土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民意愿、地權(quán)邏輯與制度策略

李敏杰，袁青

（中共湖北省委黨校，湖北武漢430022；華中師范大學(xué)，湖北武漢430079）

土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民意愿、地權(quán)邏輯與制度策略

李敏杰，袁青

（中共湖北省委黨校，湖北武漢430022；華中師范大學(xué)，湖北武漢430079）

土地問題不僅影響著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及整個國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也在相當(dāng)程度上決定和影響著國家、政府與農(nóng)民的關(guān)系。新一輪農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度變革，要求以調(diào)動農(nóng)民的積極性為制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。對湖北五縣（市）、區(qū)1267人的調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前農(nóng)民地權(quán)歸屬認(rèn)識模糊，對土地調(diào)整分歧大，擔(dān)心土地權(quán)益受損，“厭農(nóng)棄農(nóng)”心理普遍，不滿土地零碎和分配不均，選擇性支持土地流轉(zhuǎn)，希望“以房換房”進(jìn)社區(qū)，對土地流轉(zhuǎn)存有顧慮，對新政策了解不全面。這深刻體現(xiàn)了在社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響下，農(nóng)民的土地價(jià)值觀、經(jīng)營觀、發(fā)展觀、權(quán)利觀和保障觀的邏輯演變過程。為保障土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益，推動土地順利流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)在賦予并保障農(nóng)民長期的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，配合以引導(dǎo)和激勵性政策，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民意愿；土地制度改革

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.02.008

一、問題的提出

土地，事關(guān)百姓安居樂業(yè)；土地流轉(zhuǎn)制度改革，牽動千萬人的利益。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村的各類要素已經(jīng)被卷入市場化運(yùn)行機(jī)制中。十八屆三中全會首次鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。剛閉幕的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》再次強(qiáng)調(diào)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系。從各地實(shí)踐情況來看，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法在河南、河北、安徽、廣東等省份已正式出臺，山東、江蘇、四川、湖南、遼寧等省的主要城市試點(diǎn)工作也正在逐步推進(jìn)，束縛農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度有望突破。

有學(xué)者通過梳理我國農(nóng)村農(nóng)地制度的四次變遷，指出中國農(nóng)村農(nóng)地制度變革必須以調(diào)動農(nóng)民的積極性為制度的出發(fā)點(diǎn)和歸宿[1]。在土地流轉(zhuǎn)這個問題上，農(nóng)民的意愿表達(dá)直接影響著這一制度在基層實(shí)施的最終效果。為了重點(diǎn)了解新時期農(nóng)民的土地權(quán)屬認(rèn)知和流轉(zhuǎn)意愿狀況，2015年4月3日至4月8日，筆者對湖北荊門、武漢、黃岡、鄂州和襄陽的五個縣（市）、區(qū)進(jìn)行了問卷調(diào)查和深入訪談。問卷圍繞新時期農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等內(nèi)容展開，采取調(diào)查人員進(jìn)村入戶、現(xiàn)場回收的方式，共收回問卷1284份，其中有效問卷1267份，有效率為98.7%。

表1 調(diào)查問卷分布情況

二、當(dāng)前農(nóng)民的地權(quán)認(rèn)知與流轉(zhuǎn)意愿

農(nóng)民作為生產(chǎn)經(jīng)營活動的決策主體，享有充分的生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，他們的意愿和行為直接影響農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是影響農(nóng)地制度改革的微觀基礎(chǔ)[2]。從調(diào)查來看，當(dāng)前農(nóng)民的土地認(rèn)知和意愿有如下表現(xiàn)：

1.地權(quán)歸屬認(rèn)識模糊，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清

當(dāng)前土地所有權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)等物權(quán)及租賃債權(quán)共同構(gòu)成了我國的土地權(quán)屬。雖然現(xiàn)行法律規(guī)定土地為“農(nóng)民集體所有、家庭承包經(jīng)營”，但是在調(diào)查中，在面對“您認(rèn)為目前的承包地屬于誰”這一問題時，受訪的農(nóng)民對土地權(quán)屬關(guān)系的認(rèn)識表現(xiàn)較為模糊，莫衷一是。有38.65%的農(nóng)民認(rèn)為承包地是“自己的”，30.76%的農(nóng)民認(rèn)為是“村集體的”，30.02%的農(nóng)民則認(rèn)為是“國家的”。這主要是因?yàn)楫?dāng)前處于政策調(diào)整與過渡期，一方面法律強(qiáng)調(diào)“不得強(qiáng)迫”農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，但同時又否認(rèn)農(nóng)民通過轉(zhuǎn)讓和抵押宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)，獲取融資以自我開發(fā)、自我收益的能力，導(dǎo)致“農(nóng)民用不了，政府拿不來”的尷尬的局面，使農(nóng)村土地的集約化陷入僵局。

2.對土地調(diào)整分歧大，承包關(guān)系不穩(wěn)定

長期保持農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的穩(wěn)定，實(shí)行“增人不增地、減人不減地”和“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的政策，是我國土地制度的基本原則。但從調(diào)查來看，當(dāng)前雖然有27.23%的受訪者認(rèn)為不應(yīng)對承包地進(jìn)行調(diào)整，但也有接近50%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該調(diào)整承包地，還有26.21%的受訪者認(rèn)為雖然不能大規(guī)模調(diào)整，但小調(diào)整是可以的。這顯示，雖然當(dāng)前法律、政策從外部對土地調(diào)整進(jìn)行了限制，但在農(nóng)村內(nèi)部卻沒有有效的約束力。在城鄉(xiāng)流動、人口變化、政府征地等因素的影響下，土地調(diào)整頻繁發(fā)生，不利于承包關(guān)系的穩(wěn)定。這要求當(dāng)我們把主要目光聚焦在規(guī)范集體和農(nóng)民的關(guān)系上時，還需要引導(dǎo)農(nóng)民從內(nèi)部建立起對土地調(diào)整的約束機(jī)制。

3.擔(dān)心土地權(quán)益受損，對耕地流轉(zhuǎn)存有疑慮

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前僅有不到10%的農(nóng)民愿意將土地“出租流轉(zhuǎn)”（8%）出去，高達(dá)75.11%的農(nóng)民仍然選擇“自家耕作”，同時也有10.82%的受訪者選擇了“無償將土地給予他人耕種”。土地利用價(jià)值的最大化作為土地流轉(zhuǎn)的基本動力，需要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境相對穩(wěn)定和成熟的時機(jī)下。當(dāng)前農(nóng)民對耕地流轉(zhuǎn)有疑慮，主要是因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)中的三權(quán)情況沒有界定清楚，農(nóng)民擔(dān)心轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)的同時也變相將自己的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓出去。因此，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)偏向村內(nèi)流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)短期化和私人化流轉(zhuǎn)傾向。高達(dá)84.81%的土地流轉(zhuǎn)是“農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)”，73.03%的流轉(zhuǎn)對象是“村內(nèi)農(nóng)民”，流轉(zhuǎn)期通常不超過五年。調(diào)查中受訪者進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時最擔(dān)心的依次是“養(yǎng)老無保障”、“就業(yè)無保障”、“經(jīng)濟(jì)利益受損”和“后代生活無著落”。

4.農(nóng)戶耕地經(jīng)營規(guī)模較小，“厭農(nóng)棄農(nóng)”心理較為普遍

統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)前農(nóng)村仍然主要依靠小規(guī)模分散經(jīng)營糧食生產(chǎn)。47.88%的受訪者承包地耕種面積小于3畝，57.65%的受訪者實(shí)際耕種面積在3畝以下，70%的承包地面積和實(shí)際耕種面積都未超過5畝。這深刻表明，新時期農(nóng)民的土地經(jīng)營方式仍未有效突破“一畝地”困境，呈現(xiàn)分散經(jīng)營的狀態(tài)。作為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展、影響農(nóng)民收入的重要因素，耕地的細(xì)碎化也在一定程度上影響了農(nóng)民對土地耕種的價(jià)值判斷。多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為“種田收入太低”和“地太少，不劃算”；還有不少農(nóng)民因“沒人手”、“有其他工作，沒時間種”、“太辛苦，不愿種”和“田地太多，種不了”而撂荒，導(dǎo)致新時期農(nóng)民“厭農(nóng)棄農(nóng)”心理較為普遍。

5.對土地承包制總體滿意，但不滿土地零碎和分配不均

在過去的幾十年里，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層體制是農(nóng)村改革最重要的制度性成果。調(diào)查顯示，當(dāng)前擁護(hù)家庭承包制度的受訪者仍占多數(shù)，接近80%的受訪者認(rèn)可家庭承包制。具體而言，有22.45%的受訪者認(rèn)為家庭承包制“很好”，58.45%的受訪者認(rèn)為家庭承包制“還可以”。認(rèn)為家庭承包制“很不好”和“不太好的”，分別只有5.73%和13.36%。但土地承包制度仍存在一些問題。首先是“土地太零碎、太分散，不利于統(tǒng)一規(guī)模經(jīng)營”，其次是“由于人口變動，導(dǎo)致有的家庭人多地少，有的家庭地多人少，不公平”和“土地屬集體的，農(nóng)民沒有處決權(quán)”。這表明當(dāng)前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在我國取得巨大成功的同時，也導(dǎo)致了耕地經(jīng)營規(guī)模過小等問題。這既阻礙了農(nóng)戶采用各種形式的現(xiàn)代化、規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)運(yùn)作及管理模式，也不利于對耕地進(jìn)行長期投資和維護(hù)。

6.對土地流轉(zhuǎn)選擇性支持，希望自主創(chuàng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營

在當(dāng)前很大一部分農(nóng)民都已不種地的社會背景下，中央對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度是比較明確和支持的。但是在具體政策落實(shí)中，農(nóng)民的意愿度如何呢？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前有44.27%的農(nóng)民“愿意”出租承包地。在“如果能解決就業(yè)”條件下，愿意者增加到59.37%；在“如果能提供城鎮(zhèn)化居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”或者“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)”時，愿意者則分別增加到61.90%和65.29%。這說明，要順利推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，就需要讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)之外有其他的非農(nóng)就業(yè)門路，能夠有穩(wěn)定的種糧以外的收入來源。數(shù)據(jù)顯示，未來村民希望從事的主要是“自主創(chuàng)業(yè)”和“承包更多的農(nóng)田（林地、水面）耕種經(jīng)營”。

7.不滿足“土地?fù)Q戶口”進(jìn)城，更希望“以房換房”進(jìn)社區(qū)

在相當(dāng)長時間內(nèi)，城市戶口是許多農(nóng)村人夢寐以求的目標(biāo)。時至今日，農(nóng)民是否依然愿意放棄土地來換取城市戶口呢？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前城鎮(zhèn)戶口對農(nóng)民的吸引力正在急劇下降，僅有6.1%的受訪者表示在給予其城鎮(zhèn)戶口時，“非常愿意”放棄土地承包地經(jīng)營權(quán)。而高達(dá)62.7%的受訪者則表示“不愿意”在給予城鎮(zhèn)戶口時，放棄承包地經(jīng)營權(quán)。其中，“很不愿意”的受訪者占18.8%。但近7成的受訪者認(rèn)為，如果“提供與原房屋同面積的社區(qū)住房”，可以考慮進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

8.對集體土地流轉(zhuǎn)有顧慮，多數(shù)農(nóng)民希望土地私有

作為土地市場監(jiān)管和服務(wù)主體，政府在土地流轉(zhuǎn)和征用中起著至關(guān)重要的作用。在土地流轉(zhuǎn)中，隨著農(nóng)民維權(quán)意識的增加，當(dāng)前農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)中政府的參與表現(xiàn)出一定的顧慮。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，65.52%的受訪者反對村一級用集體土地、林地來抵押貸款，67.74%受訪者反對將集體的非農(nóng)建設(shè)用地直接上市招標(biāo)拍賣融資。其中，受訪農(nóng)民普遍擔(dān)心的依次是集體土地流轉(zhuǎn)“收益分配不規(guī)范”、“違法、違規(guī)問題”以及“政府行政性干預(yù)”。在法律政策允許范圍內(nèi)，過半數(shù)受訪者（57%）表示希望農(nóng)村土地所有權(quán)歸農(nóng)戶和農(nóng)民個人私有比較好，或者集體土地按股份量化到戶，按股分紅。

9.對新政策了解不全面，政策宣傳仍存在短板

在全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村和大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大背景下，農(nóng)村獲得全面發(fā)展的同時，各項(xiàng)制度改革也加快了落實(shí)的步伐。新世紀(jì)以來，政府針對農(nóng)村土地改革頒布和出臺了一系列新政策和新措施。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有28.25%的受訪者表示知道當(dāng)前中央政策鼓勵和支持發(fā)展家庭農(nóng)場，超2/3的受訪者表示“不清楚”（40.1%）或“知道不多”（31.6%）。同樣，僅有16.70%的受訪者表示對專業(yè)合作社的政策比較了解，然而明確表示“不清楚”、“不了解”的卻高達(dá)23.93%。另外，還有38.84%的受訪者表示聽說過專業(yè)合作社，但是對政策不太了解。這表明新時期的政策宣傳需要采取更靈活，更有針對性的方式和手段。

三、農(nóng)民的地權(quán)邏輯與影響因素

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的地權(quán)邏輯不僅受價(jià)值規(guī)律及經(jīng)濟(jì)市場發(fā)育的影響，是一種經(jīng)濟(jì)行為；同時，還受制度、文化等多種因素的影響，表現(xiàn)為一種社會行為。

1.土地價(jià)值觀的消解與轉(zhuǎn)化：城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的推動

伴隨著農(nóng)村和城市之間逐步“從靜止走向流動，從封閉走向開放”，大批農(nóng)民開始進(jìn)城務(wù)工，逐漸削弱和脫離了對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活方式的依賴。在現(xiàn)代工業(yè)和城市文明的洗禮下，農(nóng)民的生活觀念從單純的溫飽意識向小康和富裕意識轉(zhuǎn)變，從生存型消費(fèi)向享受型消費(fèi)轉(zhuǎn)變。外出務(wù)工人員開始渴望在城市落地生根，享受和城市居民同等的公民權(quán)利和均等化服務(wù)。在流動社會中成長起來的新生代農(nóng)民工，生活技能和思想觀念也開始與時俱進(jìn)。在這種大背景下，農(nóng)民在傳統(tǒng)村落中的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)——對土地的認(rèn)同和維護(hù)無形中被削弱了。與之相對的是，少部分農(nóng)村精英把目光投向了土地這一沉睡資本，希望為創(chuàng)業(yè)提供有力的支撐。

2.土地經(jīng)營觀的裂變與更新：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化與規(guī)?；倪\(yùn)作

自由、競爭、契約作為市場經(jīng)濟(jì)的核心要義，對傳統(tǒng)農(nóng)民因循守舊、固步自封的保守思想和重義輕利的道德原則產(chǎn)生了重大的沖擊，并逐漸培養(yǎng)起了農(nóng)民平等、自由和法制的觀念。農(nóng)村的市場化發(fā)展和社會分化也加劇了農(nóng)民觀念的分化、分歧和沖突。農(nóng)民的集體主義觀念在悄然淡化，公共邊界在私有觀念的沖擊下不斷縮小，私有化傾向和土地權(quán)屬意識越來越明顯。隨著現(xiàn)代生產(chǎn)力的發(fā)展，傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的作用日益減小，產(chǎn)業(yè)化和規(guī)?；庾R得以在農(nóng)村廣泛傳播。越來越多的農(nóng)民開始逐步認(rèn)識到以家庭為基本單位的生產(chǎn)模式的局限性，希望尋求規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營方式，以提高自身的核心競爭力。

3.土地發(fā)展觀的多樣與復(fù)雜：社會結(jié)構(gòu)分化與轉(zhuǎn)型的調(diào)適

以改革開放作為時代標(biāo)志，中國社會進(jìn)入了從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的加速期，這不僅深刻影響著城市生活和現(xiàn)代文明的建立，同時也帶來了廣大農(nóng)村地區(qū)社會結(jié)構(gòu)和群體的分化與重組。國家與社會的分離，帶來了農(nóng)民價(jià)值觀念的多樣化。在土地意識層面，農(nóng)民既希望土地資本的增值能夠換來社會保障和城市生活，獲取更好的發(fā)展機(jī)會，同時又害怕市場中存在的風(fēng)險(xiǎn)，害怕永久地失去土地。另一方面，隨著資源配置方式的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代信息的傳播，農(nóng)村的思想也獲得了解放。農(nóng)民在追求個體自主獨(dú)立的同時，學(xué)會了質(zhì)疑、挑戰(zhàn)和創(chuàng)新，開始嘗試拿起法律和政策的武器，積極維護(hù)和爭取自身的利益。身份體系的弱化和公共服務(wù)的推進(jìn)，也開始使農(nóng)民逐漸擺脫對城市戶口的盲目崇拜，對權(quán)利的追求落腳于可以觸摸和掌控的現(xiàn)實(shí)利益。

4.土地權(quán)利觀的構(gòu)建與沖突：“兩權(quán)分離”與“二元結(jié)構(gòu)”的沖擊

農(nóng)村土地的“兩權(quán)分離”和城鄉(xiāng)土地的“二元結(jié)構(gòu)”是當(dāng)前我國土地產(chǎn)權(quán)的兩項(xiàng)基本制度安排。在很大程度上，這兩項(xiàng)制度安排也決定了農(nóng)村的生產(chǎn)和經(jīng)營方式，深刻影響著土地占有、使用等產(chǎn)權(quán)關(guān)系的變化，進(jìn)而對農(nóng)民之間和城鄉(xiāng)之間的社會關(guān)系產(chǎn)生直接影響。受制于當(dāng)前農(nóng)村不清晰的土地產(chǎn)權(quán)和不平等的城鄉(xiāng)權(quán)益，在土地調(diào)整、征用、流轉(zhuǎn)和抵押實(shí)踐中，有關(guān)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的糾紛與沖突不斷。相當(dāng)數(shù)量的村委會憑借“土地所有者”和“經(jīng)營、管理者”的身份，與民爭地。一方面，農(nóng)民對政府的不信任感增加。農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；褪袌龌性絹碓綋?dān)心和警惕政府的過度干預(yù)，由此而產(chǎn)生的官民對立問題直接影響著廣大農(nóng)民群眾對最新政策的認(rèn)知度和支持度，直接限制了土地流轉(zhuǎn)過程中的長久化和規(guī)范化；另一方面，這也喚醒了廣大農(nóng)民的公民權(quán)意識，農(nóng)民更加重視和維護(hù)自身權(quán)益，積極關(guān)注社會保障權(quán)利，表達(dá)自身合理合法的權(quán)利訴求。

5.土地保障觀的傳承與堅(jiān)守：傳統(tǒng)習(xí)俗與生存?zhèn)惱淼难永m(xù)

我國具有悠久的農(nóng)業(yè)文明和深厚的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，建立在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的一整套政治體制、社會結(jié)構(gòu)和生活方式，還對當(dāng)前“以農(nóng)為本、自給自足、長幼有序、男尊女卑、安分守己”等觀念產(chǎn)生著深刻的影響。在村莊這樣一個“熟人”或“半熟人”社會中，農(nóng)民的鄉(xiāng)情意識仍然較為濃厚。他們對農(nóng)村仍有深深的眷念，希望能夠在家鄉(xiāng)保留著土地和房屋，仍舊傾向于把這當(dāng)做自己在家鄉(xiāng)的最后保障。另一方面，基于“人情”取向建立的“鄉(xiāng)土邏輯”，使得人們因熟悉而獲得信任，導(dǎo)致傳統(tǒng)的口頭流轉(zhuǎn)和無償轉(zhuǎn)讓仍在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中占據(jù)相當(dāng)?shù)牡匚缓褪袌觥＿@種不用支付租金的、未明確規(guī)范的流轉(zhuǎn)實(shí)際上充分映射的是當(dāng)前在村莊傳統(tǒng)習(xí)俗和生存?zhèn)惱淼挠绊懴?，傳統(tǒng)土地保障意識和鄉(xiāng)鄰意識的延續(xù)。

四、保障土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的制度策略

十八屆三中全會提出“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”，這意味著未來的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中土地價(jià)值和土地收益分配要更多向農(nóng)民傾斜。為順利推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益，消除農(nóng)民的后顧之憂，應(yīng)進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，完善社會保障制度，同時采取引導(dǎo)和激勵性政策，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.確權(quán)確地，厘清土地權(quán)屬關(guān)系

農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)及土地有序流轉(zhuǎn)的前提是明晰的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民對土地權(quán)屬認(rèn)識不清的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)制度本身不清晰。在農(nóng)村土地二輪延包過程中，中央就強(qiáng)調(diào)“確權(quán)確地到戶”。但是，土地確權(quán)不僅需要對土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行清查確權(quán)，也需要對土地存量、類型、邊界等等進(jìn)行測量、核實(shí)。土地確權(quán)這一浩大工程需要大量的人力、物力、技術(shù)和財(cái)力投入，容易引發(fā)大量的賬地不符、數(shù)量不實(shí)、邊界不明、產(chǎn)權(quán)不清等問題。這些問題不僅制約了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，也常常造成土地糾紛，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益缺乏基本的制度保障。為此，應(yīng)適時開展“清地清產(chǎn)”、“確地確權(quán)”工作，對農(nóng)村集體及農(nóng)民承包經(jīng)營的土地、林地、草地、“四荒”、灘涂、水面以及宅基地、非農(nóng)建設(shè)用地等進(jìn)行清理、測量、核查、登記，最終確地、確權(quán)到集體、個人和單位；堅(jiān)持“增人不增地、減人不減地”政策，廢除福利型農(nóng)村宅基地分配辦法，避免土地調(diào)整和再分。

2.政經(jīng)分離，創(chuàng)新基層管理模式

長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層組織管理單位“村社合一”、政經(jīng)不分。村集體土地的產(chǎn)權(quán)邊界是村民的身份和權(quán)利邊界，也是村級組織的組織和管理邊界。由于只要是集體成員共享土地，集體有義務(wù)保證每個成員的土地權(quán)，少地農(nóng)民也以生存權(quán)為由要求農(nóng)地調(diào)整，導(dǎo)致土地不斷細(xì)分，更難以規(guī)模經(jīng)營，也加劇村民集體內(nèi)部矛盾。同時，由于遷入村集體意味有權(quán)分得土地，造成對原集體村民利益的損害，遭到村民的抵制，使外來人口難以順利進(jìn)入社區(qū)，不利于城鄉(xiāng)之間以及農(nóng)村內(nèi)部之間的人口流動和社會融合。而原村民如果離開也意味土地權(quán)益的喪失，因此原村民也不愿輕易放棄土地，這使農(nóng)村土地難以充分利用[3]。正因如此，當(dāng)前應(yīng)進(jìn)一步明晰村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行村社分離，政經(jīng)分開，剝離村集體組織與村民自治組織，讓集體經(jīng)濟(jì)成為獨(dú)立的經(jīng)營主體，走向市場。近幾年江蘇、浙江和上海等發(fā)達(dá)省份一直在大力推進(jìn)村社分開，對村集體進(jìn)行股份制改造，有的已經(jīng)基本完成。其他省份應(yīng)在積極借鑒經(jīng)驗(yàn)的同時，加快集體股份化改造的步伐，進(jìn)一步創(chuàng)新基層社會管理體制、方式和方法，為集體土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

3.加大投入，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)基金

農(nóng)村土地的確權(quán)、確地、流轉(zhuǎn)、改制等都需要大量的資金投入。必須將這些投入列入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)支持。如為了引導(dǎo)、支持和鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地流轉(zhuǎn)市場，建議設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基金。土地流轉(zhuǎn)基金主要用于四個方面。一是流轉(zhuǎn)獎勵資金。對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定就業(yè)和收入、即將轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民而自愿退出承包經(jīng)營土地的農(nóng)戶，以及把土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和耕種能手的農(nóng)戶，由政府按實(shí)際流轉(zhuǎn)面積給予適當(dāng)補(bǔ)貼。二是土地儲備資金。對于農(nóng)民退出或自愿流轉(zhuǎn)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場但一時無人認(rèn)購的農(nóng)村土地，由土地流轉(zhuǎn)基金購買用作政府的土地儲備。這些儲備土地不改變土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)（非征地）及用途。農(nóng)用地由政府聘請人員代耕代種，保值增值。三是土地整治資金。為了加快推進(jìn)“空心村”的改造及村莊公共設(shè)施建設(shè)，可以動用基金先期墊支閑置的“宅基地”、動遷的房屋及土地調(diào)整的補(bǔ)償。四是土地市場建設(shè)資金，支持包括土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（如農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心）、土地評估機(jī)構(gòu)、土地仲裁機(jī)構(gòu)等的建設(shè)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基金由政府財(cái)政投入或通過市場融資、企業(yè)入股和集體集資等多種方式籌措資金，由縣市區(qū)政府統(tǒng)一管理，接受地方人大和群眾監(jiān)督，?？顚Ｓ糜谵r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、儲備及整治，土地流轉(zhuǎn)基金的收益納入地方財(cái)政預(yù)算。

4.完善機(jī)制，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺

適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的條件和表現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)土地依法、規(guī)范和有序流轉(zhuǎn)，要加快構(gòu)建和完善服務(wù)平臺建設(shè)。一是建立土地管理技術(shù)和信息平臺，將地理信息系統(tǒng)與土地權(quán)證系統(tǒng)結(jié)合起來，并實(shí)現(xiàn)對土地交易的實(shí)時監(jiān)控和管理。二是建立土地流轉(zhuǎn)和交易平臺，鼓勵和支持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)入市平等交易。同時，逐步使集體土地直接進(jìn)入土地市場，平等交易。三是建立農(nóng)地品質(zhì)地價(jià)評估平臺，保障土地流轉(zhuǎn)和交易。必須建立農(nóng)村地價(jià)的評估機(jī)制，要培養(yǎng)專門的評估地價(jià)人才，建立農(nóng)村地價(jià)評估機(jī)構(gòu)，制訂專門的評估標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)地品質(zhì)及價(jià)格進(jìn)行評估。應(yīng)科學(xué)界定土地征收的合理邊界和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)民收益權(quán)。四是建立農(nóng)地的退出平臺，鼓勵那些在城市或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有穩(wěn)定職業(yè)和經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)和退出土地，如轉(zhuǎn)包他人耕種，流轉(zhuǎn)變現(xiàn)或入股分紅。對于自愿放棄土地的農(nóng)民政府可以給予一定的土地交易的稅費(fèi)減免甚至是獎勵。五是建立農(nóng)地收儲平臺，對于一時無人購買的土地，政府或集體也應(yīng)收購，作為土地的儲備。六是完善法律救濟(jì)平臺，如設(shè)立土地法庭，審理土地糾紛；為流轉(zhuǎn)雙方提供民事仲裁、公證和法律咨詢與援助等。

5.保障民生，破解失地之憂

改革開放30多年來，我國農(nóng)村社會保障制度改革與重建正是以漸進(jìn)的方式曲折前行，通過向城鎮(zhèn)社會保障制度的不斷接近與融合，逐步實(shí)現(xiàn)社會保障制度的城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)[4]。但由于“中國經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)力薄弱，城鄉(xiāng)及地區(qū)差別極大，社會階層處于急劇變化之中，居民在社會保障方面還未能享有法定的平等權(quán)利，現(xiàn)階段還未具備建立一元化的社會保障制度的客觀條件”[5]（P523）。當(dāng)前一方面要通過確權(quán)還權(quán)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，另一方面要加強(qiáng)農(nóng)村民生保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，逐步弱化土地的社會保障功能，淡化農(nóng)民對土地的依賴意識。同時，要加強(qiáng)對農(nóng)民的專業(yè)技能培訓(xùn)，并通過健全勞務(wù)協(xié)作機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城；通過城鄉(xiāng)一體化的組織、管理和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自由流動，引導(dǎo)更多農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城，為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

[1]章輝美.中國農(nóng)村土地制度變遷對農(nóng)村社會發(fā)展的影響[J].中州學(xué)刊，2005，（5）.

[2]高師，余建佐.農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶行為影響因素及制度啟示[J].決策與信息（財(cái)經(jīng)觀察），2008，（12）.

[3]項(xiàng)繼權(quán)，李增元.經(jīng)社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（6）.

[4]鄭小玲，李麗琴.改革與重建:漸行漸近的農(nóng)村社會保障制度——基于路徑依賴?yán)碚摰姆治鲆暯荹J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2009，（4）.

[5]鄭功成，鄭宇碩.全球化下的勞工與社會保障[M].北京:中國勞動社會保障出版社，2002.

（責(zé)任編輯 李淑芳）

李敏杰（1985—），男，河南開封人，湖北省委黨校黨史黨建教研部講師，湖北省黨的建設(shè)制度改革研究中心研究人員，政治學(xué)博士，研究方向?yàn)榱ㄔO(shè)和基層治理；袁青（1988—）,女，湖南長沙人，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村綜合改革協(xié)同創(chuàng)新研究中心助理研究員、博士研究生，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)基層治理與改革。

D035-01

A

1671-7155(2016)02-0045-05

2016-3-20

2014中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金科研項(xiàng)目“地方創(chuàng)新與基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”（項(xiàng)目編號：CCNU14A06012）、中共湖北省委三農(nóng)重大問題研究專項(xiàng)課題“土地集約利用及農(nóng)民權(quán)益保障研究”（項(xiàng)目編號：HBSNYJ-2013-05）湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院2014年度城鄉(xiāng)一體化研究課題“美麗村鎮(zhèn)及治理體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：2014JS004）、湖北湖北經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展研究院2014年度城鄉(xiāng)一體化研究課題“湖北農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化優(yōu)化與升級及其新型農(nóng)技服務(wù)體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號：2014JS007）的階段性成果。