以國土資源可持續(xù)利用促進科學(xué)發(fā)展

國土資源是生存之基、發(fā)展之本，國土資源的可持續(xù)利用直接關(guān)系到國家經(jīng)濟安全、糧食安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。日前，國土資源部印發(fā)《國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略綱要》（以下簡稱《綱要》），立足經(jīng)濟社會發(fā)展全局，對未來15年～20年全國國土資源開發(fā)利用進行了全方位、寬視野的頂層設(shè)計。

《綱要》編制背景

上世紀(jì)70年代末以來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使資源約束成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的首要約束。新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地超過以往城鎮(zhèn)用地總面積的60%以上；多數(shù)能源和其他重要礦產(chǎn)資源消費量占世界總量的比重從5%增加到30%左右；單位GDP能耗、原材料消耗高于世界平均水平。

隨著我國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的持續(xù)推進，土地、礦產(chǎn)等資源的消費需求仍將保持強勁勢頭，預(yù)計我國資源需求高峰將在2025年～2030年出現(xiàn)。從國際上看，近年來發(fā)達國家礦產(chǎn)資源需求呈現(xiàn)下降趨勢，發(fā)展中國家的礦產(chǎn)資源需求尚未出現(xiàn)大幅增長勢頭，未來5年～10年仍將是我國利用國外資源的有利時期。面對國內(nèi)外前所未有的新形勢、新問題，要重新把握國土資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的定位，從戰(zhàn)略層面明確并規(guī)劃我國國土資源工作的發(fā)展方向，為全面建成小康社會提供更為堅實的資源保障。

為此，經(jīng)國務(wù)院同意，2009年中國工程院、中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心和國土資源部，聯(lián)合組織開展《國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略研究》。李克強副總理在國土資源戰(zhàn)略研究專家座談會上提出，國土資源在國家可持續(xù)發(fā)展中具有極端重要的基礎(chǔ)性地位，要集中各方面專家開展國土資源重大戰(zhàn)略問題研究。在本次座談會上成立了包括中農(nóng)辦、發(fā)改委等31個部委辦組成的指導(dǎo)小組，組建了由包括13位院士在內(nèi)的34名專家組成的國土資源戰(zhàn)略研究專家委員會，共有資源、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、法律等方面的數(shù)百名專家參與了相關(guān)研究工作，形成了六大課題、47項專題，共計800萬字的研究成果。

在此基礎(chǔ)上，國土資源部又組織專家，進一步凝練戰(zhàn)略思想，明確重點目標(biāo)，細化戰(zhàn)略措施，形成了《國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略綱要》，并結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大精神進行了完善提升，于2012年12月21日正式印發(fā)。

《國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略綱要》明確提出要通過實行節(jié)約優(yōu)先的資源科學(xué)保障戰(zhàn)略，到本世紀(jì)中葉基本實現(xiàn)“國土安全和諧、資源持續(xù)利用”的總體目標(biāo)，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與資源利用相協(xié)調(diào)。

《綱要》的核心思想、其出發(fā)點和落腳點

《綱要》核心思想是通過實行節(jié)約優(yōu)先的資源科學(xué)保障戰(zhàn)略，按照“充分挖潛、合理保障、協(xié)調(diào)開發(fā)、高效利用”的總體方針，構(gòu)建“兩個體系、一個格局和一個機制”的戰(zhàn)略目標(biāo)體系，到本世紀(jì)中葉基本實現(xiàn)“國土安全和諧、資源持續(xù)利用”的總體目標(biāo)。

以“節(jié)約優(yōu)先的資源科學(xué)保障戰(zhàn)略”作為國家資源戰(zhàn)略的總體方略。要通過供需雙向調(diào)節(jié)，促進資源開發(fā)利用與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。緩解資源約束有兩個基本途徑：一是節(jié)約優(yōu)先，大幅度提高資源開發(fā)利用效率；二是科學(xué)保障，保障經(jīng)濟社會發(fā)展對資源的合理需求。落實節(jié)約優(yōu)先的科學(xué)保障戰(zhàn)略，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供科學(xué)高效的資源保障，使國土資源管理成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型升級和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵抓手，成為生態(tài)文明建設(shè)與和諧社會建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

以節(jié)約優(yōu)先、安全供應(yīng)、雙向調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)開發(fā)、管理創(chuàng)新為戰(zhàn)略重點，促進國土資源開發(fā)利用管理實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。一是節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，把節(jié)約資源作為轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和生活方式的重要著力點，促進資源利用方式從粗放向集約轉(zhuǎn)變。二是安全供應(yīng)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩種資源、兩個市場，提升資源保障能力。三是雙向調(diào)節(jié)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌資源供應(yīng)和需求，促進資源配置方式從“以需定供”向“供需調(diào)節(jié)”轉(zhuǎn)變。四是協(xié)調(diào)開發(fā)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)保護，構(gòu)建高效和諧的國土空間開發(fā)新格局。五是管理創(chuàng)新戰(zhàn)略，堅持服務(wù)民生優(yōu)先，構(gòu)建國土資源保障和促進科學(xué)發(fā)展的新機制，促進資源管理理念和管理方式的轉(zhuǎn)變。

以“國土安全和諧，資源持續(xù)利用”作為國家資源戰(zhàn)略的總體目標(biāo)。到本世紀(jì)中葉，基本實現(xiàn)“國土安全和諧，資源持續(xù)利用”的總體目標(biāo)，構(gòu)建“兩個體系、一個格局和一個機制”的戰(zhàn)略目標(biāo)體系。即，建立科學(xué)、多元、安全的資源供應(yīng)及保護體系，建立節(jié)約、高效、綠色的資源利用體系，形成安全、和諧、富有競爭力的國土空間開發(fā)格局，構(gòu)建以市場配置為基礎(chǔ)的資源配置機制，資源利用效率達到國際先進水平，海洋、測繪和地質(zhì)等工作進入世界強國之列，建設(shè)美麗中國，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

《綱要》重點任務(wù)和具體目標(biāo)

《綱要》從土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、國土空間、測繪和地質(zhì)調(diào)查五方面分別提出了重點任務(wù)，作為推進國土資源戰(zhàn)略實施的抓手和平臺。

一是切實保護和合理利用土地資源。按照“數(shù)量質(zhì)量生態(tài)兼顧、增量存量流量并舉、資源資產(chǎn)資本并重、生產(chǎn)生活生態(tài)協(xié)調(diào)”的原則，強化土地利用總體規(guī)劃整體管控，實施最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，提升土地參與宏觀調(diào)控的能力，切實維護群眾土地合法權(quán)益，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與土地利用相協(xié)調(diào)。

二是全面提升礦產(chǎn)資源保障能力。按照“找礦增儲、高效利用、戰(zhàn)略接替、境外補充”的原則，統(tǒng)籌用好國內(nèi)國際兩種資源、兩個市場，開源節(jié)流并重，全面實施地質(zhì)找礦突破戰(zhàn)略行動，降低礦產(chǎn)資源消耗強度，實現(xiàn)高效利用。發(fā)展新興資源產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)戰(zhàn)略接替，建立重要礦產(chǎn)資源儲備體系。鼓勵企業(yè)在境外開展勘查，參與國際礦業(yè)競爭。

三是積極推進海洋資源開發(fā)利用。按照“全球視野、陸海統(tǒng)籌、遠近并舉、有序有度”的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)用海、基本用海和保護用海需求，合理開發(fā)利用各種海域資源，在確保海洋環(huán)境安全的前提下開發(fā)海洋油氣資源，綜合開發(fā)利用海洋生物資源、海水和可再生資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，維護國家海洋權(quán)益。

四是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。按照“梯次推進、合理組織、協(xié)調(diào)發(fā)展、開拓空間”的原則，合理組織國土空間，調(diào)整生產(chǎn)空間，優(yōu)化生活空間，改善生態(tài)空間，加強國土空間管制，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，健全完善防災(zāi)減災(zāi)體系，構(gòu)建國土生態(tài)安全格局。

五是提高基礎(chǔ)測繪和地質(zhì)調(diào)查能力。按照“陸海覆蓋、三維調(diào)查、綜合評價、實時監(jiān)測”的原則，建設(shè)“智慧國土”，推進測繪現(xiàn)代化，開展地理國情監(jiān)測，開展地質(zhì)和資源綜合調(diào)查評價，強化基礎(chǔ)測繪和地質(zhì)調(diào)查的基礎(chǔ)支撐地位，大力推進信息化建設(shè)，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

《綱要》提出的措施

《綱要》提出了“構(gòu)建一個新格局，建立三項創(chuàng)新性制度，健全四個體系，推進八大工程”的戰(zhàn)略措施體系。

“一個新格局”是指建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的國土資源工作格局。不斷改革完善現(xiàn)有管理制度體系，持續(xù)開創(chuàng)國土資源工作新局面。通過加強用地節(jié)地責(zé)任和考核，建立資源管理評估考核制度和任期資源利用審計制度，建立健全耕地保護責(zé)任考核體系，嚴(yán)格土地管理責(zé)任追究制，使資源保護和節(jié)約成為全社會的共同意識和自覺行動。

“三項創(chuàng)新性制度”分別是總量與區(qū)域相結(jié)合的資源管控制度、資源供需雙向調(diào)節(jié)制度和差別化的資源供應(yīng)制度。這三項制度互相支撐，共同服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。一是總量與區(qū)域相結(jié)合的資源管控制度，堅持宏觀調(diào)控下的市場配置，實施總量和結(jié)構(gòu)雙控制，“紅線”和“特殊區(qū)域”保護相結(jié)合，將資源保護落實到空間布局。比如，實行建設(shè)用地總量控制和城鄉(xiāng)邊界擴張管理，完善礦產(chǎn)資源儲量平衡管理制度，對稀缺煤種、稀土、鎢、銻等我國優(yōu)勢礦產(chǎn)實行開采和出口總量控制等。二是資源供需雙向調(diào)節(jié)制度，以資源利用影響評價為抓手，以資源利用效率標(biāo)準(zhǔn)為核心，實施供需雙向調(diào)節(jié)，確保民生資源需求，提高資源利用效率。比如，對重大建設(shè)項目實行國土資源開發(fā)利用影響評價，加強資源開發(fā)利用的生態(tài)環(huán)境影響評價和社會風(fēng)險評估，實行建設(shè)項目用地準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，修訂和實施限制禁止用地目錄，設(shè)置開采回采率、采礦貧化率和選礦回收率標(biāo)準(zhǔn)。三是差別化的資源供應(yīng)制度，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、資源承載能力、區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源利用績效，在堅持統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)格的資源管理制度基礎(chǔ)上，以供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動要素投入結(jié)構(gòu)調(diào)整。比如，細化規(guī)定不同產(chǎn)業(yè)和不同功能區(qū)的用地標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分保障性住房和商品房用地，優(yōu)先滿足國家確定的各地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)用地需求，根據(jù)礦產(chǎn)資源供需形勢和開發(fā)利用條件對不同礦種采取差別化的限批政策，合理配置礦業(yè)權(quán)。

“四個體系”就是大力推進國土資源法制體系、集中統(tǒng)一高效的管理體系、國土資源財稅體系和科技創(chuàng)新體系的健全完善，有效提升資源管理水平。一是加快完善國土資源法律體系建設(shè)。制定構(gòu)建符合我國國情的國土資源基本法，修訂《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》，構(gòu)建土地、礦產(chǎn)資源法律體系。修訂《測繪法》，健全海洋、測繪地理信息、地質(zhì)調(diào)查等領(lǐng)域的法律法規(guī)。二是建立集中、高效、統(tǒng)一的資源管理體系。按照國土資源集中統(tǒng)一管理的原則，分類、分步穩(wěn)妥推進資源管理綜合改革，推進城鄉(xiāng)土地和礦產(chǎn)資源統(tǒng)一管理，加快土地和礦產(chǎn)審批制度改革，規(guī)范國家資源性資產(chǎn)管理，改進執(zhí)法和土地督察方式，加強綜合監(jiān)管力度。三是制定完善鼓勵資源節(jié)約集約利用的財稅政策體系。建立激勵與約束并重的資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制，實行促進資源利用方式轉(zhuǎn)型的資源價格政策，建立健全鼓勵資源節(jié)約集約利用和保護的財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全建設(shè)性補償、區(qū)域性補償、激勵性補償?shù)榷喾N方式的耕地保護補償機制。四是健全完善科技創(chuàng)新體系。把提高自主創(chuàng)新能力擺在資源科技工作的突出位置，以人才培養(yǎng)提高自主創(chuàng)新能力，突破資源利用重大關(guān)鍵技術(shù)，超前部署前沿技術(shù)和基礎(chǔ)研究，創(chuàng)造新的市場需求，培育新興產(chǎn)業(yè)，支撐經(jīng)濟社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

“八大工程”是指要重點實施國土資源調(diào)查評價工程、國土綜合整治工程、地質(zhì)礦產(chǎn)保障工程、地質(zhì)災(zāi)害防治工程、海域海岸帶綜合整治工程、測繪地理信息現(xiàn)代化工程、陸海觀測衛(wèi)星工程和國土資源信息化工程。以八項工程為抓手，著力突破瓶頸制約，提高資源產(chǎn)業(yè)核心競爭力，在保障發(fā)展、保護資源、維護權(quán)益、改善民生的關(guān)鍵領(lǐng)域下功夫。

如何做好《綱要》的實施工作

黨的十八大報告描繪了全面建成小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉藍圖。《綱要》在研究起草過程中著力貫徹黨的十八大精神，因此，《綱要》實施就是貫徹落實黨的十八大戰(zhàn)略思想的一項重要措施。

《綱要》立足于經(jīng)濟社會發(fā)展全局，是對未來15年～20年全國國土資源開發(fā)利用進行的全方位、寬視野的頂層設(shè)計，強調(diào)國土資源工作要更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是服務(wù)好新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，走生態(tài)文明的發(fā)展之路，以資源可持續(xù)利用促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。這也是定名為《國家可持續(xù)發(fā)展國土資源戰(zhàn)略綱要》的原因。

《綱要》強調(diào)把優(yōu)化國土空間開發(fā)格局作為建設(shè)生態(tài)文明的根本途徑，要加強國土規(guī)劃工作，合理組織國土空間，調(diào)整生產(chǎn)空間，優(yōu)化生活空間，改善生態(tài)空間，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。要堅持統(tǒng)籌資源開發(fā)與生態(tài)保護，加大國土綜合整治力度，構(gòu)筑國土生態(tài)安全屏障，促進經(jīng)濟社會與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。要積極推進海洋資源開發(fā)利用，維護國家海洋權(quán)益，實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌。

《綱要》提出將實行資源節(jié)約優(yōu)先作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的著力點，要通過實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式和生活方式，促進資源利用方式從粗放向集約轉(zhuǎn)變。要改變經(jīng)濟增長過多依賴于物質(zhì)消耗的局面，提高資源利用效率和配置效率，建立高效、協(xié)調(diào)、低耗、低碳的集約型發(fā)展模式，以較少的資源消耗實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

《綱要》的實施需要方方面面的共同努力，需要以黨的十八大精神為統(tǒng)領(lǐng)，把綱要提出的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)及政策措施深化落實，形成具體的制度供給，確保取得實效，為建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展作出貢獻。（本刊記者/林鳳鳴 整理）