鄭玉敏

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞 523808）

·女性與法律研究·

推動(dòng)中國(guó)法律的性別平等評(píng)估機(jī)制建立研究

鄭玉敏

（東莞理工學(xué)院，廣東東莞 523808）

法律的性別平等評(píng)估是落實(shí)社會(huì)性別主流化的工具，也是實(shí)現(xiàn)性別平等的制度化機(jī)制。我國(guó)尚沒(méi)有國(guó)家層面的法律性別平等評(píng)估機(jī)制。梳理我國(guó)地方法規(guī)性別平等評(píng)估的發(fā)展線索，借鑒國(guó)外法律性別平等評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，明確法律性別平等評(píng)估的理念和目標(biāo)，對(duì)我國(guó)法律的性別平等評(píng)估機(jī)制的主體、范圍、程序、指標(biāo)體系進(jìn)行研究，提出建立我國(guó)法律性別平等評(píng)估機(jī)制的對(duì)策和建議，對(duì)推動(dòng)具有中國(guó)特色的法律性別平等評(píng)估機(jī)制的建立具有重要意義。

性別平等；立法評(píng)估；社會(huì)性別主流化；機(jī)制

性別平等評(píng)估，一般在國(guó)際范圍內(nèi)稱性別影響評(píng)估，被認(rèn)為是各國(guó)落實(shí)社會(huì)性別主流化的主要工具和策略。1995年在北京舉辦的聯(lián)合國(guó)第四次世界婦女大會(huì)正式以“社會(huì)性別主流化”作為落實(shí)性別平等目標(biāo)的行動(dòng)策略，要求各國(guó)將性別平等作為一個(gè)國(guó)家未來(lái)立法、規(guī)劃政策、計(jì)劃、方案執(zhí)行的重要目標(biāo)。對(duì)此，政府應(yīng)該在任何法案、立法與行政或方案計(jì)劃中，把性別影響的內(nèi)涵因素評(píng)估納入，尤其在訂定法規(guī)時(shí)，都要作性別評(píng)估。中國(guó)政府是第四次世界婦女大會(huì)承諾社會(huì)性別意識(shí)主流化的49個(gè)國(guó)家之一，“加強(qiáng)對(duì)法規(guī)政策的性別平等審查”是《中國(guó)婦女發(fā)展綱要（2011～2020年）》中的“婦女與法律”領(lǐng)域的一項(xiàng)主要目標(biāo)。2012年江蘇在全國(guó)率先成立了政策法規(guī)性別平等咨詢?cè)u(píng)估委員會(huì)，開(kāi)啟了地方法規(guī)的性別平等評(píng)估，之后我國(guó)首部關(guān)于性別平等的地方性法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)性別平等促進(jìn)條例》也第一次對(duì)性別平等的影響評(píng)估進(jìn)行了規(guī)定，但目前我國(guó)尚未建立國(guó)家層面的法律的性別平等評(píng)估機(jī)制。2015年是中國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的開(kāi)局之年和我國(guó)正式提出男女平等基本國(guó)策和第四次世界婦女大會(huì)召開(kāi)20周年，在全國(guó)人大高度重視科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量的背景下，中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)力推政策和法律的性別平等評(píng)估機(jī)制，是把性別平等問(wèn)題主流化到國(guó)家立法過(guò)程的最好契機(jī)。從目前我國(guó)地方法規(guī)的性別平等評(píng)估的開(kāi)展情況來(lái)看，評(píng)估主體、評(píng)估范圍、評(píng)估程序各有不同，相關(guān)的實(shí)踐處于探索嘗試階段。法律的性別平等評(píng)估是專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，不僅需要性別和法律專家參與，更需要完善的評(píng)估指標(biāo)、框架、科學(xué)的評(píng)估方法。本文擬梳理我國(guó)地方法規(guī)性別平等評(píng)估的發(fā)展線索，借鑒國(guó)外法律性別平等評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，明確法律性別平等評(píng)估的理念和目標(biāo)，對(duì)我國(guó)法律的性別平等評(píng)估機(jī)制的主體、范圍、程序、指標(biāo)體系進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出建立我國(guó)法律性別平等評(píng)估機(jī)制的對(duì)策和建議，推動(dòng)構(gòu)建具有中國(guó)特色的法律性別平等評(píng)估機(jī)制。

一、為什么要進(jìn)行法律的性別平等評(píng)估

法律是落實(shí)社會(huì)性別主流化的制度化機(jī)制，現(xiàn)在很多國(guó)家和地區(qū)把性別平等作為法律的社會(huì)影響評(píng)估的主要指標(biāo)之一，如歐盟委員會(huì)的“影響評(píng)估指引”中評(píng)估立法的社會(huì)影響中就包括性別平等評(píng)估；我國(guó)的臺(tái)灣和香港地區(qū)也都開(kāi)展了法案的性別影響評(píng)估，在評(píng)估程序、指標(biāo)框架方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)。建立中國(guó)的法律的性別平等評(píng)估機(jī)制是中國(guó)性別平等的制度化落實(shí)，是中國(guó)落實(shí)性別平等的制度創(chuàng)新，也是科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐與推動(dòng)。

（一）法律的性別平等評(píng)估是落實(shí)社會(huì)性別主流化的工具和策略

“社會(huì)性別主流化”是聯(lián)合國(guó)在全世界推行的一個(gè)概念，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)決議是這樣描述“性別主流化”概念的：在各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層次的任何行動(dòng)中，包括各種立法、政策和方案，評(píng)估該行動(dòng)對(duì)女性和男性帶來(lái)的影響的過(guò)程。社會(huì)性別主流化是一種策略，它使政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的所有政策和方案在設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估過(guò)程中，女性和男性的關(guān)切和經(jīng)歷成為其不可分割的一部分，從而使女性和男性可以同等受益，并逐漸消除性別不平等的現(xiàn)象。因此社會(huì)性別主流化實(shí)際上是一種促進(jìn)男女平等的策略，一種達(dá)到男女平等目的的手段，它本身并不是一個(gè)結(jié)果。那么社會(huì)性別主流化如何操作呢？透過(guò)什么機(jī)制落實(shí)呢？一般認(rèn)為社會(huì)性別主流化的推動(dòng)要素有4個(gè)：性別統(tǒng)計(jì)、性別分析、性別預(yù)算和性別影響評(píng)估。通過(guò)性別統(tǒng)計(jì)對(duì)性別資料進(jìn)行搜集；借由性別統(tǒng)計(jì)數(shù)字進(jìn)行性別意識(shí)的分析；從性別角度出發(fā)，評(píng)估政府的財(cái)政收入和支出對(duì)女性和男性的不同影響，在國(guó)家和地方預(yù)算中納入性別視角，以更趨公平的方式分配資源，使政府預(yù)算滿足包括女性和男性的社會(huì)不同群體的需求；性別影響評(píng)估則是指在制訂方案、計(jì)劃、政策、立法時(shí)，考慮不同性別的觀點(diǎn)，對(duì)于不同性別者的影響程度及受益程度進(jìn)行評(píng)估檢討。因此性別影響評(píng)估是落實(shí)社會(huì)性別主流化的具體操作方式，也是一種過(guò)程。性別影響評(píng)估強(qiáng)調(diào)在評(píng)估任一法案、政策、計(jì)劃或方案等各種行動(dòng)時(shí)應(yīng)分析其結(jié)果對(duì)于男女產(chǎn)生的影響，以確保男女均能受益。法律的性別平等評(píng)估是評(píng)估法律對(duì)兩性的不同影響，是法律評(píng)估體系的重要組成部分。

（二）法律的性別平等評(píng)估機(jī)制是中國(guó)性別平等的制度化落實(shí)

社會(huì)性別主流化的“主流”意指政府政策，最關(guān)鍵性的一項(xiàng)是促進(jìn)婦女地位的國(guó)家機(jī)制?！皣?guó)家機(jī)制是促進(jìn)男女平等分享發(fā)展資源與成果的重要保障。一個(gè)國(guó)家是否具有不斷完善的提高婦女地位的國(guó)家機(jī)制是判斷其是否真正重視推動(dòng)性別平等和婦女發(fā)展的重要標(biāo)志。性別平等立法和政策的社會(huì)性別主流化、國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的制定與實(shí)施以及促進(jìn)性別平等國(guó)家機(jī)構(gòu)的建設(shè)是建立完善提高婦女地位的國(guó)家機(jī)制的重要內(nèi)容。”［1］建立中國(guó)的法律的性別平等評(píng)估機(jī)制是貫徹落實(shí)《立法法》中有關(guān)民主立法、保障人民通過(guò)多種途徑參與立法以及有關(guān)立法評(píng)估的有關(guān)規(guī)定。通過(guò)國(guó)家層面性別平等評(píng)估機(jī)制的建立，對(duì)出臺(tái)的政策和法規(guī)性別平等影響進(jìn)行評(píng)估，對(duì)正在實(shí)施的法律法規(guī)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，對(duì)擬修改的法律法規(guī)提供咨詢意見(jiàn)。通過(guò)這樣的方式來(lái)確保每一項(xiàng)政策和法律都能夠體現(xiàn)性別意識(shí)，使兩性平等受益、平等發(fā)展。因此建立中國(guó)的法律的性別平等評(píng)估機(jī)制是促進(jìn)建立提高婦女地位的國(guó)家機(jī)制的重要組成部分，是中國(guó)性別平等的制度化落實(shí)。我國(guó)男女不平等的傳統(tǒng)依然比較明顯，如果我們從性別平等的視角來(lái)考察中國(guó)的法律就可以發(fā)現(xiàn)：雖然《憲法》把男女平等作為一個(gè)原則加以規(guī)定，但當(dāng)男女平等的原則從國(guó)家政策進(jìn)入實(shí)施和執(zhí)行過(guò)程時(shí)總是呈現(xiàn)出弱化的趨向，而現(xiàn)實(shí)中性別偏見(jiàn)和歧視卻屢見(jiàn)不鮮。通過(guò)法律的評(píng)估機(jī)制，在立法的起草、制定和實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)專門性機(jī)構(gòu)、性別平等專家以及婦女聯(lián)合會(huì)組織的參與，評(píng)估法律對(duì)男女兩性的不同影響，努力確保兩性平等受益。因此性別平等評(píng)估機(jī)制的建立是性別平等從原則理念轉(zhuǎn)變成實(shí)際操作的制度化機(jī)制，也是性別平等的有效實(shí)現(xiàn)形式。

（三）科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐與推動(dòng)

2000年以來(lái)，我國(guó)很多省、市試點(diǎn)對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行立法評(píng)估，引起很大的社會(huì)反響。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出立法評(píng)估制度之后，立法評(píng)估的試點(diǎn)工作因?yàn)闆](méi)有細(xì)化的方法和合理的指標(biāo)，進(jìn)展緩慢。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出要探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制，提出促進(jìn)立法工作的科學(xué)化和民主化。提高立法質(zhì)量，推動(dòng)民主立法、科學(xué)立法，在立法決策中充分體現(xiàn)性別意識(shí)，建立行之有效的性別平等評(píng)估機(jī)制。只有各項(xiàng)法律政策都盡可能地按照性別平等的要求去做，男女平等基本國(guó)策才能真正落實(shí)。而確保法律實(shí)施使兩性平等受益的最好辦法就是建立全過(guò)程的法律的性別平等評(píng)估，包括立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估。性別平等的立法與社會(huì)中每一個(gè)人的利益相關(guān)，真正的良法應(yīng)該是性別平等、兩性平等受益的法。性別平等評(píng)估首先體現(xiàn)婦女對(duì)立法的參與，其目標(biāo)指向是協(xié)調(diào)兩性的權(quán)利、責(zé)任與利益。建立法律的性別平等評(píng)估是科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐與推動(dòng)，是提高立法質(zhì)量的應(yīng)有之義。

二、我國(guó)地方性法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制運(yùn)作概況

性別平等評(píng)估在中國(guó)目前主要表現(xiàn)為中華全國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)推動(dòng)的地方法規(guī)的性別平等評(píng)估。目前北京、天津、浙江、安徽、四川、湖北都初步建立了地方法規(guī)的性別平等評(píng)估機(jī)制；甘肅、福建、陜西、上海、廣東都啟動(dòng)或者將啟動(dòng)這方面的工作；南京市、廈門市、寧波市、蘇州市也較早開(kāi)展了這項(xiàng)工作。由于性別平等評(píng)估是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性要求都很高的工作，國(guó)際上很多國(guó)家的性別影響評(píng)估都建立了相應(yīng)的評(píng)估框架和指標(biāo)。目前中國(guó)的地方法規(guī)性別平等評(píng)估總體處于摸著石頭過(guò)河的探索階段，急需理論指導(dǎo)和技術(shù)支持。

（一）我國(guó)地方法規(guī)性別平等評(píng)估的主要成績(jī)

由于中國(guó)目前沒(méi)有國(guó)家層面的法律的性別平等評(píng)估，因此地方法規(guī)性別平等評(píng)估實(shí)踐可以為推動(dòng)國(guó)家機(jī)制的建立積累經(jīng)驗(yàn)，奠定基礎(chǔ)。目前的探索與試點(diǎn)工作取得了一定的成績(jī)，主要包括：（1）出臺(tái)了規(guī)范性文件。江蘇省、北京市、天津市、安徽省出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范性文件。北京市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政策法規(guī)性別平等評(píng)估工作的意見(jiàn)（試行）》，正在研究制定《北京市政策法規(guī)性別影響評(píng)估操作指南》；江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于建立江蘇省地方政策法規(guī)性別平等咨詢?cè)u(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢?cè)u(píng)估委員會(huì)工作規(guī)程》；安徽省出臺(tái)了《安徽省法規(guī)政策性別平等評(píng)估咨詢工作規(guī)程》；湖北省出臺(tái)了《關(guān)于建立湖北省政策法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制的通知》；浙江省出臺(tái)了相關(guān)評(píng)估工作辦法。其中北京市和天津市以政府文件形式將這一機(jī)制落地實(shí)施。（2）初步建立了評(píng)估機(jī)制。北京市成立了北京市政策法規(guī)性別平等評(píng)估委員會(huì)。安徽省和浙江省確立了法規(guī)政策性別平等評(píng)估咨詢機(jī)制，由聯(lián)席會(huì)議、專家組和工作規(guī)程三部分構(gòu)成。四川省成立了四川省政策法規(guī)性別平等評(píng)估咨詢委員會(huì)。湖北省確立了聯(lián)席會(huì)議制度等?？梢钥闯?，現(xiàn)在的地方法規(guī)性別平等評(píng)估機(jī)制主要包括了評(píng)估主體和評(píng)估流程兩部分。（3）普遍重視專家對(duì)評(píng)估的參與。無(wú)論是成立以專家為主體的評(píng)估委員會(huì)或者是通過(guò)組建專家?guī)斓姆绞綄?shí)現(xiàn)專家對(duì)評(píng)估的參與，專家對(duì)性別平等評(píng)估的參與都是目前地方法規(guī)的性別平等評(píng)估中的一大特色，也是性別平等評(píng)估的專業(yè)性和技術(shù)性所需。江蘇省政策法規(guī)性別平等咨詢?cè)u(píng)估委員會(huì)聘請(qǐng)了51名長(zhǎng)期從事法學(xué)、婦女理論研究和相關(guān)實(shí)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和專家；北京市評(píng)估委員會(huì)16位專家委員分別來(lái)自北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、中央黨校、市人大等部門，充分體現(xiàn)了北京的人才優(yōu)勢(shì)；浙江省的評(píng)估專家來(lái)自浙江大學(xué)、浙江理工大學(xué)、各大律師事務(wù)所等。（4）參與了地方法規(guī)的評(píng)估。江蘇省性別平等咨詢?cè)u(píng)估委員會(huì)在江蘇省級(jí)層面共參與了18部法規(guī)政策的制定評(píng)估，有35條建議被最終采納并成功寫(xiě)進(jìn)法規(guī)政策；北京市評(píng)估委員會(huì)組織專家委員對(duì)《北京市統(tǒng)計(jì)條例（送審稿）》進(jìn)行了性別平等評(píng)估，并針對(duì)有關(guān)婦女立法的實(shí)施情況，開(kāi)展了執(zhí)法調(diào)研。

（二）我國(guó)地方法規(guī)性別平等評(píng)估存在的主要問(wèn)題

地方法規(guī)的性別平等評(píng)估是中國(guó)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，目前“摸著石頭過(guò)河”的評(píng)估試點(diǎn)面臨諸多的問(wèn)題：（1）評(píng)估主體不統(tǒng)一。其中北京市成立了政策法規(guī)性別平等評(píng)估委員會(huì)；四川省、江蘇省成立了政策法規(guī)性別平等評(píng)估咨詢委員會(huì)；安徽省、浙江省、天津市、湖北省等則通過(guò)聯(lián)席會(huì)議和建立專家組等形式進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估主體不一致也意味著啟動(dòng)這項(xiàng)工作的主體不同。（2）評(píng)估范圍不統(tǒng)一。江蘇省和北京市擬進(jìn)行全過(guò)程評(píng)估，而天津市擬進(jìn)行的主要是立規(guī)前評(píng)估；其他地區(qū)的評(píng)估范圍并不明確。天津市和四川省限于涉及婦女權(quán)益的地方性法規(guī)等；而北京市、江蘇省、安徽省則是擬對(duì)所有法規(guī)進(jìn)行性別平等評(píng)估。評(píng)估的法律范圍基本都包括了地方法規(guī)、政府規(guī)章及部門規(guī)范性文件。實(shí)踐中開(kāi)展的也主要是在法規(guī)起草論證階段的參與，有的地方也進(jìn)行了法規(guī)實(shí)施過(guò)程中的跟蹤調(diào)研。但從實(shí)踐和我國(guó)已有的地方法規(guī)性別評(píng)定范圍看，大都限定為與婦女權(quán)益關(guān)系密切的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件的評(píng)估；從參與的評(píng)估種類看，大都以立法前評(píng)估為主。（3）評(píng)估的方法過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少細(xì)致的評(píng)估指標(biāo)和框架。安徽省的《安徽省法規(guī)政策性別平等評(píng)估咨詢工作規(guī)程》規(guī)定采用問(wèn)卷調(diào)查、理論研討、實(shí)地調(diào)研和召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的流程進(jìn)行評(píng)估。湖北省則擬對(duì)評(píng)估方式進(jìn)行流程化管理，按照“確立評(píng)估項(xiàng)目、組建評(píng)估團(tuán)隊(duì)、專家組評(píng)估、評(píng)審評(píng)估報(bào)告、反饋答復(fù)意見(jiàn)”等步驟開(kāi)展性別平等評(píng)估工作。四川省則主要是征求專家的意見(jiàn)，并將委員意見(jiàn)和建議進(jìn)行歸納、整理，向制定機(jī)關(guān)及相關(guān)部門反饋。評(píng)估的方法過(guò)于簡(jiǎn)單也是阻礙中國(guó)目前的所有地方法規(guī)評(píng)估推進(jìn)的主要障礙。

三、推進(jìn)中國(guó)法律性別平等評(píng)估機(jī)制建立的辦法

在十二屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上，人大代表紛紛建言獻(xiàn)策，建議《立法法》修改增加男女平等有關(guān)內(nèi)容，將性別意識(shí)納入立法全過(guò)程。目前由婦聯(lián)組織推動(dòng)的地方法規(guī)的性別平等評(píng)估取得了一定的成績(jī)，但地方機(jī)制不能對(duì)國(guó)家層面的法律進(jìn)行評(píng)估。推進(jìn)中國(guó)國(guó)家層面法律性別平等評(píng)估機(jī)制的建立需要從以下幾個(gè)方面努力：

（一）明確法律性別平等評(píng)估的理念和目標(biāo)

法律的性別平等評(píng)估，其目標(biāo)在于性別平等，評(píng)估本身只是一種策略與工具，而不是目的本身。也就是說(shuō)，如果缺乏實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化性思考的話，就算性別評(píng)估建制與資源再如何完善，也無(wú)法保證會(huì)自動(dòng)達(dá)成性別平等，缺乏理解性別觀點(diǎn)如何能被辨認(rèn)并應(yīng)用，仍然是性別平等評(píng)估最主要的困難之一。女權(quán)主義和聯(lián)合國(guó)婦女與發(fā)展的理論的演進(jìn)勾畫(huà)了性別平等理論的發(fā)展。性別平等含義的分歧在于性別平等是相同的平等還是有差異的平等，抑或是形式平等還是實(shí)質(zhì)平等。相同模式認(rèn)為女性應(yīng)該享有和男性一樣平等的權(quán)利和權(quán)力，其參照目標(biāo)是男性；相異模式則主張對(duì)女性予以特殊的關(guān)照，或者是采用類似積極行動(dòng)、配額制這樣的矯正措施來(lái)彌補(bǔ)歷史上女性遭遇的歧視和不公正待遇。歐盟的性別平等循著20世紀(jì)中葉發(fā)展領(lǐng)域的婦女政策而來(lái)；經(jīng)歷了WID、WAD、GAD，可以說(shuō)一定程度地反映了婦運(yùn)、女性主義以及性別研究在理論上的轉(zhuǎn)折。這樣的立法進(jìn)程與背后的思維考慮，便是由早期平等對(duì)待的框架漸次發(fā)展為對(duì)于差異認(rèn)可的特殊對(duì)待。盡管歐盟在訂定性別平等法律和政策的過(guò)程中多以平等對(duì)待作為基本的出發(fā)點(diǎn)，但積極措施仍然在兩性機(jī)會(huì)平等的脈絡(luò)下，以性別統(tǒng)計(jì)或性別分析的結(jié)果來(lái)對(duì)婦女加以特別手段以達(dá)到實(shí)質(zhì)結(jié)果的平等。聯(lián)合國(guó)及其世界婦女大會(huì)在發(fā)展領(lǐng)域脈絡(luò)中，較明確地在歷程上以階段性不同關(guān)懷重點(diǎn)的形式出現(xiàn)──平等機(jī)會(huì)、積極措施、法律的性別平等評(píng)估的目標(biāo)在于男女兩性的平等發(fā)展。法律的性別平等評(píng)估無(wú)論在理念上還是目標(biāo)上都離不開(kāi)性別平等，但不應(yīng)將性別平等片面地理解為保護(hù)婦女的權(quán)益或者把性別問(wèn)題看成是單純的婦女問(wèn)題。社會(huì)性別主流化的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)性別平等。女人不是問(wèn)題，社會(huì)結(jié)構(gòu)才是問(wèn)題。改變社會(huì)結(jié)構(gòu)、制度，改變想法與作法，才能真正促進(jìn)兩性平等，使兩性有更多平等的選擇機(jī)會(huì)與自由。

（二）建立國(guó)家和社會(huì)聯(lián)動(dòng)、專家參與的評(píng)估主體制度

按照啟動(dòng)立法評(píng)估程序的主體不同，可以將立法評(píng)估啟動(dòng)機(jī)制分為國(guó)家主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型和國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)型3種類型。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)地方法規(guī)性別平等機(jī)制的發(fā)展來(lái)看，建立國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)型的專家參與的評(píng)估機(jī)制是有效進(jìn)行性別平等評(píng)估的主體選擇。比利時(shí)的“絨三角”是由比利時(shí)學(xué)者Alison Woodward（2004）提出的概念，指的是在婦女權(quán)益推動(dòng)上政策制定者、學(xué)者、婦女團(tuán)體三方所組成的伙伴關(guān)系，是一個(gè)增進(jìn)決策質(zhì)量的溝通管道，由學(xué)者專家提供政策制定者技術(shù)性意見(jiàn)，婦女團(tuán)體則提出批判性的觀點(diǎn)與社會(huì)實(shí)際需求。這種三角關(guān)系的半官方性質(zhì)對(duì)其性別主流化推動(dòng)很有幫助。這樣的模式讓民間力量與學(xué)者專家有效參與，可以彌補(bǔ)政府部門之不足。婦女團(tuán)體、性別學(xué)者專家的有效參與，是“絨三角模式”的最大特色。西班牙加泰羅尼亞大區(qū)政府除設(shè)立高規(guī)格的立法質(zhì)量評(píng)估委員會(huì)進(jìn)行綜合性評(píng)估外，還設(shè)立了婦女協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)開(kāi)展專項(xiàng)評(píng)估，對(duì)于政府起草的每個(gè)法律草案都要送交婦女協(xié)會(huì)征求意見(jiàn)，由婦女協(xié)會(huì)對(duì)涉及婦女權(quán)益方面的問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估并提出意見(jiàn)［2］。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，性別平等評(píng)估一定要有婦女組織的參與，法律和性別專家的參與是必不可少的，但是推動(dòng)性別主流化最重要的是政府公權(quán)力的推動(dòng)。目前我國(guó)地方法規(guī)評(píng)估機(jī)制中的婦聯(lián)組織與立法及行政部門聯(lián)動(dòng)，以及建立專家參與的專門的評(píng)估委員會(huì)機(jī)制應(yīng)該進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并在建立國(guó)家層面的法律性別平等評(píng)估機(jī)制中得到完善。

（三）逐步完善評(píng)估的指標(biāo)、程序和方法

法律的性別平等評(píng)估是專業(yè)性、技術(shù)性評(píng)估。性別統(tǒng)計(jì)是基礎(chǔ)，性別分析是主要手段，合理的評(píng)估指標(biāo)和框架是進(jìn)行評(píng)估的主要參考。深圳特區(qū)《性別平等促進(jìn)條例》規(guī)定性別影響分析、評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括男女兩性平等受益，并兼顧某一性別的特殊需求；對(duì)某一性別可能造成不利的差別對(duì)待、限制或者排斥，能夠采取的推動(dòng)消除性別歧視的直接或者間接措施。香港婦女事務(wù)委員會(huì)在參考外國(guó)經(jīng)驗(yàn)和聆聽(tīng)婦女團(tuán)體的意見(jiàn)后制定了一套社會(huì)性別主流化檢視清單。性別檢視清單內(nèi)容至少要包括下述幾點(diǎn)：第一，識(shí)別和界定與社會(huì)性別有關(guān)的法律；第二，在制定法律時(shí)要整理和分析性別統(tǒng)計(jì)資料，考慮對(duì)兩性的影響；第三，關(guān)注法律的實(shí)施對(duì)婦女造成的影響；第四，法律執(zhí)行的監(jiān)督過(guò)程要收集和分析性別統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和監(jiān)督指標(biāo)，將社會(huì)性別觀點(diǎn)納入法律執(zhí)行的實(shí)施成效監(jiān)督中；第五，通過(guò)社會(huì)性別分析角度來(lái)評(píng)估法律對(duì)兩性的影響；第六，提出改進(jìn)的措施以增強(qiáng)性別平等。以此作為分析工具幫助政府人員在制定法規(guī)、政策和計(jì)劃時(shí)能充分考慮法案對(duì)兩性的影響［3］。臺(tái)灣地區(qū)把性別統(tǒng)計(jì)、性別分析、性別預(yù)算、性別影響評(píng)估作為推動(dòng)社會(huì)性別主流化的相關(guān)工具。臺(tái)北市制訂了性別檢視清單，確定了評(píng)估作業(yè)的流程。兩性平等是歐盟性別影響評(píng)估的一個(gè)重要指標(biāo)。目前世界上很多國(guó)家都開(kāi)展了法律評(píng)估，評(píng)估指標(biāo)一般包括法律的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估、社會(huì)影響評(píng)估、環(huán)境影響評(píng)估。2009年1月15日，歐盟委員會(huì)公布了最新版本的“影響評(píng)估指引”（Impact Assessment Guidelines，SEC（2009）92），影響的確定集中于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境3個(gè)方面。社會(huì)影響這一部分共包括了11個(gè)指標(biāo)，其中兩性平等、平等待遇以及非歧視是社會(huì)影響評(píng)估的主要內(nèi)容之一［4］。

社會(huì)性別分析方法是女權(quán)主義法學(xué)解構(gòu)傳統(tǒng)法律制度及建構(gòu)性別公正法律制度的有力分析工具。運(yùn)用此方法審視相關(guān)立法，可以發(fā)現(xiàn)直接或間接歧視婦女的法律規(guī)定以及考察同樣的法律是不是給男女兩性帶來(lái)同樣的結(jié)果。因此需要從社會(huì)性別和婦女人權(quán)的視角來(lái)進(jìn)行政策法規(guī)性別平等評(píng)估工作，全面認(rèn)識(shí)社會(huì)性別視角和婦女人權(quán)視角下的政策法規(guī)如果不是中立的，會(huì)對(duì)女性和男性產(chǎn)生的不同影響。

關(guān)于評(píng)估的依據(jù)與范圍。從法律效力上講，評(píng)估的依據(jù)主要是我國(guó)參加的有關(guān)性別問(wèn)題的國(guó)際公約以及《中華人民共和國(guó)憲法》。而《中華人民共和國(guó)憲法》只是原則性的規(guī)定，國(guó)務(wù)院曾提出成本效益的原則性指導(dǎo)，實(shí)踐中只有具體的指標(biāo)才具有可操作性。中國(guó)大陸可參照歐盟委員會(huì)“影響評(píng)估指引”、香港婦女事務(wù)委員會(huì)設(shè)計(jì)的社會(huì)性別主流化檢視清單等。在認(rèn)真學(xué)習(xí)分析的基礎(chǔ)上建立符合中國(guó)實(shí)際、具有可操作性的法律性別平等評(píng)估指標(biāo)框架。法律的性別平等評(píng)估機(jī)制要真正落實(shí)應(yīng)該建立主動(dòng)介入的機(jī)制；建立全過(guò)程評(píng)估，不僅要在立法的審議、起草過(guò)程中提出修改建議，更應(yīng)提前介入到法規(guī)制定的論證和調(diào)研過(guò)程中，主動(dòng)提出意見(jiàn)與建議；建立專家評(píng)估制度等，這些都有賴于性別平等評(píng)估的制度化。

中國(guó)的法律的性別平等評(píng)估機(jī)制的建立是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。應(yīng)該先進(jìn)行試點(diǎn)評(píng)估，積累經(jīng)驗(yàn)，遵循從地方法規(guī)開(kāi)始評(píng)估到全國(guó)立法層級(jí)評(píng)估；從立法前評(píng)估發(fā)展到立法全過(guò)程評(píng)估；從婦女聯(lián)合會(huì)主導(dǎo)地方法規(guī)的性別平等評(píng)估開(kāi)始，到借助全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院法制辦這樣一些具有立法權(quán)機(jī)構(gòu)的立法平臺(tái)，在國(guó)家層面設(shè)立法規(guī)政策性別平等評(píng)估委員會(huì)。其中重要的是在《立法法》中把法律性別平等評(píng)估機(jī)制納入立法評(píng)估，并將其程序化、制度化、規(guī)范化。

［1］ 蔣永萍.中國(guó)提高婦女地位的國(guó)家機(jī)制［J］.中華女子學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（2）：9.

［2］ 徐平.國(guó)外立法評(píng)估的啟示［J］.人民論壇，2010，（11）：47.

［3］ 劉春燕，楊羅觀翠.社會(huì)性別主流化：香港推動(dòng)社會(huì)性別平等的經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.婦女研究論叢，2007，（1）：37-42，47.

［4］ 張雪芳.中國(guó)的立法評(píng)估路在何方——?dú)W盟方法的評(píng)析與借鑒［J］.牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（1）：87.

On the Establishment of China's Legal Mechanism for Gender Equality Evaluation

ZHENG Yu-min
（Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China）

Legal mechanism for gender equality evaluation is not only the basis of mainstreaming gender equality，also institutionalized guarantee to realize gender equality.In China there is no national level legal mechanism for gender equality evaluation.This article intends to sort out the development of local laws and regulations in gender equality in China.With reference to foreign legal evaluation of gender equality and clarification of the legal concepts and objectives，we can further the domestic study of the subject，scope，procedures，and criteria of gender equality，propose countermeasures and suggestions，and finally enhance the establishment of gender equality legal evaluation mechanism with Chinese characteristics.

gender equality；legal evaluation；social gender mainstreaming；mechanism

DF02

A

1008-6838（2016）02-0076-06

2015-12-30

鄭玉敏（1965—），女，東莞理工學(xué)院教授，博士，主要從事女性權(quán)利與女性立法研究。