■仝彩霞（連云港職業(yè)技術(shù)學(xué)院江蘇連云港222006）

耕地可持續(xù)利用機(jī)制創(chuàng)新研究

■仝彩霞
（連云港職業(yè)技術(shù)學(xué)院江蘇連云港222006）

本文在概述耕地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，從土地管理機(jī)制，土地市場(chǎng)和政策、法規(guī)等方面探討了現(xiàn)階段我國(guó)在耕地的使用、征用和管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，研究了耕地可持續(xù)利用的機(jī)制約束，從耕地可持續(xù)利用的內(nèi)在機(jī)制和調(diào)控機(jī)制探討了如何保護(hù)耕地、控制耕地流失以及促進(jìn)耕地的可持續(xù)利用。

耕地可持續(xù)利用機(jī)制創(chuàng)新

1　耕地可持續(xù)利用的內(nèi)涵

土地可持續(xù)利用是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，也可以說(shuō)是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，而耕地作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是土地可持續(xù)利用乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。耕地的可持續(xù)利用關(guān)乎到我們每一個(gè)人的生活。其基本涵義是：人類對(duì)耕地利用的過(guò)程中，在不損害后代子孫生存發(fā)展的前提下，在一個(gè)無(wú)限長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)保持或提高耕地的生產(chǎn)力和承載力。其應(yīng)包含兩個(gè)層面的意思：（1）對(duì)耕地的利用不能影響到后代人的發(fā)展，滿足永續(xù)發(fā)展的需要。（2）要做到物盡其用，在改善生態(tài)環(huán)境的前提下使耕地的生產(chǎn)力得到最大程度的釋放。

2　耕地可持續(xù)利用的機(jī)制約束

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，物質(zhì)生活的不斷提高，人口數(shù)量迅速增加。資源匱乏、糧食安全等問(wèn)題也隨之凸現(xiàn)。雖然中國(guó)人多地少的國(guó)情決定了實(shí)施最嚴(yán)格的土地管理制度，但是在現(xiàn)實(shí)耕地使用過(guò)程中依然存在著各種不利于可持續(xù)利用的現(xiàn)象，使得耕地大量流失。同時(shí)耕地質(zhì)量也不斷下降，全國(guó)有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。究其原因，有政策方面的、有政府行為方面的也有土地使用者方面的等等。具體表現(xiàn)為：（1）土地管理體制的不完善，例如農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度不科學(xué)、規(guī)劃體系的不完善以及政府管理體制不完善等。（2）土地市場(chǎng)機(jī)制的不健全。（3）相關(guān)法律、法規(guī)的不健全。

3　促進(jìn)耕地可持續(xù)利用的機(jī)制建設(shè)

社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)大潮下，促進(jìn)耕地資源的可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)綜合性的問(wèn)題，在促進(jìn)后備耕地資源的開(kāi)發(fā)與利用，改善耕作條件，加快耕地的集約化利用的同時(shí)，要嚴(yán)格土地管理制度，謹(jǐn)慎審批新增建設(shè)用地，加快相關(guān)法制法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化法律法規(guī)的執(zhí)行力度，創(chuàng)新耕地可持續(xù)利用相關(guān)機(jī)制。

3.1耕地可持續(xù)利用的內(nèi)在機(jī)制

3.1.1完善自我約束與資源開(kāi)發(fā)機(jī)制

政府是耕地利用的決策者和監(jiān)督者，而農(nóng)民個(gè)人是土地利用的真正實(shí)施著。耕地的利用過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)人地協(xié)調(diào)系統(tǒng)，人和地之間是對(duì)立統(tǒng)一共同發(fā)展的。所以在耕地的實(shí)際利用當(dāng)中應(yīng)當(dāng)加大對(duì)耕地保護(hù)的宣傳力度，努力提高農(nóng)民及政府工作人員的素質(zhì)，充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，從思想上形成對(duì)耕地保護(hù)的意識(shí)。同時(shí)加大對(duì)后備耕地資源的開(kāi)發(fā)力度，著重加強(qiáng)土地整理。應(yīng)繼續(xù)對(duì)耕地進(jìn)行內(nèi)涵式的挖潛。通過(guò)土地整理，使廢棄地、荒地再利用；使農(nóng)村零星地塊整合，促進(jìn)耕地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)；改善農(nóng)村居住和耕作環(huán)境，壓縮農(nóng)村建設(shè)用地，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展；提高耕作的水平和技術(shù)含量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，使耕地增產(chǎn)，農(nóng)民增收。

3.1.2政府管理機(jī)制的創(chuàng)新

現(xiàn)行財(cái)稅制度中規(guī)定，土地增值收益的30%上交中中央財(cái)政，剩下的70%就直接劃入地方財(cái)政。在有些地方，財(cái)政收入的80%就是靠土地增值收益來(lái)支撐的。金錢的巨大誘惑是地方政府忽視耕地保護(hù)，瘋狂征地的一個(gè)巨大動(dòng)力。所以，改革現(xiàn)有財(cái)稅管理制度，使土地取得的增值收益真正用于耕地的開(kāi)墾和保護(hù)上邊，減小政府支配增值收益的自由性是保護(hù)耕地的必要之舉。應(yīng)該根據(jù)市場(chǎng)的需要，完善農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系，徹底體現(xiàn)農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，形成誰(shuí)用地誰(shuí)掏錢的原則，把農(nóng)民應(yīng)得的利益分給農(nóng)民，減少政府的支配額度。另外，收入要?？顚Ｓ?，不能拿開(kāi)墾和保護(hù)耕地的錢用在經(jīng)濟(jì)建發(fā)展上，更不能用在個(gè)人的利益上。加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督力度。

3.1.3明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

加強(qiáng)土地市場(chǎng)管理，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，強(qiáng)化農(nóng)民在土地利用中的主體地位。使“耕者‘有’其田”，要讓農(nóng)民手中的土地真正的屬于自己，不至于隨便被剝奪。在耕地非農(nóng)化的過(guò)程中產(chǎn)生的增值收益要給與農(nóng)民，讓土地的增值真正惠濟(jì)到村集體，讓農(nóng)民真正享受到自己的權(quán)利。所有的農(nóng)民都可以利用這種收益去投資，去增值，改善自身的生活條件。而沒(méi)有被征地的農(nóng)民在土地利用的過(guò)程當(dāng)中也會(huì)感到十分的安全，也會(huì)自覺(jué)的去保護(hù)、改良耕地去傳承子孫，自然而然做到了可持續(xù)發(fā)展。

3.2耕地可持續(xù)利用的調(diào)控機(jī)制

3.2.1規(guī)劃約束機(jī)制

規(guī)劃是整個(gè)土地資源利用的出發(fā)點(diǎn)，也是耕地可持續(xù)利用的第一層保護(hù)，它對(duì)耕地的利用有著指導(dǎo)和約束作用。耕地要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用就必須協(xié)調(diào)好和環(huán)境、社會(huì)之間的關(guān)系，就需要編制土地利用規(guī)劃對(duì)人們的行為做出規(guī)范和要求。中國(guó)各地基本上已經(jīng)對(duì)各級(jí)編制了土地利用總體規(guī)劃，但是在編制的過(guò)程中還存在著應(yīng)付上級(jí)的現(xiàn)象，缺乏對(duì)本區(qū)域內(nèi)自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件深入細(xì)致的了解。所以在以后的規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)該在細(xì)致了解當(dāng)?shù)厍闆r下，對(duì)用地指標(biāo)逐級(jí)審查，按照可持續(xù)發(fā)展的要求，合理安排各行業(yè)用地。

3.2.2完善土地市場(chǎng)體制

發(fā)展和壯大城市土地市場(chǎng)是保護(hù)耕地的一項(xiàng)有利舉措。在市場(chǎng)化環(huán)境中，獲得一塊新的建設(shè)用地要比在舊的建設(shè)用地上發(fā)掘新的潛力所消耗的成本高很多，土地價(jià)格在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中起著調(diào)控的作用。但在現(xiàn)實(shí)中，土地價(jià)格并不真實(shí)，現(xiàn)有的土地價(jià)格沒(méi)有反映出土地的生態(tài)功能和社會(huì)功能，導(dǎo)致國(guó)家在征地的過(guò)程中價(jià)格過(guò)低，損害了農(nóng)民的利益也導(dǎo)致了耕地的大量流失。因此，完善土地市場(chǎng)，對(duì)土地價(jià)格的形成進(jìn)行合理的創(chuàng)新，嚴(yán)格土地價(jià)格的監(jiān)管力度和透明度，對(duì)集約使用建設(shè)用地，保護(hù)耕地具有十分重要的作用。

3.2.3創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制

耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制是耕地保護(hù)的基本保障，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)的后備土地資源已基本消耗殆盡，耕地的平衡只能通過(guò)在有后備資源的地區(qū)平衡。導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)了過(guò)多的耕地保護(hù)責(zé)任。所以應(yīng)該按照市場(chǎng)化機(jī)制，把耕地平衡指標(biāo)市場(chǎng)化，建立以規(guī)劃為基礎(chǔ)的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)市場(chǎng)交易制度。根據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的原則，誰(shuí)征用耕地就要到市場(chǎng)上購(gòu)買相應(yīng)的占補(bǔ)額度。而用于購(gòu)買的這部分錢則會(huì)直接打到耕地后備資源所在地的地方財(cái)政直接用于耕地的開(kāi)墾和保護(hù)工作，同時(shí)也給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)予以支持。實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的“支援”。

F301[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2016）-1-285-1