沈婷英 王若杭

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關(guān)于立案登記制實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告
——以湖南長(zhǎng)沙和湖北黃石為樣本

沈婷英 王若杭*

立案登記制改革以來(lái)，法院對(duì)起訴的審查標(biāo)準(zhǔn)由實(shí)質(zhì)審查變?yōu)樾问綄彶?，新收案件?shù)量普遍有所增加，這對(duì)法院的承受能力和審判創(chuàng)新能力提出了更高要求。立案登記并非無(wú)審查，法院應(yīng)當(dāng)在保障當(dāng)事人訴權(quán)的同時(shí)，建立公民濫訴懲戒機(jī)制。立案也并非等于登記，而是登記的一種形態(tài)。司法實(shí)踐中，各地法院已發(fā)展出一套較為完整的立案登記模式，長(zhǎng)沙地區(qū)與黃石地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為立案登記改革提供了一個(gè)樣本。

立案登記制；起訴條件；訴權(quán)保障；濫訴懲戒

立案是訴訟的第一道程序，直接關(guān)涉當(dāng)事人訴之利益的實(shí)現(xiàn)。立案登記制已于2015年5月1日施行，新制度與此前長(zhǎng)期實(shí)行的立案審查制有何區(qū)別、如何運(yùn)作、實(shí)施過(guò)程中存在哪些問(wèn)題、能否承擔(dān)起保障當(dāng)事人訴權(quán)的使命，這些都是實(shí)務(wù)界與學(xué)界共同關(guān)注的問(wèn)題。為破解上述疑慮，更好地了解立案登記制的實(shí)施現(xiàn)狀，作者從湖北省、湖南省各選擇一個(gè)有代表性的城市的法院展開調(diào)研。

長(zhǎng)沙市是湖南省省會(huì)，是國(guó)家“十二五”規(guī)劃確定的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、國(guó)家級(jí)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，下轄芙蓉、天心、岳麓、開福、雨花、望城六區(qū)以及長(zhǎng)沙縣、寧鄉(xiāng)縣、瀏陽(yáng)市。全市兩級(jí)法院現(xiàn)有法官及其他工作人員近1300人。

黃石市是武漢城市圈副中心城市，也是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的沿江開放城市，下轄黃石港區(qū)、西塞山區(qū)、下陸區(qū)、鐵山區(qū)、大冶市、陽(yáng)新縣以及黃金山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。全市兩級(jí)法院目前約有600名法院工作人員，其中法官349名。

本次調(diào)研主要依托長(zhǎng)沙地區(qū)與黃石地區(qū)的法院系統(tǒng)，既對(duì)城區(qū)的法院進(jìn)行了調(diào)研，也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法庭進(jìn)行了走訪，全面了解了立案登記制的運(yùn)行模式。主要調(diào)研方式為：采集相關(guān)司法數(shù)據(jù)，對(duì)立案庭、民事庭、行政庭等各庭室法官進(jìn)行訪談以及實(shí)地跟隨當(dāng)事人進(jìn)行立案。通過(guò)實(shí)證調(diào)研，我們對(duì)于現(xiàn)行立案登記制有了一番全新的理解，消除了有關(guān)立案登記改革的一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)與質(zhì)疑。而對(duì)于新制度在實(shí)施過(guò)程中所面臨的一些問(wèn)題，作者擬從學(xué)界尋找科學(xué)化的建議，以促進(jìn)立案登記制的發(fā)展和完善。

一、長(zhǎng)沙地區(qū)立案登記制實(shí)施概況

本次調(diào)研選取長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)沙中院）、長(zhǎng)沙縣人民法院（以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)沙縣法院）及其下轄的長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)法庭（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)開區(qū)法庭）和榔梨法庭為考察對(duì)象。立案登記制雖已規(guī)定于最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）和《關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）兩項(xiàng)文件中，但實(shí)踐中諸如立案登記的流程、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、配套機(jī)制等方面的規(guī)定闕如。法院如何有序、高效地應(yīng)對(duì)案件受理制度的變革是此次調(diào)研最為關(guān)切的議題。

（一）立案登記制流程

圖1　立案登記制流程

根據(jù)立案登記制的要求，法院立案庭對(duì)當(dāng)事人的起訴只作形式審查。長(zhǎng)沙地區(qū)法院的立案登記具體流程見圖1。需要特別指出的是，登記并非一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，而是一個(gè)持續(xù)的時(shí)間段。立案，既可以指從當(dāng)事人向人民法院提交訴狀到案件正式受理的過(guò)程，也可以指案件成功受理取得案號(hào)的節(jié)點(diǎn)。即使案件不被受理，人民法院也會(huì)予以登記。因此，可以說(shuō)立案是登記的一種形態(tài)。這也是立案登記制的一大優(yōu)點(diǎn)：當(dāng)事人的起訴程序規(guī)范化，切實(shí)保障當(dāng)事人的訴權(quán)。

與法院不同，派出法庭沒(méi)有專屬的立案部門，如何貫徹落實(shí)立案登記制的有關(guān)規(guī)定呢？經(jīng)開區(qū)法庭和榔梨法庭的做法如下：當(dāng)事人向法庭起訴后，由法庭的接待工作人員對(duì)其起訴材料進(jìn)行形式審查，審查通過(guò)后將該材料移交所屬人民法院的立案庭；立案庭如審查通過(guò)將給予本案立案庭系統(tǒng)的案號(hào)（標(biāo)志著案件被受理）；立案庭再將所有材料移交給法庭。此外，由于法院系統(tǒng)內(nèi)部存在著對(duì)各個(gè)審判庭室的管轄分工，派出法庭另外一大案源則是直接來(lái)自所屬法院立案庭的移交。

（二）立案登記制的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)

在調(diào)研中，我們從受訪法院收集到立案登記制實(shí)施以來(lái)收案情況的數(shù)據(jù)。選取立案登記制實(shí)施前后各個(gè)月為對(duì)照，作者發(fā)現(xiàn)立案登記制實(shí)施后的4個(gè)月內(nèi)，長(zhǎng)沙地區(qū)10個(gè)人民法院的新收案件數(shù)量相比前4個(gè)月均有所增加，其中長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民法院的增幅最大，案件數(shù)增加2066件。以長(zhǎng)沙縣法院為例，立案登記制實(shí)施以來(lái)的4個(gè)月里，其轄下各庭室新收案件數(shù)量相比前4個(gè)月增長(zhǎng)978件，其中增幅最大的為黃花法庭和榔梨法庭，分別增長(zhǎng)191件和319件?？傮w來(lái)看，立案登記制實(shí)施以后，法院受理案件數(shù)量都有所增加。

為了配合立案登記制的實(shí)施，法院內(nèi)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方式也作了一些調(diào)整。以長(zhǎng)沙中院為例，之前立案庭的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較籠統(tǒng)地限于新收案件數(shù)量、結(jié)案數(shù)量等；立案登記制實(shí)施以后，長(zhǎng)沙中院立案庭新增統(tǒng)計(jì)每月接收訴狀數(shù)量，包括當(dāng)場(chǎng)立案數(shù)量和一次性告知補(bǔ)正材料數(shù)量。立案庭還會(huì)記載不予登記的數(shù)量及情形、群體性訴訟情況、重大敏感案件及突發(fā)異常情況等數(shù)據(jù)。長(zhǎng)沙中院2015年6月至8月對(duì)長(zhǎng)沙地區(qū)登記立案工作情況的統(tǒng)計(jì)顯示立案率接近100%。其中除1件當(dāng)事人因八方小區(qū)一期項(xiàng)目加價(jià)問(wèn)題的起訴不予登記，以及21件行政訴訟不予登記立案（不符合受理?xiàng)l件，且均出具不予受理裁定或告知書）外，其他案件均已立案。

在與法官訪談中我們也認(rèn)識(shí)到一點(diǎn)：案件數(shù)量的增長(zhǎng)與立案登記制并無(wú)絕對(duì)的因果關(guān)系。因?yàn)榘讣?shù)量的多少與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化息息相關(guān)，其根本是由社會(huì)矛盾糾紛的多寡決定。但不可否認(rèn)的是，立案審查制下被拒之門外的案件在立案登記制下有接近法院（access to court）的可能性，加之公民權(quán)利觀念增強(qiáng)，要求“有案必立”等等，都在一定程度上導(dǎo)致案件數(shù)量的增長(zhǎng)。一般無(wú)法在增加的案件數(shù)量中判定哪些是由社會(huì)糾紛及矛盾產(chǎn)生的，哪些是由于立案登記制的實(shí)施而產(chǎn)生的。但是，考慮到社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況并未發(fā)生大的改變，相同時(shí)間段相比，立案登記制實(shí)施以后，法院系統(tǒng)的總體新收案件數(shù)量都有所增加，某些法院或法庭案件增長(zhǎng)數(shù)量更是迅猛，可以推斷立案登記制產(chǎn)生了較大的影響。

（三）立案登記制的配套措施

長(zhǎng)沙兩級(jí)法院目前在大力推行庭前會(huì)議制度與裁判文書簡(jiǎn)化改革，以因應(yīng)案件的不斷增多的情況，緩解一線法官的壓力；對(duì)于立案登記流程及起訴所需材料作出必要的公示，以便利當(dāng)事人的起訴。在裁判文書方面，法院不再一味要求法官撰寫長(zhǎng)篇大論式的裁判文書，而是要求法官在保證裁判文書質(zhì)量、說(shuō)理透徹的基礎(chǔ)上去粗存精。例如，對(duì)于一些案情簡(jiǎn)單，不需要詳細(xì)列明證據(jù)的案件，法官可以采用其他的裁判文書格式，如填充式裁判文書、令狀式裁判文書。在庭前會(huì)議制度方面，長(zhǎng)沙地區(qū)法院系統(tǒng)已探索出一套較為成熟的庭前會(huì)議制度模式。通過(guò)庭前會(huì)議的梳理，案件事實(shí)與主要爭(zhēng)點(diǎn)得以明確，業(yè)務(wù)庭法官壓力大為減輕，庭前會(huì)議制度有效地避免了重復(fù)開庭導(dǎo)致的訴訟資源浪費(fèi)。

庭前會(huì)議制度的流程如下：在正式開庭之前召集當(dāng)事人參加庭前會(huì)議，對(duì)于符合督促程序的案件，轉(zhuǎn)入督促程序；對(duì)于達(dá)成調(diào)解協(xié)議的案件，制作調(diào)解書；對(duì)于當(dāng)事人堅(jiān)持訴訟的案件，梳理無(wú)爭(zhēng)議的事實(shí)和爭(zhēng)議焦點(diǎn)，庭前會(huì)議的法官助理和書記員向法官匯報(bào)庭前會(huì)議情況并移交庭前會(huì)議工作流程表，合議庭熟悉庭前會(huì)議材料后準(zhǔn)備開庭。

（四）立案登記制的實(shí)務(wù)新見

本次調(diào)研過(guò)程中，我們對(duì)許多具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官進(jìn)行了訪談，了解到一些新穎的實(shí)務(wù)見解。

1.案件數(shù)量變化

關(guān)于各界一直關(guān)心的立案登記制可能導(dǎo)致案件數(shù)量大增甚至“訴訟爆炸”的問(wèn)題，立案庭的法官們則普遍認(rèn)為案件數(shù)量的增長(zhǎng)與案件受理制度的變革沒(méi)有必然的因果關(guān)系。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類糾紛與矛盾的增加，近年來(lái)案件數(shù)量一直呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)。實(shí)施立案登記制與新收案件數(shù)量增加的關(guān)聯(lián)系數(shù)尚有待進(jìn)一步研究。

2.起訴條件低階化

許多學(xué)者曾抨擊現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)于起訴條件的設(shè)置過(guò)于高階化，如段文波教授認(rèn)為，“我國(guó)立案程序的受案條件覆蓋了起訴條件和訴訟要件，系將訴的成立與合法性評(píng)價(jià)混為一談，缺乏邏輯先后順序”①段文波：《起訴程序的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《中外法學(xué)》2015年第4期。。在司法實(shí)踐中，法院比較靈活地處理這一問(wèn)題。在采訪長(zhǎng)沙中院立案一庭副庭長(zhǎng)時(shí)，他提到要區(qū)分實(shí)體審查與程序?qū)彶?，?shí)質(zhì)審查與形式審查。實(shí)體審查，與程序?qū)彶橄鄬?duì)，主要是指對(duì)法律關(guān)系的判斷以及訴由的審查；程序?qū)彶閯t是指對(duì)程序事項(xiàng)的審查。而實(shí)質(zhì)審查是指是非對(duì)錯(cuò)的判斷，與形式審查所要求的有無(wú)存在判斷不同。該副庭長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，在立案登記制下，立案庭所進(jìn)行的是實(shí)體審查、程序?qū)彶榕c形式審查，不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行立案登記制下，諸如是否屬于法院主管、是否屬于受訴人民法院管轄、原告與被告是否屬于正當(dāng)當(dāng)事人、雙方之間是否有協(xié)議管轄的約定等這些實(shí)體判決要件（訴訟要件）的審查都相對(duì)弱化，如起訴狀中對(duì)被告的身份信息要求相比以前大大降低?！兑?guī)定》與《意見》頒布后，人民法院更傾向于對(duì)當(dāng)事人敞開立案的大門，審查起訴狀的標(biāo)準(zhǔn)趨向放寬，切實(shí)貫徹形式審查。因此，盡管現(xiàn)行的民事起訴條件中包含了實(shí)體判決要件（訴訟要件），其與立案登記制意在破解“起訴難”的宗旨相沖突，但人民法院在登記立案的過(guò)程中一般會(huì)作出一些變通。

3.立案人員變化

立案登記制施行后立案庭的人員變化，也是實(shí)證調(diào)研著重關(guān)注的一點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，實(shí)施立案登記制后，“對(duì)起訴狀的審查和處理就無(wú)須如此多的法官，只需要從事司法輔助性工作的司法事務(wù)人員以及少量法官來(lái)處理。作為專門的受理審查機(jī)構(gòu)——立案庭也沒(méi)有必要繼續(xù)存在，代之以立案室，真正實(shí)行柜臺(tái)式處理”①?gòu)埿l(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構(gòu)》，載《法商研究》2015年第3期。。在長(zhǎng)沙中院與長(zhǎng)沙縣法院，我們了解到立案庭的人員變化不大，在論及立案庭是否有可能縮減其規(guī)模甚至消亡時(shí)，長(zhǎng)沙中院立案一庭某副庭長(zhǎng)與長(zhǎng)沙縣法院立案庭庭長(zhǎng)均表示，立案庭現(xiàn)階段承擔(dān)著較重的接收案件任務(wù)，隨著案件數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，立案庭將承受更大的壓力。以長(zhǎng)沙中院為例，立案一庭僅有三名法官和四名書記員，由他們承擔(dān)全院的立案工作，工作量不可謂不大。在立案登記制下，不僅立案庭的工作總量可能增加，單個(gè)案件的立案工作任務(wù)量也加大了，主要體現(xiàn)在立案登記制要求更多的補(bǔ)正和告知環(huán)節(jié)，對(duì)立案人員的專業(yè)性提出了更高的要求。

4.實(shí)踐中的問(wèn)題

在涉及征收拆遷的行政審判工作中，長(zhǎng)沙兩級(jí)法院遇到了諸多立案登記制仍無(wú)法解決的困難。例如，一些十多年前的征遷舊事被作為新案納入訴訟程序中來(lái)，時(shí)過(guò)境遷，證據(jù)難尋，審理難度非常大；各地起訴省政府要求撤銷集體土地征用、轉(zhuǎn)用審批單的案件涉及面廣，處理不慎則可能引起社會(huì)的不穩(wěn)定；新類型案件層出不窮，如附帶審查規(guī)范性文件合法性的征拆案件已在法院受理，對(duì)審判能力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度得不到有效落實(shí)，行政首長(zhǎng)出庭率極低，法院缺乏有效手段改變這一局面等等。立案登記制的實(shí)施只是保障當(dāng)事人訴權(quán)的第一步，其他配套的改革措施應(yīng)盡快跟進(jìn)。

二、黃石地區(qū)立案登記制實(shí)施概況

（一）立案登記制流程

黃石地區(qū)法院的立案登記流程與長(zhǎng)沙地區(qū)類似，但所有案件的正式受理都須經(jīng)立案庭庭長(zhǎng)簽字審核。陽(yáng)新縣的龍港派出法庭有其特殊之處：由于法庭沒(méi)有單獨(dú)的立案部門，工作人員少，書記員或者庭長(zhǎng)在收到當(dāng)事人的訴狀以后會(huì)立刻登記，直接由法庭進(jìn)行形式審查；審查合格后，告知陽(yáng)新縣人民法院，同時(shí)將資料掃描上傳，索取案號(hào)，完成相關(guān)程序后該案件即直接由該派出法庭審理。

（二）人民法院數(shù)據(jù)呈現(xiàn)

由于黃石地區(qū)法院只整理了2015年5月至8月的數(shù)據(jù)，我們無(wú)法獲得其后的相關(guān)數(shù)據(jù)。從收集到的數(shù)據(jù)來(lái)看，黃石地區(qū)在立案登記制實(shí)施后的4個(gè)月（5月至8月）內(nèi)民事起訴、行政起訴、刑事自訴、執(zhí)行以及國(guó)家賠償?shù)陌讣?dāng)場(chǎng)立案率分別達(dá)到了99.48%、97.32%、100%、99.84%、100%；未當(dāng)場(chǎng)登記立案的案件，法院也都一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)充的材料和內(nèi)容。與2014年5月1日至9月1日的數(shù)據(jù)相比，大多數(shù)類型案件的受理數(shù)量都有所增長(zhǎng)，其中國(guó)家賠償類案件增長(zhǎng)幅度最大，同比增長(zhǎng)233.33%；行政案件同比增長(zhǎng)154.39%；民事案件增長(zhǎng)率約為50%；執(zhí)行類案件增長(zhǎng)18.47%；只有刑事自訴案件數(shù)量與2014年同期持平。

（三）立案登記制的配套措施

黃石市兩級(jí)法院目前通過(guò)強(qiáng)化訴訟服務(wù)各項(xiàng)職能和充分利用調(diào)解機(jī)制，以完善立案登記制度。

1.強(qiáng)化訴訟服務(wù)職能

強(qiáng)化訴訟服務(wù)各項(xiàng)職能的主要內(nèi)容是在訴訟服務(wù)中心設(shè)置“四室、五區(qū)、六窗口”?！八氖摇卑I(lǐng)導(dǎo)信訪接待室、遠(yuǎn)程視頻接訪室、速調(diào)速裁室、多元糾紛調(diào)解室，“五區(qū)”包括導(dǎo)訴區(qū)、立案辦理區(qū)、休息等候區(qū)、投訴監(jiān)督區(qū)、信訪接待區(qū)，“六窗口”包括立案窗口，信訪接待窗口，訴訟服務(wù)窗口，訴調(diào)對(duì)接窗口，綠色通道窗口以及繳、退費(fèi)窗口。黃石市兩級(jí)法院目前正致力于打造一個(gè)以信息化技術(shù)為依托的，一站式、全方位、多功能的綜合性訴訟服務(wù)平臺(tái)。為方便當(dāng)事人有序立案，黃石市黃石港區(qū)人民法院（以下簡(jiǎn)稱黃石港區(qū)法院）在立案大廳設(shè)立叫號(hào)機(jī)。叫號(hào)機(jī)多用于銀行或者電信營(yíng)業(yè)大廳，過(guò)去很少用于法院。一位前來(lái)立案的老奶奶表示，通過(guò)叫號(hào)機(jī)排隊(duì)等待立案很方便，整個(gè)立案大廳秩序井然。

2.充分利用調(diào)解機(jī)制

當(dāng)立案庭法官認(rèn)為案件案情簡(jiǎn)單、可以直接適用調(diào)解的時(shí)候，直接征詢當(dāng)事人意見：當(dāng)事人同意調(diào)解的，立即進(jìn)行調(diào)解；當(dāng)事人選擇非訴訟調(diào)解的，暫緩立案；當(dāng)事人不同意非訴訟調(diào)解的，或經(jīng)過(guò)非訴訟調(diào)解沒(méi)有達(dá)成協(xié)議，堅(jiān)持起訴的，立案庭即依法予以立案。針對(duì)行政案件，立案庭建立訴前協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)采用司法程序難以解決的、有關(guān)行政相對(duì)人實(shí)質(zhì)性利益的案件，注重發(fā)揮政府及其部門的資源及手段優(yōu)勢(shì)，盡可能通過(guò)訴前協(xié)調(diào)加以化解。龍港法庭某法官講述了一個(gè)生動(dòng)的調(diào)解例子：某次一位山區(qū)老人前來(lái)立案，法官聽不懂其方言，便找來(lái)老人的同鄉(xiāng)翻譯。老人見到老鄉(xiāng)備感親切，情緒逐漸穩(wěn)定，加之本案案情簡(jiǎn)單，在法官和這位同鄉(xiāng)的勸說(shuō)下，案件很快便調(diào)解成功。一般而言，關(guān)于農(nóng)村民事糾紛，當(dāng)事人都愿意大事化小、小事化了，如果法院調(diào)解得當(dāng)，既能便利當(dāng)事人解決糾紛又能為法院節(jié)約司法資源。

（四）立案登記制的實(shí)務(wù)新見

在黃石地區(qū)法院的調(diào)研過(guò)程中，我們與立案庭法官、業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員以及法院院長(zhǎng)等人展開交流，了解到立案登記制的實(shí)施對(duì)實(shí)務(wù)工作的一些影響。

1.案件數(shù)量增加

每位受訪者都表示，自從案件受理制度變革以來(lái)，法院受案數(shù)量有了明顯增加，尤其是民間借貸糾紛，以及民行交叉案件。黃石地區(qū)法院的法官多認(rèn)為，案件數(shù)量增加與立案登記制的實(shí)施之間存在正相關(guān)性。黃石港區(qū)法院立案庭法官表示，立案登記制的確降低了訴訟門檻，受到了當(dāng)事人的肯定，許多當(dāng)事人、律師都表示立案比以前方便、快捷。

2.審查標(biāo)準(zhǔn)放寬

立案登記制實(shí)施以來(lái)，立案庭的審查標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。立案審查制下，立案庭對(duì)當(dāng)事人的起訴狀進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，凡是通過(guò)立案庭審查的案件，都將進(jìn)入正式的審判程序。案件受理制度變革以后，立案庭工作人員只于形式上審查訴狀格式是否合規(guī)范、當(dāng)事人信息是否明確即交給立案庭庭長(zhǎng)審核，審核通過(guò)后，案件將直接登記上網(wǎng)分由各業(yè)務(wù)庭負(fù)責(zé)。審查標(biāo)準(zhǔn)的寬松使得立案率幾乎達(dá)到百分之百。

3.法官壓力加大

立案登記制實(shí)施后，立案庭接收的訴狀量增加，并且不能再像以往一樣以口頭方式拒絕立案，而必須一次性告知當(dāng)事人補(bǔ)充材料或者作出書面的通知，列明緣由。相比立案庭，業(yè)務(wù)庭的工作壓力明顯增大，業(yè)務(wù)庭法官過(guò)去只負(fù)責(zé)審理案件，現(xiàn)在還需對(duì)案件是否符合審理的要件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。2015年年初，黃石市法院開始實(shí)行法官員額制，法官數(shù)量減少。改革以前，黃石市兩級(jí)法院法官占法院全部工作人員總數(shù)的60%左右，但改革后，法官人數(shù)僅占36%。未能入選的原法官被免去審判職務(wù)不再行使審判權(quán)，改任司法輔助人或司法行政人員。由于案件數(shù)量增加而辦案人員減少，法官的工作壓力大大增加。

4.敏感案件得以受理

對(duì)于一些敏感性案件，人民法院的受理態(tài)度與以往大不相同。針對(duì)與政府相關(guān)的案件或者是原告人數(shù)眾多的案件，法院以往一般會(huì)直接拒絕受理。但自從立案登記制實(shí)施以來(lái)，法院依立案登記的基本精神已受理一些敏感性案件。我們?cè)邳S石市中級(jí)人民法院收集到一份數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)記錄著法院對(duì)此前不予立案，而后又予以登記立案的案件統(tǒng)計(jì)。該統(tǒng)計(jì)記載有張某、周某等40人因房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛起訴黃石港區(qū)人民政府案、邢某申請(qǐng)黃石市人民檢察院和陽(yáng)新縣人民檢察院錯(cuò)誤逮捕賠償案、吳某申請(qǐng)黃石市中級(jí)人民法院重審無(wú)罪判決賠償案等12起案件。其中有5起民事案件因涉及原告人數(shù)眾多，法院擔(dān)心審理及執(zhí)行難度大而不予受理；有4起民事案件的被告是黃石港區(qū)人民政府；1起案件的被申請(qǐng)人是黃石市人民檢察院和陽(yáng)新縣人民檢察院；還有2起案件的被申請(qǐng)人是黃石市中級(jí)人民法院。在訪談中，他們表示，這一變化雖然體現(xiàn)了司法體制改革追求的司法獨(dú)立與司法公正的目標(biāo)，但實(shí)際上，政府作為被告的案件相較于一般人作為被告的案件而言，審理難度非常之大。在立案登記改革中，一些過(guò)去認(rèn)為敏感的案件被受理了，但法官能否完全不受公權(quán)力的干預(yù)，能否獨(dú)立地行使審判權(quán)，仍是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。

5.立案登記制的實(shí)踐局限性

除了法官壓力明顯增加以外，受訪法官還提出其他方面的擔(dān)憂：立案登記對(duì)他們工作產(chǎn)生的變化不過(guò)是權(quán)力的移轉(zhuǎn)——實(shí)質(zhì)審查權(quán)由立案庭轉(zhuǎn)向了業(yè)務(wù)庭。他們表示，即使是被受理的案件也存在因不能通過(guò)實(shí)質(zhì)審查而被法官駁回起訴的可能。目前我國(guó)的立案登記制度只能保證當(dāng)事人的起訴盡可能地被受理，業(yè)務(wù)庭法官對(duì)案件的實(shí)質(zhì)審查、實(shí)體審查仍然沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)范。加上目前法官壓力增大的現(xiàn)狀，很難保證法官不會(huì)在審查案件階段仍然以不符合起訴條件為由駁回當(dāng)事人的起訴。如此一來(lái)，立案登記制就僅是法院職責(zé)分配上的權(quán)力游戲，難以真正達(dá)到保障當(dāng)事人訴權(quán)的最終目的。

三、完善立案登記制的建議

（一）明確訴狀格式及內(nèi)容

實(shí)行立案登記制后，登記要件實(shí)際上就是訴狀所要達(dá)到的條件，反過(guò)來(lái)，訴狀的條件即應(yīng)當(dāng)是登記要件，唯有如此，訴狀與登記才可無(wú)縫銜接，立案登記制方能順利實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)對(duì)可登記訴狀所必須具備的條件及內(nèi)容予以公開化、明確化。①許尚豪：《“立案登記制”后如何審查立案》，載《人民法院報(bào)》2014年12月24日第5版。

立案登記制要求法院對(duì)當(dāng)事人的起訴作形式上的審查，而面對(duì)紛繁的案件類型及數(shù)量，法院有必要對(duì)起訴狀的格式及內(nèi)容予以明確和標(biāo)準(zhǔn)化，以統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，提高審查效率。實(shí)踐中，長(zhǎng)沙縣法院在立案大廳公開起訴狀的基本要求，并提供起訴狀格式范本，當(dāng)事人可按需自取。當(dāng)事人提交訴狀的格式化和規(guī)范化大大提升了法院審查訴狀的效率，立案登記制的運(yùn)行亦得到了有效保障。

（二）加強(qiáng)立案隊(duì)伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與審判隊(duì)伍的素質(zhì)培訓(xùn)

立案審查制改為立案登記制，人民法院的適應(yīng)能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。根據(jù)目前的制度設(shè)計(jì)，立案部門的適當(dāng)審查權(quán)限還將被保留，而且對(duì)于不符合法律規(guī)定的起訴、自訴和申請(qǐng)，《意見》和《規(guī)定》還要求立案部門必須進(jìn)行書面釋明和答復(fù)。立案登記制后大量矛盾復(fù)雜案件涌入人民法院，對(duì)立案人員的整體法律素養(yǎng)和說(shuō)理能力提出了更高的要求。在既有規(guī)定尚待細(xì)化的情形下，實(shí)施立案登記制的當(dāng)務(wù)之急是對(duì)負(fù)責(zé)立案的人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，確保對(duì)立案登記正確把關(guān)。②禹愛民、李明耀：《立案登記制如何穿越現(xiàn)實(shí)屏障》，載《人民法院報(bào)》2015年5月4日第2版。

面對(duì)層出不窮的新型疑難案件，人民法院的審判能力面臨不小的挑戰(zhàn)。例如涉及征收拆遷的行政審判工作中，當(dāng)事人提起附帶審查規(guī)范性文件合法性的訴訟，這對(duì)法官的專業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求。為提升法官的業(yè)務(wù)水平與能力，明確法院系統(tǒng)內(nèi)部人員分工與職責(zé)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。據(jù)報(bào)道，北京市第四中級(jí)人民法院是我國(guó)首批設(shè)立的跨行政區(qū)劃法院，該院著力推動(dòng)審判工作規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，將案件進(jìn)入業(yè)務(wù)庭的流程分解成10個(gè)環(huán)節(jié)。庭長(zhǎng)、法官、法官助理及書記員等都明確各自職責(zé)和業(yè)務(wù)流程，通過(guò)流水線作業(yè)顯著提高了審判效率。③羅沙等：《立案登記：一場(chǎng)萬(wàn)眾期待的司改大考》，載《人民法院報(bào)》2015年6月16日第4版。

法院作為司法改革的重點(diǎn)和中心，要大力加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)，提高辦案人員的素質(zhì)。加強(qiáng)法官的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極探索庭前準(zhǔn)備程序，完善繁簡(jiǎn)分流、先行調(diào)解工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審判技術(shù)的創(chuàng)新，通過(guò)完善案件的受理制度與提高法院的審判能力，保證案件進(jìn)口與出口同步暢通。

（三）規(guī)范訴訟行為和訴訟秩序

立案登記制旨在保障當(dāng)事人訴權(quán)，但就實(shí)施的實(shí)際情況來(lái)看，如何在防范當(dāng)事人濫訴與訴權(quán)保障之間保持平衡是一項(xiàng)重要議題。江蘇省淮安市中級(jí)人民法院對(duì)行政案件的審理情況作了一番調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人無(wú)視級(jí)別管轄現(xiàn)象、重復(fù)起訴現(xiàn)象以及人為制造群體性訴訟的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。①錢斌等：《依法推行立案登記、防范訴權(quán)不當(dāng)行使——江蘇淮安中院關(guān)于立案登記制后行政案件審理情況的調(diào)研報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2015年12月3日第8版。面對(duì)此種情形，人民法院在建立懲處機(jī)制的同時(shí)亦應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的教育。為維護(hù)正常的立案登記秩序，《意見》和《規(guī)定》從人民法院和公民兩方面設(shè)置了監(jiān)督保障措施。針對(duì)人民法院，人民法院監(jiān)察部門對(duì)立案工作應(yīng)加大執(zhí)紀(jì)監(jiān)督力度，對(duì)于有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”等情形，要依法依紀(jì)追究有關(guān)責(zé)任人員責(zé)任。針對(duì)公民，建立濫訴的懲處教育機(jī)制，對(duì)企圖以虛假訴訟侵犯他人合法權(quán)益的，人民法院駁回其訴訟請(qǐng)求，并予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。為應(yīng)對(duì)濫訴、虛假訴訟行為，北京市第四中級(jí)人民法院實(shí)施“誠(chéng)信訴訟承諾書”制度：當(dāng)事人或者律師簽署承諾書，承諾所提交的相關(guān)信息真實(shí)，杜絕在審判中濫用訴權(quán)以及虛假陳述等內(nèi)容，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。②熊琳等：《立案登記：一場(chǎng)萬(wàn)眾期待的司法大考》，載《中國(guó)審判》2015年第6期。立案部門在面對(duì)來(lái)自人民法院外部的力量時(shí)，要堅(jiān)決排除立案的隱性干擾，確保有案必立、有訴必理。

（四）完善多元化糾紛解決機(jī)制

國(guó)家與公民在民事訴訟制度方面存在著供需矛盾，作為非營(yíng)利性公共產(chǎn)品的民事訴訟制度的供給增幅無(wú)法跟上民眾的需求增幅，從而客觀上導(dǎo)致或加劇了訴訟的拖延和積壓。面對(duì)社會(huì)變遷和多元化的利益需求及其沖突，有必要建立一個(gè)包括協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等方式的，彼此相互協(xié)調(diào)地共同存在，相輔相成的，能滿足社會(huì)主體的多樣需求的程序體系和動(dòng)態(tài)的調(diào)整系統(tǒng)，即多元化糾紛解決機(jī)制。③齊樹潔：《和諧社會(huì)語(yǔ)境下我國(guó)糾紛解決機(jī)制之重構(gòu)》，載《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第2期。實(shí)行立案登記制的目的不是鼓勵(lì)人們都以訴訟的方式來(lái)解決糾紛。實(shí)際上，以訴訟的方式解決社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾，并不是一個(gè)最佳的方式，僅是迫不得已而為之。因?yàn)樵谥T多的糾紛解決機(jī)制中，訴訟是列在最后位的方式，是程序最復(fù)雜、時(shí)間成本最高和人力成本最高的方式。④倪壽明：《實(shí)施立案登記制須說(shuō)透“三個(gè)基本”》，載《人民司法》2015年第9期。2015年9月30日，黃石地區(qū)成立了該市首個(gè)專業(yè)化、職業(yè)化的保險(xiǎn)調(diào)解組織。該組織由黃石市中級(jí)人民法院與湖北省保監(jiān)局共同支持，目的即在于專門調(diào)解保險(xiǎn)類糾紛，減少保險(xiǎn)類訴訟的數(shù)量。通過(guò)完善協(xié)商、調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、公證、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，一些案件在人民法院外解決，既減輕了當(dāng)事人的訟累，也緩解了人民法院的壓力。

（五）凝聚內(nèi)外合力把控案件數(shù)量

最高人民法院于2015年11月15日在廣東省深圳市召開新聞發(fā)布會(huì)，向媒體通報(bào)全國(guó)立案登記制實(shí)施狀況。據(jù)悉，自2015年5月1日以來(lái)，全國(guó)法院登記立案渠道暢通，秩序井然，運(yùn)行平穩(wěn)。截至9月30日，共登記初審案件（一審案件）620萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)31.9%，其中民事案件同比增長(zhǎng)22.9%，行政案件同比增長(zhǎng)75.8%，刑事自訴案件同比增長(zhǎng)60.5%。全國(guó)收案增長(zhǎng)最多的省份依次為江蘇、浙江、山東和廣東。最高人民法院案件受理數(shù)量也大幅增長(zhǎng)，1—9月共新收案件6852件，同比增長(zhǎng)58.39%，預(yù)計(jì)全年案件將達(dá)到15000件。①羅書臻：《最高法院通報(bào)立案登記制改革實(shí)施情況》，載《人民法院報(bào)》2015年11月16日第1版。案件數(shù)量的增長(zhǎng)對(duì)法院系統(tǒng)造成的壓力不容小覷。

法院應(yīng)在尋求外部管道從源頭減少案件形成的同時(shí)，提高自身審判質(zhì)量，降低糾紛的反復(fù)性。以行政案件和國(guó)家賠償案件為例，河南省周口市中級(jí)人民法院課題組提出兩項(xiàng)建議：一是爭(zhēng)取黨委、政府支持，制定規(guī)范性文件，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，從源頭上減少行政案件數(shù)量，以減輕“高院”和“中院”行政審判壓力。二是加強(qiáng)行政庭和賠償辦公室的力量，加大行政審判和賠償工作監(jiān)督，提高辦案質(zhì)量，降低上（申）訴率。②李志增等：《立案登記讓人民受益，多策并舉解法院壓力——河南周口中院關(guān)于立案登記制運(yùn)行情況的調(diào)研報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2015年10月22日第8版。

建立法律咨詢制度亦不失為從源頭把控案件數(shù)量的良策。我國(guó)公民對(duì)于訴訟的理解和把握，較不成熟。在這樣的情況下，有必要建立法律咨詢制度，為有意愿提起訴訟的人提供必要的訴前法律咨詢服務(wù)。在工作內(nèi)容上，解答當(dāng)事人的法律問(wèn)題、告知其訴訟的成本與風(fēng)險(xiǎn)，即為當(dāng)事人選擇權(quán)利救濟(jì)途徑提供合理建議。③許新啟等：《平衡訴權(quán)與司法資源關(guān)系、促進(jìn)立案登記制健康發(fā)展——河南開封中院關(guān)于立案登記制的調(diào)研報(bào)告》，載《人民法院報(bào)》2015年12月3日第8版。疏導(dǎo)案源可減輕法院的壓力。

結(jié) 語(yǔ)

立案登記制的實(shí)施，是我國(guó)司法制度進(jìn)步的體現(xiàn)。相較于過(guò)去的管控型立案方式，新的服務(wù)型立案方式更符合司法的本質(zhì)要求。立案登記制的最大優(yōu)點(diǎn)是將起訴程序納入規(guī)范化、法制化的軌道。在新體制下，訴訟從當(dāng)事人向人民法院提交起訴狀即開始，意味著當(dāng)事人的訴權(quán)在程序上得到了充分保障。立案登記制的實(shí)施還影響著人民法院工作人員和公民觀念的轉(zhuǎn)變。正如長(zhǎng)沙縣法院立案庭庭長(zhǎng)謝英所言，以前在立案審查制下，立案庭的自身定位是為審判部門服務(wù)，因此有意無(wú)意會(huì)進(jìn)入實(shí)體審查的階段，為審判庭減輕一些壓力；但在立案登記制實(shí)施后，立案庭的觀念便與以前不同，審查的標(biāo)準(zhǔn)也比以前寬松許多，只要是符合法定條件的起訴，立案庭一律予以立案。而公民的觀念也有了較大的轉(zhuǎn)變，權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)自身權(quán)利的保障也提出了更高的要求。這對(duì)加快我國(guó)的法治建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

*作者均為廈門大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。在調(diào)研過(guò)程中，作者得到長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院、長(zhǎng)沙縣人民法院、黃石市中級(jí)人民法院、黃石港區(qū)人民法院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的支持和幫助，在此表示衷心感謝。