土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益研究評述

范遠(yuǎn)江　袁淑清

摘 要：通過對土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益文獻(xiàn)的研究，發(fā)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)制度是農(nóng)地權(quán)能完整與內(nèi)外部收益公平實(shí)現(xiàn)的核心問題。認(rèn)為農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)與收益的實(shí)現(xiàn)是隨著農(nóng)地利用的變化而變化，且承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)權(quán)能與交易更為重要。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；農(nóng)地權(quán)能；收益

一、國內(nèi)外土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益研究動態(tài)

（一）關(guān)于土地發(fā)展權(quán)理論的研究動態(tài)

1.關(guān)于土地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right）的提出源于20世紀(jì)40年代英國制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，土地發(fā)展權(quán)在之后逐漸成為國際性的主要土地調(diào)控政策。Richard L. Barrows 等（1975）指出土地發(fā)展權(quán)是從土地產(chǎn)權(quán)權(quán)力束中分離來的，可以在市場上轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。中國于1992年編制的《各國土地制度研究》中引入了土地發(fā)展權(quán)概念。周其仁（2014）認(rèn)為保護(hù)產(chǎn)權(quán)，就是保護(hù)產(chǎn)權(quán)主體選擇不同的資源利用方式，包括放棄自用、取一個合適的價格轉(zhuǎn)給他人利用的權(quán)利。張遠(yuǎn)索等（2015）認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)人犧牲實(shí)際發(fā)展所獲得的機(jī)會成本補(bǔ)償?shù)氖找妗?/p>

2.關(guān)于土地發(fā)展權(quán)制度。1947年英國頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》標(biāo)志著土地發(fā)展權(quán)制度誕生，英國對于土地增值收益形成了漲價歸公模式。張友安（2006）認(rèn)為將土地發(fā)展權(quán)分為國家土地發(fā)展權(quán)、集體土地發(fā)展權(quán)和個人土地發(fā)展權(quán)，有利于統(tǒng)籌土地用途的微觀經(jīng)濟(jì)利益、社會整體經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益。陳錫文（2014）認(rèn)為一個完善的土地制度，必須在保障土地權(quán)利人權(quán)利和嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這兩者之間保持平衡。

3.關(guān)于土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度。Gerald （1961）第一次提出土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移思想。1968年美國建立第一個土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的法律文件。Joshua M. Duke等（2003）指出為保護(hù)耕地、讓土地所有者能夠獲得正常的耕地發(fā)展權(quán)權(quán)益，美國在分區(qū)制度基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了可轉(zhuǎn)讓的、可購買的和可市場化的發(fā)展權(quán)制度，其增益方面采取漲價歸私模式。Gary Wolfram （1981）認(rèn)為允許開放空間土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行交易，可實(shí)現(xiàn)林達(dá)爾均衡，同時能更有效地保護(hù)開放空間。臧俊梅等（2007）認(rèn)為建立可轉(zhuǎn)移農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒂行ПＷo(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境以及增加農(nóng)民收入。張世全等（2013）指出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度掛鉤指標(biāo)的價值在于級差地租存在的前提下，通過耕地保護(hù)外部性轉(zhuǎn)移，獲得土地發(fā)展權(quán)利而帶來巨額土地經(jīng)濟(jì)收益。

（二）關(guān)于土地權(quán)能的研究動態(tài)。

1.關(guān)于權(quán)能。阿爾夫·羅斯（1967）提出了一個明確的權(quán)能（Kompetenz）定義并認(rèn)為權(quán)能在本性上具有可能性、規(guī)范性、處分性、表示性。斯普蘭克林（2007）認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)利中最重要的權(quán)能有排他權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、占有使用權(quán)。黃少安（2004）指出對財(cái)產(chǎn)的任何權(quán)利都由兩部分基本內(nèi)容——權(quán)能和利益構(gòu)成，其中權(quán)能是基礎(chǔ)，利益是因權(quán)能而獲得經(jīng)濟(jì)代價。付夏婕（2011）認(rèn)為伴隨著權(quán)利形態(tài)的不斷變化，實(shí)現(xiàn)其內(nèi)容的權(quán)能也處于變化當(dāng)中。

2.關(guān)于土地權(quán)能。馬克思指出資本主義生產(chǎn)方式最重要的結(jié)果之一就是，它一方面使土地所有權(quán)從統(tǒng)治和從屬的關(guān)系下完全解放出來，另一方面又使作為勞動條件的土地同土地所有權(quán)和土地所有者完全分離。諾斯（1937）指出只有創(chuàng)造或模仿或接近私有的土地所有權(quán)和自由的勞動力市場這樣一種重要的制度發(fā)展，持久的經(jīng)濟(jì)增長才可能出現(xiàn)。諾思（1981）指出，國家只是在有效的產(chǎn)權(quán)與國家管理者的福利最大化目標(biāo)一致的限度內(nèi)，才會鼓勵和規(guī)定有效的產(chǎn)權(quán)。湯普森（1990）指出沒有復(fù)雜的使用權(quán)、獲得權(quán)和占有權(quán)概念，土地制度就一天也不能存在。黃少安（2004）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括最基本的四項(xiàng)權(quán)能即歸屬權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)。

3.關(guān)于土地權(quán)能結(jié)構(gòu)。畢寶德（2010）認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能包括土地所有權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等十余項(xiàng)權(quán)能。鄒秀清等（2011）認(rèn)為土地權(quán)能結(jié)構(gòu)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)基本權(quán)能，基本權(quán)能是由若干權(quán)能支組成的權(quán)能束。韓?。?014）認(rèn)為實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，應(yīng)賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。

4.關(guān)于土地權(quán)能收益。Ed Nasals （2001）認(rèn)為政府征用土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理制定可依據(jù)保障失地農(nóng)民合理利益的成本來確定，或者根據(jù)被征土地所承載農(nóng)民安置的實(shí)際社會成本來確定。蔡玉梅（2010）認(rèn)為應(yīng)從環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)林牧漁業(yè)開發(fā)、建設(shè)用地開發(fā)等多方面探索未利用地利用與管理模式。黃祖輝（2014）指出沒有土地承包權(quán)的有效交易，不僅影響農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而且不利于進(jìn)城農(nóng)民的市民化。簡新華等（2008）提出應(yīng)建立土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)良性退出的利益補(bǔ)償機(jī)制。羅必良（2013）認(rèn)為農(nóng)村土地制度變革應(yīng)從保障農(nóng)民的土地福利功能轉(zhuǎn)向強(qiáng)化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)功能，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收。劉世錦等（2014）指出在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，要在農(nóng)戶和政府之間合理分配土地增值收益。周躍輝（2014）提出按權(quán)能分配農(nóng)村集體土地的增值收益總額。

二、國內(nèi)外土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益研究的文獻(xiàn)評述

國外學(xué)者對土地發(fā)展權(quán)以及土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的大量研究與成功實(shí)踐，為我們展示了這一工具的契合性及多變性，同時強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的本性對中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能理論的創(chuàng)新與實(shí)現(xiàn)形式具有重要啟示。而國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)由于城鎮(zhèn)化對新增建設(shè)用地指標(biāo)以及專業(yè)大戶等新型經(jīng)營主體對承包地的渴求、農(nóng)地增值收益分配機(jī)制缺失、用益物權(quán)不完善等原因?qū)е罗r(nóng)民收益受損，卻忽視了農(nóng)地權(quán)能殘缺與收益公平實(shí)現(xiàn)的農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失及農(nóng)地發(fā)展權(quán)界定不清等產(chǎn)權(quán)制度原因；很少有從農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角系統(tǒng)地對農(nóng)地的權(quán)能完備與收益實(shí)現(xiàn)進(jìn)行基礎(chǔ)研究以創(chuàng)新我國農(nóng)地權(quán)能制度，且尚未形成邏輯自洽、切實(shí)可行的政策方案設(shè)計(jì)。

運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)理論與產(chǎn)權(quán)權(quán)能分解理論創(chuàng)新性地研究中國特色農(nóng)地權(quán)能與收益實(shí)現(xiàn)研究的較少，這種理論準(zhǔn)備不足以及市場主體行為控制缺失，導(dǎo)致農(nóng)地權(quán)能及收益脫離監(jiān)督或難以監(jiān)督，且尚存法律漏洞。尤其是運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度理論對中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系的系統(tǒng)研究更是當(dāng)前需要做出詳細(xì)研究的重大問題。

三、土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益研究價值及展望

（一）土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益研究價值

第一，系統(tǒng)而完整地研究農(nóng)地在嚴(yán)控與激勵下的權(quán)能與收益，實(shí)現(xiàn)能夠全面反映農(nóng)地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的農(nóng)地權(quán)能與內(nèi)外部收益在市場各主體間的均衡，創(chuàng)建合理的農(nóng)地收益共享機(jī)制，盤活存量用好增量以優(yōu)化農(nóng)地資源配置。第二，提出農(nóng)地所有權(quán)具有村集體與農(nóng)戶混合所有性質(zhì)，強(qiáng)化農(nóng)地經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等權(quán)能，建立有效的權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)能體系與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從“定紛止?fàn)帯钡健拔锉M其用”，創(chuàng)新與市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度以形成適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的完備權(quán)能。第三，通過從土地發(fā)展權(quán)新視角對中國農(nóng)地權(quán)能特征、本質(zhì)、定價機(jī)制、交易模式、市場體系、制度構(gòu)建的研究，加快中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度的建立與完善。通過農(nóng)地資源的所有權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離，推進(jìn)農(nóng)地權(quán)能體系尤其是經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等權(quán)能的占有、使用、收益、退出、抵押、擔(dān)保、繼承等的法制建設(shè)。第四，運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)理論與土地權(quán)能分解理論新視角研究農(nóng)地權(quán)能與收益，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)能交易在不同主體、區(qū)域、時序、結(jié)構(gòu)的發(fā)展權(quán)。運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)的方法，創(chuàng)建中國農(nóng)地權(quán)能與內(nèi)外部收益實(shí)現(xiàn)的價值評估標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制與體系，從數(shù)理上給出土地收益在一定的貼現(xiàn)率前提下，得出市場主體間應(yīng)當(dāng)遵循的實(shí)現(xiàn)比例。

土地發(fā)展權(quán)制度是農(nóng)地權(quán)能完整與內(nèi)外部收益公平實(shí)現(xiàn)的核心問題，農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)與收益的實(shí)現(xiàn)是隨著農(nóng)地利用的變化而變化，且承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)權(quán)能與交易更為重要。

（二）土地發(fā)展權(quán)下農(nóng)地權(quán)能與收益研究展望

基于土地發(fā)展權(quán)新視角研究中國農(nóng)地權(quán)能與收益，系統(tǒng)研究農(nóng)地權(quán)能與收益的理論前提與基礎(chǔ)——土地發(fā)展權(quán)，可以充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)能與收益，均衡實(shí)現(xiàn)農(nóng)地在不同主體、區(qū)域、時序、結(jié)構(gòu)的發(fā)展權(quán)。創(chuàng)建中國農(nóng)地權(quán)能與收益在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展過程中新的理論框架，探尋農(nóng)地權(quán)能與收益新變化發(fā)展規(guī)律，完善農(nóng)地權(quán)能體系，探索農(nóng)地權(quán)能與收益實(shí)現(xiàn)路徑，對于盤活存量用好增量以優(yōu)化農(nóng)地資源配置具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)地權(quán)能問題為國家所高度關(guān)注，保護(hù)和拓展農(nóng)地發(fā)展權(quán)是適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的應(yīng)有之義。通過農(nóng)地權(quán)能與收益的拓展和重構(gòu)系統(tǒng)研究為領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策與農(nóng)村土地法律法規(guī)修訂提供科學(xué)依據(jù)。

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