□陳凡 韋鴻

（長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北荊州434023）

二元體制下的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題探討

□陳凡 韋鴻

（長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北荊州434023）

以二元體制下的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題為切入點(diǎn)，探討二元體制下的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題表現(xiàn)及原因，探索推動(dòng)二元體制改善的路徑。

二元體制；農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題；探討

1 問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高，各方面事業(yè)有了比較長(zhǎng)足的發(fā)展，也伴生了很多副產(chǎn)品，環(huán)境問(wèn)題就是最為顯著問(wèn)題之一。特別是近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題更加嚴(yán)重，也備受關(guān)注。霧霾天氣常態(tài)化，蔓延全國(guó)；風(fēng)沙肆掠擴(kuò)大化，席卷我國(guó)大地；工業(yè)廢水、廢氣排出劇增，大量河流污染；生活垃圾日益增加，遍地漫天；化工品、原油等污染擴(kuò)張化，觸目驚心，這些都嚴(yán)重干擾人們的正常生產(chǎn)生活，制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，甚至威脅社會(huì)的和諧穩(wěn)定。也說(shuō)明環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)進(jìn)一步發(fā)展的極大威脅，落實(shí)十八大提出的“生態(tài)中國(guó)，美麗中國(guó)”精神刻不容緩。

基于此，較多學(xué)者也逐漸開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，從不同的角度開(kāi)展研究。大致可以分為以下幾個(gè)方面：一是，從法律角度給予定性，確定規(guī)制途徑，這是學(xué)者們給予最大關(guān)注的視角。王文穎（2008），從農(nóng)村環(huán)境保護(hù)體系不健全和監(jiān)管體制不合理分析，并提出應(yīng)對(duì)策略；李長(zhǎng)健等（2009）、張文同（2011）、楊永芳等（2005）分別從城鎮(zhèn)化背景下的法律運(yùn)行失效、法制宣傳及強(qiáng)化農(nóng)民環(huán)保意識(shí)方面、經(jīng)濟(jì)及執(zhí)法多從手段加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的法律運(yùn)行。二是，從國(guó)家環(huán)保政策出發(fā)，回顧歷程，研究形勢(shì)和對(duì)策。石文香等（2011）從新形勢(shì)下農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題重要性出發(fā)，分析原因提出對(duì)策；覃源（2012）以新農(nóng)村建設(shè)為背景，對(duì)其問(wèn)題、對(duì)策進(jìn)行了討論。三是，以經(jīng)濟(jì)理論為背景的，具體分析模式。李長(zhǎng)健、歐陽(yáng)柳萌（2011）從稅收視角，以外部性分析探索農(nóng)村環(huán)境權(quán)保護(hù)；蘇明（2011）以規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的手段剖析農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，并從制度構(gòu)建方面提出了規(guī)制措施；四是，通過(guò)認(rèn)知的方法開(kāi)展分析或者主要采用綜述性法則。王超峰（2012）從社會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知偏差出發(fā)，分析偏差導(dǎo)致的錯(cuò)誤及化解手段。當(dāng)然也有從其他角度分析的，這里就不一一列出。

綜合前文論述，實(shí)際生活中農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題較為突出，其保護(hù)和治理容易被忽視；理論上說(shuō)，各個(gè)學(xué)者從多方面開(kāi)展研究來(lái)看，說(shuō)明我國(guó)開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，在法律規(guī)制以及政策探討層面相對(duì)較為完善，但是較多的都是就農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題而談農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，沒(méi)有和城市對(duì)比來(lái)看，更進(jìn)一步說(shuō)就是現(xiàn)行我國(guó)的體制問(wèn)題來(lái)說(shuō)，即城鄉(xiāng)二元體制。因此，從城鄉(xiāng)二元體制的視角上探討農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的進(jìn)一步原因也是一個(gè)突破?；诖?，筆者以城鄉(xiāng)二元體制為切入口，分析農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的表現(xiàn)及原因，并提出規(guī)制措施。

2 二元體制下城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題差異

二元體制，通熟上講就是城鄉(xiāng)差別對(duì)待，科學(xué)上的內(nèi)涵就是在戶籍制度基礎(chǔ)上的農(nóng)村和城市的資源配置差異。

二元體制下，城鄉(xiāng)投入的資源是不一樣的，其效果也是不一樣的。具體表現(xiàn)在環(huán)境問(wèn)題上主要有以下差異：

一是，農(nóng)村和城市環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知傾向不同。二元體制導(dǎo)致的城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題實(shí)際差別大，但是，較多公眾的眼中，僅僅認(rèn)為我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題就等同于城市的環(huán)境問(wèn)題，或者說(shuō)城市的環(huán)境問(wèn)題和農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題是等同的，更有少數(shù)認(rèn)為只有城市具有環(huán)境問(wèn)題，而農(nóng)村環(huán)境很好，植被保護(hù)好，完全沒(méi)有環(huán)境問(wèn)題，不需要擔(dān)心農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。

二是，農(nóng)村和城市環(huán)境問(wèn)題的主要來(lái)源不同。城市的環(huán)境問(wèn)題主要來(lái)源為環(huán)境污染，大多是工業(yè)化過(guò)程中的副產(chǎn)品，例如工業(yè)廢水、廢氣，汽車(chē)尾氣，化工等；農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題主要來(lái)源是生態(tài)破壞，大多是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所導(dǎo)致的副產(chǎn)品，例如農(nóng)藥化肥等過(guò)量使用帶來(lái)的富營(yíng)養(yǎng)化，植被砍伐導(dǎo)致的風(fēng)沙、泥石流等災(zāi)害。這兩個(gè)方面共同屬于環(huán)境問(wèn)題，表現(xiàn)出較大的不同。

三是，農(nóng)村和城市環(huán)境問(wèn)題治理的資源配置不同。二元體制下農(nóng)村和城市的環(huán)境問(wèn)題實(shí)質(zhì)不同的，但是，基本將絕大部分資金和資源投入到城市環(huán)境治理過(guò)程中，農(nóng)村環(huán)境整治基本以大自然自我恢復(fù)為主，較少得到相關(guān)的支持和扶持。城市環(huán)境問(wèn)題整治效果相對(duì)明顯，而農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題整治基本屬于農(nóng)戶自發(fā)自律行為，效果較差。

四是，農(nóng)村和城市環(huán)境問(wèn)題的公共服務(wù)配置和執(zhí)法管理不同。二元體制下，城市的環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)后，有基本的城建、衛(wèi)生等領(lǐng)域的公共服務(wù)，也就是城市居民享受了政府提供的治理污染的服務(wù)，并且對(duì)于不執(zhí)行或者有較大污染的相關(guān)公司有比較強(qiáng)的執(zhí)法隊(duì)伍作為后盾；而相比之下，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題出現(xiàn)后，一無(wú)公共服務(wù)，二無(wú)相關(guān)的執(zhí)法力量，完全以自身恢復(fù)為主。

二元體制下，城鄉(xiāng)環(huán)境問(wèn)題上也還存在著其他方面，這里就不一一列出，但是就是因二元體制導(dǎo)致的這種差異，進(jìn)一步擴(kuò)大化產(chǎn)生了農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題更為嚴(yán)重的后果。

3 二元體制下農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題惡化的原因

一是，二元體制使得對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知不足，定位不準(zhǔn)。

我國(guó)城鄉(xiāng)推行的是二元體制，執(zhí)行兩種不同的運(yùn)行模式，使得城鄉(xiāng)在環(huán)境問(wèn)題上實(shí)際存在很大差別。但是，人們?cè)谡J(rèn)知上，往往偏向于一個(gè)整體看環(huán)境問(wèn)題，并且大部分偏向于看待環(huán)境問(wèn)題等同于城市環(huán)境問(wèn)題，進(jìn)一步說(shuō)，很多人有認(rèn)為農(nóng)村生態(tài)穩(wěn)定、環(huán)境好，不存在環(huán)境問(wèn)題的傾向，這樣就由對(duì)二元結(jié)構(gòu)的認(rèn)知不足產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)知偏差，或者錯(cuò)誤觀念。更加嚴(yán)重的是，這種錯(cuò)誤觀念趨使下，決策上就會(huì)出現(xiàn)定位不準(zhǔn)，忽視農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)或者沒(méi)能完全認(rèn)識(shí)其的嚴(yán)重危害。

二是，二元體制使得對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注不夠，立法失真。

二元體制下，人們對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知不足，易出現(xiàn)偏差，這樣就使得農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題被忽視。這種忽視體現(xiàn)在人們精力上就是由于覺(jué)得沒(méi)有問(wèn)題或者不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題的人為心里懈怠，自然不會(huì)及時(shí)關(guān)注其發(fā)展動(dòng)態(tài)和趨勢(shì)。也由于比較多出現(xiàn)的一般是城市環(huán)境污染的報(bào)道和宣傳，人們思想中會(huì)逐漸消除農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的痕跡，增加城市環(huán)境污染問(wèn)題的記憶。進(jìn)一步使得，人們即使關(guān)注農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，也會(huì)無(wú)形中不能把握農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的整體動(dòng)態(tài)進(jìn)展，把原來(lái)的過(guò)時(shí)的觀點(diǎn)體現(xiàn)在立法中；更加會(huì)把城市中環(huán)境問(wèn)題的相關(guān)認(rèn)知照搬到農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題立法中去，使得法律不能體現(xiàn)農(nóng)村的要求，二者共同作用，使得農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題立法出現(xiàn)失真現(xiàn)象。

三是，二元體制使得對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題整治的投入不足，服務(wù)不夠。

二元體制下，沒(méi)能準(zhǔn)確把握農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)重程度，加上資源有限，往往將最優(yōu)質(zhì)的資源和最好的服務(wù)未投入到農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題整治中。道路灑水車(chē)只為城市提供灑水服務(wù)；清潔工人只為城市清掃馬路；污水管道建設(shè)和污水處理絕大多數(shù)只為城市居民提供；垃圾清理、回收大多只在城市內(nèi)開(kāi)展……這些方面的環(huán)境治理大多在城市進(jìn)行，投入極大，相比之下，投入到農(nóng)村環(huán)境整治的資源就很稀少了，并且提供的這些服務(wù)是很難能夠具體到惠農(nóng)措施中去的。

四是，二元體制使得對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題整治的機(jī)構(gòu)缺位，執(zhí)行偏差。

二元體制下，絕大多是機(jī)構(gòu)都建立在城市，為城市服務(wù)。一般城建部門(mén)負(fù)責(zé)城市建設(shè)環(huán)境管理；城管服務(wù)中心負(fù)責(zé)維護(hù)城市環(huán)境，整治環(huán)境安全；工商、食品等部門(mén)負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域和交界方面的城市管理；環(huán)境執(zhí)法大隊(duì)直接負(fù)責(zé)環(huán)境違規(guī)行為執(zhí)法……雖然一些環(huán)境整治機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)有為農(nóng)村改善環(huán)境的任務(wù)，實(shí)際中卻只是承擔(dān)了對(duì)城市環(huán)境整治的職能。這樣農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題整治，實(shí)際上出現(xiàn)機(jī)構(gòu)缺位的現(xiàn)象，即沒(méi)有實(shí)際發(fā)揮作用的機(jī)構(gòu)，農(nóng)村環(huán)境整治的執(zhí)法過(guò)程勢(shì)必同一種虛設(shè)，不能發(fā)揮實(shí)際的作用。

五是，二元體制使得對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的放任自流，農(nóng)戶自利。

二元體制下，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題關(guān)注不夠，管理的缺位，進(jìn)一步使得農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題保持在一種自然水平，主要通過(guò)自然調(diào)節(jié)、自然恢復(fù)來(lái)解決。無(wú)人管，管的不嚴(yán)，有法律，執(zhí)行不嚴(yán)等，使得農(nóng)戶可以按照自己意愿決定，按照其行為成本和行為收益來(lái)衡量是否采取行動(dòng)，而不是以社會(huì)的最優(yōu)需求來(lái)提供供給。農(nóng)戶的行為容易造成個(gè)人獲得利益，社會(huì)群體吃虧的現(xiàn)象。

二元體制造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題更加嚴(yán)重是多種合力共同作用的結(jié)果，而不是單一條件變化導(dǎo)致的。

4 化解二元體制下的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的路徑

4.1 落實(shí)城鄉(xiāng)一體化是根本路徑

長(zhǎng)期以來(lái)，二元體制形成之后，逐漸擴(kuò)展，已經(jīng)成為一種制度慣性。隨著時(shí)代的發(fā)展，這種制度慣性，不在能夠緩解農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，反而進(jìn)一步加劇了這種不良影響。要消除這種不良影響，僅僅小修小補(bǔ)是不能夠取得突破的，勢(shì)必要從源頭入手解決二元體制這一根源性問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，必須在觀念上培育改革意識(shí)；均等的配置資源、提供服務(wù)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)職責(zé)，從新界定相關(guān)機(jī)構(gòu)職權(quán)；執(zhí)法上，保障嚴(yán)格、高效，并且城市、農(nóng)村一視同仁。

4.2 開(kāi)展有區(qū)別的解決具體問(wèn)題

盡管城鄉(xiāng)一體化是奮斗目標(biāo)，但是，還得關(guān)注城市和農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的不同特征開(kāi)展工作。同一目標(biāo)下的，不同方面采取不同行動(dòng)，對(duì)于城市，應(yīng)該把握改善城市污染現(xiàn)狀這一重點(diǎn)，進(jìn)行治理；對(duì)于農(nóng)村，應(yīng)該把握改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題這一重點(diǎn)，進(jìn)行想辦法。由于二者實(shí)質(zhì)不同，必須在保障投入情況下，方法應(yīng)該有差別。

[1]王文穎.完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的立法構(gòu)想[J].遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008(8):11-14.

[2]李長(zhǎng)健,等.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律問(wèn)題探究[J].時(shí)代法學(xué),2009(2):51-58.

[3]張文同.法治視角下的我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題治理研究[J].環(huán)境教育,2011(7):54-57.

[4]樣永芳,等.解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的法制對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究,2005(5):177-181.

[5]石文香,等.新形勢(shì)下需進(jìn)一步加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作[J].集體經(jīng)濟(jì),2011(1):20-21.

1004-7026（2016）12-0032-02

F323.22

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.12.025

陳凡（1990—），男，湖北監(jiān)利人，長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士研究生，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)；韋鴻（1965—），男，湖北公安人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，長(zhǎng)江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和農(nóng)村土地制度。