梁鷹

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用
——新的歷史條件下我國立法工作的重要指導(dǎo)方針

梁鷹*

內(nèi)容提要：發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用是新的歷史條件下我國立法工作的重要指導(dǎo)方針。要堅持立法先行，正確處理好立法與改革的關(guān)系，實現(xiàn)立法決策與改革決策相銜接，確保重大改革于法有據(jù)。同時，立法工作也要與時俱進，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

立法工作改革決策引領(lǐng)和推動于法有據(jù)立法先行

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視立法在治國理政中的重要作用，黨的十八屆三中、四中、五中全會都對立法工作作出了部署，“兩個一百年”奮斗目標、 “四個全面”戰(zhàn)略布局、 “五大發(fā)展”理念都對立法工作提出了要求，習(xí)近平總書記多次就立法工作發(fā)表重要講話，提出了一系列關(guān)于立法工作的新論述、新主張、新思想，其中一個內(nèi)容，就是提出了 “發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”這一重大論斷，并逐漸推動成為上下共識，用以指導(dǎo)立法工作和改革發(fā)展實踐。

一、命題的提出

2013年2月23日，中央政治局專門就全面推進依法治國舉行集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在講話中指出，要提高立法科學(xué)化、民主化水平，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。1參見習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》（2013年2月23日）。轉(zhuǎn)引自中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年4月第1版，第43-44頁。這是習(xí)近平總書記第一次明確提出“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”這個命題。在11月召開的十八屆三中全會的講話中，習(xí)總書記專門就立法與改革的關(guān)系作了深刻闡述：“這次全會提出的許多改革舉措涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行?！?參見習(xí)近平：《在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話》（2013年11月12日）。轉(zhuǎn)引自中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年4月第1版，第45-46頁。這是習(xí)總書記第一次明確提出“凡屬重大改革要于法有據(jù)”的重要思想，強調(diào)要“先立后破，有序進行”。

2014年2月28日，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，習(xí)總書記進一步強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。3習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話》，新華社北京2014年2月28日電。9月5日，在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上，習(xí)總書記再次強調(diào)，加強和改進立法工作，要堅持問題導(dǎo)向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。4習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》，載 《人民日報》2014年9月6日。10月召開的十八屆四中全會明確提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性?！?《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。這是第一次提出 “立法先行”的概念，進一步詮釋了發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用的內(nèi)涵。

為落實習(xí)近平總書記重要講話精神和中央重大決策部署，適應(yīng)新形勢新任務(wù)對立法工作提出的新要求新挑戰(zhàn)，2015年3月，十二屆全國人民代表大會三次會議修改立法法，第一條明確規(guī)定：“為了規(guī)范立法活動，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國特色社會主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，保障和發(fā)展社會主義民主，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，根據(jù)憲法，制定本法。”62015年3月十二屆全國人民代表大會三次會議修改通過 《中華人民共和國立法法》。至此，“發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”這一重大命題從法律上予以了確認，正式成為新的歷史條件下我國立法工作的重要指導(dǎo)方針。

二、內(nèi)涵及意義

習(xí)近平總書記在系列重要講話中，對于發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，立足于立法與改革的關(guān)系把握，著眼于治國理政的戰(zhàn)略考量，從內(nèi)涵到外延都作了深刻闡述。概括起來看，就是強調(diào)我們黨要堅持以法律為治國之重器、以良法為善治之前提，善于通過法定程序?qū)崿F(xiàn)黨的主張和人民意志的有機統(tǒng)一，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，善于運用法律手段調(diào)整利益關(guān)系、推動改革發(fā)展，實現(xiàn)政治決策與立法決策協(xié)調(diào)同步，注重從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，確保黨的路線方針政策成為社會一體遵循的法律規(guī)則，確保黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，真正將法治作為治國理政的基本方式，實現(xiàn)國家各項工作法治化。這是我們黨總結(jié)自身執(zhí)政經(jīng)驗、適應(yīng)新的歷史階段提出來的，具有很強的現(xiàn)實性、必要性和緊迫性，是今后一個時期我國立法工作的重要遵循。這就意味著，立法的主要功能應(yīng)從注重總結(jié)實踐、提煉經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曇I(lǐng)、增強前瞻，不能僅僅是對實踐的被動回應(yīng)、事后總結(jié)和局部反映，而是要對社會現(xiàn)實和改革進程進行主動謀劃、前瞻規(guī)范和有序推進。這就要求我們，順應(yīng)時代發(fā)展和社會進步，把深化改革、促進發(fā)展同完善立法有機地結(jié)合起來，通過立法實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機結(jié)合，使立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，為改革和經(jīng)濟社會發(fā)展提供強有力的法治保障。

我國建設(shè)和改革的歷史進程證明，在不同歷史時期和發(fā)展階段，立法發(fā)揮作用的重心和方式會有相應(yīng)調(diào)整。新中國成立之初，立法工作的主要任務(wù)是鞏固新生的國家政權(quán)，建立和維護新的國家及社會秩序。改革開放之初，立法的重要任務(wù)是恢復(fù)和重建國家及社會秩序，構(gòu)建良好的對外開放法制環(huán)境，保障各方面改革順利推進。市場經(jīng)濟發(fā)展初期，立法工作的重心是盡快構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的法律制度框架，促進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立健全。當前，我國已進入改革攻堅階段和發(fā)展關(guān)鍵時期，改革已經(jīng)進入了 “深水區(qū)”和 “瓶頸期”，教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、就業(yè)、環(huán)境、資源、收入分配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等不少改革領(lǐng)域牽涉的利益格局十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，迫切需要從體制機制上尋找問題的根源和解決方式。立法作為法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會利益的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔改革風(fēng)險、推動改革深化的有效途徑。在問題復(fù)雜、矛盾突顯、挑戰(zhàn)深刻的新形勢下，迫切需要通過立法凝聚改革共識、推動制度創(chuàng)新、引領(lǐng)改革發(fā)展。立法是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要途徑，可以集中政治資源、民意基礎(chǔ)和專家智慧，找準深化改革的突破口，進行系統(tǒng)謀劃、頂層設(shè)計和綜合配套，實現(xiàn)立法和改革決策協(xié)調(diào)同步，引領(lǐng)和推動各領(lǐng)域改革特別是重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，為深化改革注入強勁動力，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用這一重大命題，正是為了適應(yīng)新的歷史條件、擔負新的歷史使命而提出的。

立法是推進改革的合法基礎(chǔ)和有力保障。我國歷史上一些著名的改革者，非常重視改革的正統(tǒng)性和合法性，都把改革稱之為變法，凡要進行改革，都先通過皇權(quán)頒布法律，用法律取信于民，用法律與保守勢力作斗爭，從而確保改革的順利進行。比如，商鞅主張 “當時而立法，因事而制禮”，7《商君書·更法第一》。以歷史進化的思想駁斥了舊貴族所謂 “法古”、“循禮”的復(fù)古主張，主持了兩次大規(guī)模變法，推行建立縣制、獎勵軍功、發(fā)展生產(chǎn)等一系列改革措施，不僅推動了秦國社會的發(fā)展，而且推動了宗法分封制向中央集權(quán)制轉(zhuǎn)型，為秦始皇建立大一統(tǒng)帝國奠定了基礎(chǔ)，對后世產(chǎn)生了深遠影響。又比如，北宋中期，面對尖銳的階級矛盾、嚴重的民族對立以及財政困境、軍事危機，王安石在全國范圍內(nèi)推行新法，開始大規(guī)模的改革運動。所行新法在財政方面有均輸法、青苗法、市易法、免役法、方田均稅法、農(nóng)田水利法；在軍事方面有置將法、保甲法、保馬法等。再比如，明朝中葉，土地兼并日盛，大量農(nóng)民的生活每況愈下，流民日益增多，政府稅賦收入不斷減少而開支卻不斷增加。為了扭轉(zhuǎn)國家衰亡的趨勢，張居正推行了一系列變法措施，比如通過實行考成法，裁減冗員，解決官僚爭權(quán)奪勢、玩忽職守的腐敗之風(fēng)；頒布清丈條例，清查田地，增加賦稅；推行“一條鞭法”，改革賦稅，促進商品經(jīng)濟的繁榮。國外在這方面也有成功實踐。比如，美國歷史上“羅斯福新政”的成功經(jīng)驗之一就是高度重視立法，頒布實施一系列法律，將新政措施以立法的形式確定下來，排除改革阻力。從1933年3月9日到6月16日，美國國會先后審議通過了70多部法案，史稱“百日新政”。8黃安年：《美國的發(fā)展與200年的改革潮》，學(xué)術(shù)交流網(wǎng)：www.annian.net。法律規(guī)范內(nèi)容涉及整頓財政金融、調(diào)節(jié)工業(yè)生產(chǎn)、節(jié)制農(nóng)業(yè)發(fā)展、實行社會救濟、舉辦公共工程、改善民眾生活等各個方面，經(jīng)過精心細致的制度設(shè)計和大刀闊斧的強力推行，把美國從經(jīng)濟危機后大蕭條的深淵中拯救出來。

歷史和實踐經(jīng)驗告訴我們，改革需要合法性作保障，立法必須走在改革的前面，為改革提供依據(jù)，用法律推進改革、保護改革、規(guī)范改革，決不能把有利于生產(chǎn)力發(fā)展的改革置于違法的境地，更不能讓不適應(yīng)的法律影響改革的進程。因此，我們在通過法律鞏固改革成果的同時，要充分認識法律對經(jīng)濟社會發(fā)展的指引作用，努力做到改革決策和立法決策協(xié)調(diào)同步。對應(yīng)興應(yīng)革之事，有了政治決策之后，應(yīng)盡可能先立法后推行。改革方案的研究過程，也應(yīng)是立法項目的研究過程，應(yīng)當吸收立法部門的同志參加。開展先行先試和制度創(chuàng)新，即使是運用經(jīng)濟手段、行政手段，也要嚴格遵循法定的權(quán)限和程序，堅決維護憲法法律的權(quán)威，堅持在法治的框架內(nèi)進行。這樣，既確保改革決策的合法性和正當性，降低改革成本，又爭取多數(shù)群眾的理解和擁護，為改革決策提供極大的民意基礎(chǔ)和動力支持。

三、確保重大改革于法有據(jù)

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，核心是堅持立法先行，正確處理好立法與改革發(fā)展之間的關(guān)系，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

法律作為全社會一體遵循的規(guī)范，不能朝令夕改，具有穩(wěn)定性；改革要突破原有的體制和規(guī)則，具有變動性。這就存在著法律穩(wěn)定性與改革變動性之間的矛盾。從立法與改革的關(guān)系上看，改革主要有三種模式：第一種是先改革后立法，第二種是先立法后改革，第三種是立法與改革同時進行。

改革開放之初，整個國家百廢待舉，社會主義各項事業(yè)無法可依，社會主義市場經(jīng)濟體制尚未建立，改革需要 “摸著石頭過河”。在這個歷史階段，重大改革往往先用政策來指導(dǎo)，經(jīng)過地方的探索和群眾性的實驗，在實踐經(jīng)驗基本成熟的情況下，經(jīng)過全面衡量利弊才能慎重立法。先改革后立法成為常見的改革模式。在當時的情況下，這是不得已而為之，也不可避免地存在著一些弊端，主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，改革在沒有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進行，使改革者心有余悸，反對改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的深入發(fā)展。第二，讓改革處于無序狀態(tài)，產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶，加大了權(quán)錢交易和權(quán)力失控的腐敗風(fēng)險，形成了既得利益格局，反過來阻撓了改革走向深入。第三，有些改革明顯違反當時法律甚至憲法，事后被證明有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，被一些人認為是 “良性違憲”、“良性違法”，但在客觀上卻損害了法律的權(quán)威，助長了法律虛無主義。

經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成并不斷完善，逐步走出了“摸著石頭過河”的歷史階段，先立法后改革、邊立法邊改革成為歷史的必然。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視運用法治思維和法治方式，始終要求發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。較之先改革后立法，以法治思維和法治方式推動改革的模式具有巨大優(yōu)勢：第一，有利于發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。先改革后立法往往缺乏整體設(shè)計，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，先立法后改革模式則更強調(diào)從制度上、法律上解決改革發(fā)展中帶有根本性、全局性和長期性的問題，把做好頂層設(shè)計同先行先試、探索創(chuàng)新有機結(jié)合起來。第二，有利于減少改革阻力。通過立法程序廣泛聽取意見，在充分討論、溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，以法律作為社會認同的最大公約數(shù)，凝聚共識，推進改革。第三，有利于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革總目標的實現(xiàn)。在法治框架內(nèi)推進改革，在法理上化解了立法和改革之間的矛盾，為改革提供合法性和正當性，樹立了法律作為治國理政基本方式的權(quán)威，實現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策的有機結(jié)合。第四，有利于體現(xiàn)我國社會主義政治文明。改革決策通過立法程序，由黨的意志上升為國家意志，成為全社會一體遵循的規(guī)范，這是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的重要體現(xiàn)，是黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)。

堅持立法先行，實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，具體到當前的立法工作中，主要有六種情況：

一是實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。要適應(yīng)改革發(fā)展的需要，適時出臺新的法律，特別是要落實十八屆三中、四中、五中全會明確提出的立法項目，落實十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，加快重點領(lǐng)域立法，及時破解改革發(fā)展的關(guān)鍵性難題。

二是改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，應(yīng)盡快修改法律，先修法后改革。為適應(yīng)深化行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能需要，近年來全國人大常委會先后審議通過9個修改有關(guān)法律問題的決定，對39部法律的部分條款作出修改。比如，2013年12月和2014年8月，十二屆全國人大常委會第六次會議和第十次會議分別作出一攬子修改海洋環(huán)境保護法等7部法律和保險法等5部法律的決定，取消和下放部分法律設(shè)定的行政審批事項，改革工商登記制度，將公司注冊資本實繳登記制改為認繳登記制。9參見 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改 〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉等七部法律的決定》和 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改 〈中華人民共和國保險法〉等五部法律的決定》。

三是現(xiàn)行法律已經(jīng)不適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，應(yīng)及時廢止。比如，2013年12月，十二屆全國人大常委會第六次會議通過決定，廢止國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定和關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定，廢止勞動教養(yǎng)制度。10參見 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》。

四是現(xiàn)行法律在實施中遇到法律規(guī)定需要進一步明確具體含義、出現(xiàn)新的情況需要明確適用法律依據(jù)等問題時，通過法律解釋，賦予法律條文更加準確、更具有針對性的內(nèi)涵，以適應(yīng)改革與經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。比如，2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議通過關(guān)于刑法和刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的法律解釋，及時回應(yīng)司法實踐中的熱點難點問題。又如，2014年11月全國人大常委會對民法通則和婚姻法有關(guān)公民姓名權(quán)的規(guī)定作出解釋，明確公民依法享有姓名權(quán)。公民行使姓名權(quán)，還應(yīng)當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，并對公民姓氏的選擇作出具體規(guī)定。11參見 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于 〈中華人民共和國民法通則〉第九十九條第一款、〈中華人民共和國婚姻法〉第二十二條的解釋》。加強立法解釋工作，從理論到實踐，已引起全國人大常委會的高度重視。

五是法律立改廢釋的條件暫不成熟而實踐又迫切需要的，可以通過法定程序進行特別授權(quán)先行先試，解決法律依據(jù)不足的問題，確保重大改革于法有據(jù)。近年來全國人大常委會及時作出涉及自貿(mào)區(qū)、司法體制改革、土地制度改革等領(lǐng)域的授權(quán)決定8件，支持和保障相關(guān)改革試點工作的推進。比如，為加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對外開放模式，經(jīng)國務(wù)院提出議案，2013年8月30日，十二屆全國人大常委會第四次會議通過決定，授權(quán)國務(wù)院在中國 （上海）自由貿(mào)易實驗區(qū)內(nèi)，對國家規(guī)定實施準入特別管理措施之外的外商投資，暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批項目，并在三年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，應(yīng)當修改完善有關(guān)法律；對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)實行有關(guān)法律規(guī)定。12參見 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國 （上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。又如，為進一步完善刑事訴訟程序，合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率，2014年6月27日，十二屆全國人大常委會第九次會議通過決定，授權(quán) “兩高”在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作，依法保障試點地方在優(yōu)化司法資源配置、簡化細化相關(guān)訴訟程序方面進行探索。13參見 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》。這些授權(quán)決定，與改革開放之初1984年、1985年授權(quán)相比，有明確的授權(quán)目的、原則、范圍、事項以及期限。

六是依法及時對重大事項作出決定，落實中央的重大決策部署，從法律上確保黨的政策主張的貫徹實施。近年來，全國人大常委會就設(shè)立國家憲法日、實行憲法宣誓制度、調(diào)整生育政策、確定抗戰(zhàn)勝利紀念日、設(shè)立南京大屠殺死難者國家公祭日、設(shè)立烈士紀念日、香港特區(qū)行政長官普選、特赦部分服刑罪犯等問題作出決定決議。比如，為了銘記歷史，全國人大常委會按照中央要求，根據(jù)近年來全國人大代表、全國政協(xié)委員和社會各界人士提出的建議，審議通過決定，將9月3日確定為中國人民抗日戰(zhàn)爭勝利紀念日，每年9月3日舉行國家紀念活動。以立法形式確立有關(guān)紀念日、公祭日等，舉行相關(guān)紀念活動和儀式，是鑄民魂、聚民心的重大舉措，體現(xiàn)了我們黨以法治思維和法治方式治國理政的高度自覺，具有十分重要的意義。

在處理立法與改革的關(guān)系時，還需要注意兩點：一是發(fā)揮好立法的能動作用。立法并不只是簡單地符合改革要求，而是要在立法過程中，使改革決策更加完善，使依據(jù)改革決策制定的法律更加科學(xué)、更加周全。例如，在審議授權(quán)國務(wù)院在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫停實施有關(guān)法律規(guī)定的法律案時，全國人大常委會認真研究各方面的意見，進一步明確了授權(quán)的范圍、內(nèi)容、時限和實施日期，使授權(quán)決定更加完善，更符合法治要求。二是立法要為今后的改革預(yù)留空間。立法過程中，實踐經(jīng)驗比較成熟、各方面認識較為一致的，應(yīng)在法律中作出具體、明確的規(guī)定，增強法律的可操作性。但改革方向明確但具體路徑和措施需要探索的，可以先作出原則規(guī)定，明確改革的基本方向和主要措施，邊積累經(jīng)驗邊修改完善。比如，設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院是改革的方向，但具體怎么設(shè)，還缺乏實踐經(jīng)驗。在作出設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定過程中，全國人大常委會對審判庭的設(shè)置等需要探索的問題作出原則規(guī)定，同時增加一條規(guī)定：“本決定施行滿三年，最高人民法院應(yīng)當向全國人民代表大會常務(wù)委員會報告本決定的實施情況”，14參見 《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院的決定》。這樣規(guī)定的目的是，到時根據(jù)實踐對相關(guān)問題進一步作出規(guī)定。

四、推動立法工作與時俱進

發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，客觀上要求立法工作適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要與時俱進。

一是在思想觀念上，要把立法工作主動放在全面深化改革大局中謀劃。當前，中央非常重視將立法工作納入改革總體布局，在研究總體改革方案和具體改革措施時，都注意同步考慮改革涉及的立法問題。中央在制定中長期改革實施規(guī)劃時，明確要求相關(guān)單位提出配套立法的需求和建議。各項改革任務(wù)的牽頭單位、參加單位在研究確定有關(guān)工作安排和重要改革實施方案時，也要同步考慮涉及的立法工作，同步推進相關(guān)立法項目。各項改革任務(wù)迫切需要制定或修改法律及配套法規(guī)的，有關(guān)方面應(yīng)及時提出立法建議，加快起草進度，抓緊出臺。立法機關(guān)要樹立全局思維，主動研究改革涉及的立法重點，持續(xù)關(guān)注，并在立法工作中及時回應(yīng)改革需求，促進立法和改革決策更好地相銜接，主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。對各方面、各地方提出的創(chuàng)新需求，應(yīng)當從立法上及時研究提出解決問題的路徑和辦法。要增強立法工作的主動性，該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權(quán)的要及時授權(quán)。要認真貫徹實施好修改后的立法法，嚴格依照法定權(quán)限和程序立法，正確把握中央與地方的事權(quán)及立法權(quán)限劃分，把握人大與政府的立法權(quán)限劃分，進一步明晰法律與行政法規(guī)、法律與地方性法規(guī)、地方性法規(guī)與政府規(guī)章的界限。同時，要從國家長遠發(fā)展的深層次上思考，哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松。

二是在體制機制上，要注重發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，著力解決部門利益、地方保護影響立法進程、濫用立法資源等問題。強調(diào)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，說到底是兩條，一要及時立出實踐所需要的法，二要立出高質(zhì)量的法。要做到這兩條，在立法工作中應(yīng)把握好以下幾點：第一，在政治上，要堅定不移地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用。在立法工作中，遇到重大立法決策事項，特別是意見不一致的重大問題，應(yīng)及時通過常委會黨組向黨中央或地方黨委請示匯報，請中央或地方黨委定奪。第二，在制度上，要符合堅持和完善人民代表大會制度的要求。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，是與人大作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和作用相適應(yīng)的。立法工作必須體現(xiàn)和維護人民代表大會制度的根本政治制度要求。偏離中國特色社會主義制度，立法工作就會誤入歧途。第三，在法理上，要符合立法規(guī)律，堅守法治底線。習(xí)近平總書記指出，不是所有的法都能治國，不是所有的法都能治好國。15參見習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時的講話》（2013年2月23日）。轉(zhuǎn)引自中共中央文獻研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年4月第1版，第43頁。什么法該立，什么法不該立，規(guī)定什么內(nèi)容，規(guī)定到什么程度，都應(yīng)有杠杠，不能突破法治的底線。如果守不住這條底線，立法資源就會被濫用，立法的引領(lǐng)和推動作用就會落空。第四，在實踐上，要堅持從實際出發(fā)。立法要尊重事物發(fā)展的客觀規(guī)律，立足于具體國情，符合經(jīng)濟社會發(fā)展水平。既要有前瞻性，又不能脫離實際。既要與時俱進，推動制度創(chuàng)新；又要合理可行，能夠落實到位。否則，或者對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生負面影響，或者在實踐中執(zhí)行不了，損害法律的權(quán)威。

三是在方式方法上，要深入推進科學(xué)立法、民主立法，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵。當前，人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有法律法規(guī)，而是法律法規(guī)好不好、管不管用、能不能解決實際問題。只有立出的法切實管用，才能真正對改革和經(jīng)濟社會發(fā)展起到引領(lǐng)推動的作用。所以，要著力提高立法質(zhì)量。一要增強立法及時性。對于經(jīng)濟社會發(fā)展特別是全面深化改革迫切需要的立法，必須反應(yīng)靈敏，適時立項，及時啟動立法程序，積極回應(yīng)社會呼聲和人民訴求。對于已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)實情況的法律及有關(guān)條款，要及時予以修改、廢止或者作出立法解釋，防止所謂 “僵尸條款”的出現(xiàn)。二要增強立法系統(tǒng)性。要綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，彈好鋼琴，在立此法時就考慮改彼法，改彼法時就考慮立他法，特別是要結(jié)合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，切實提高立法引領(lǐng)和推動作用的成效。三要增強立法針對性。要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，深入調(diào)查研究，把握客觀規(guī)律，做好制度設(shè)計，突出關(guān)鍵的那么幾條，使法律規(guī)定的內(nèi)容能科學(xué)合理地協(xié)調(diào)利益關(guān)系，真正解決現(xiàn)實問題。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就制定幾條，重在管用，重在實施。四要增強立法有效性。在立法中，要研究清楚法律所調(diào)整的社會關(guān)系，將各種可能的情況都盡量考慮到，科學(xué)嚴密地設(shè)計法律規(guī)范，對于能夠在法律中規(guī)定清楚的，要盡可能詳盡規(guī)定，能具體就具體，能明確就明確，情況發(fā)生變化時再及時補充、修改和解釋。在具體制度設(shè)計上，既要精雕細刻，出細活、出好活，又要下好先手棋，適度前瞻地研判趨勢、探索規(guī)律，對可能出現(xiàn)的問題進行規(guī)范和引導(dǎo)。

（責(zé)任編輯：鐘婉曼）

*全國人大常委會法制工作委員會研究室主任。