突發(fā)公共事件的問題管理

區(qū)福健

摘 要：突發(fā)公共事件的發(fā)生，給社會的和諧和政府的管理帶來了挑戰(zhàn)，風(fēng)險社使得人們對風(fēng)險管理的意識不斷加強(qiáng)，對于風(fēng)險過程控制不斷重視。為了降低突發(fā)公共事件所帶來的危害，從突發(fā)公共事件的相關(guān)要素及其特點入手，構(gòu)建風(fēng)險管理控制過程的路徑選擇。對于突發(fā)公共事件的應(yīng)對方面，由風(fēng)險管理過程控制理論的啟示，一是要對人為因素的重視，二是要重視對物的管理。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；風(fēng)險管理；風(fēng)險控制

一、 突發(fā)公共事件定義

國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》里面，突發(fā)公共事件是指為突然發(fā)生，造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。①

本文認(rèn)為，突發(fā)公共事件指的是突然發(fā)生造成或者可能造成重大人員傷亡、財產(chǎn)損失和嚴(yán)重社會危害，危機(jī)公共安全的緊急事件。

（一）突發(fā)公共事件的特性

1、突發(fā)性。突發(fā)公共事件的一個最大的特點就是事情的突然發(fā)生，具有不確定性。在很多的時候，突發(fā)公共事件充滿了不確定性，它是在偶然因素的誘發(fā)下爆發(fā)的。人們對于這一類事件是否發(fā)生，以怎么樣的方式爆發(fā)，在什么時候和地點發(fā)生，還有爆發(fā)的程度等等都是始料未及、難以準(zhǔn)確把握的。[1]

2、關(guān)聯(lián)性。突發(fā)公共事件在公眾媒體的高度關(guān)注下，必然會就會產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)。[2]有時候突發(fā)公共事件的產(chǎn)生是由于各種矛盾的激化所導(dǎo)致的，更多是各種沖突激化的后果，所以表現(xiàn)出來的事態(tài)是多種原因引起、多種因素相互關(guān)聯(lián)的一種復(fù)雜的狀態(tài)。

3、后果嚴(yán)重性。突發(fā)公共事件的危害包括了直接損失和間接損失，直接損害指財產(chǎn)的損失還有人員的傷亡，還有就是應(yīng)對突發(fā)公共事件國家以及社會的救援投入。[3]間接損失包括事后的一系列后果，比如工廠停運、社會后續(xù)的生產(chǎn)活動、還有對災(zāi)民心理上造成的傷害，這些是長期的。

4、規(guī)避防范性。突發(fā)公共事件雖然是危險的，但也是一種機(jī)遇。每次突發(fā)公共事件的發(fā)生，都為以后類似的事件提供一次經(jīng)驗和教訓(xùn)，人們只有充分發(fā)揮主觀能動性，通過人自身的努力或變革，[4]認(rèn)識到自身的弱點和不足，通過不斷地積累經(jīng)驗，為了以后有效地規(guī)避和防范風(fēng)險。

二、風(fēng)險控制理論

（一） 風(fēng)險管理

風(fēng)險，即損失的不確定性。風(fēng)險管理是包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制等一系列系統(tǒng)而科學(xué)的管理過程。

風(fēng)險管理是指運用系統(tǒng)的方式，確認(rèn)、分析、評價、處理、監(jiān)控風(fēng)險的過程。[5]無論什么類型的風(fēng)險，其風(fēng)險管理流程大都分為四個步驟：風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險管理評價與決策、風(fēng)險管理措施的實施。以下是風(fēng)險管理過程中風(fēng)險控制的部分：

風(fēng)險控制主要包括兩個方面的選擇，一是損失控制，即在事件發(fā)生后，采取一定的措施，盡量把損失降到最低；二是風(fēng)險規(guī)避，在這個方面，在事件發(fā)生之前，盡量降低或者預(yù)防此類的事件發(fā)生，在事件發(fā)生后，要避免二次傷害的持續(xù)發(fā)生。風(fēng)險控制貫通風(fēng)險管理的整個過程，包括事前、事中、事后。②

（二）風(fēng)險控制理論

1、海因里希的人為因素管理理論

海因里希的人為因素理論認(rèn)為，人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)才是事故發(fā)生的直接原因，而在事故預(yù)防工作的中，要消除人的不安全行為和物的不安全狀態(tài)。海因里希的調(diào)查研究里面說明，大多數(shù)的工業(yè)傷害事故都是因為工人的不安全行為導(dǎo)致的。即使有一些工業(yè)傷害事故是因為物的不安全狀態(tài)引起的，那么物的不安全狀態(tài)的制造也是由于工人的缺點、錯誤造成的。[6]

從這點出發(fā)，損失控制應(yīng)重視人為因素管理，即加強(qiáng)相關(guān)規(guī)章制度的建設(shè)，提高人們的安全意識，以杜絕易導(dǎo)致事故的不安全行為。[7]海因里希的人為因素管理理論有自身的局限性：機(jī)械原因的作用被低估了、為事故而責(zé)備人員是與人員的傷病賠償原則相悖的。

2、哈頓的能量破壞性釋放理論

1970年代，美國學(xué)者哈頓（W.Haddon）提出了能量破壞性釋放理論。他認(rèn)為人員或財產(chǎn)損失基本上是能量的意外破壞性釋放的后果，如颶風(fēng)、閃電、車禍、火災(zāi)等。[8]該理論認(rèn)為，損失控制應(yīng)重視機(jī)械或物的因素的管理，即為人們創(chuàng)造一個更為安全的物質(zhì)環(huán)境。

哈頓的能量破壞性釋放理論認(rèn)為損失控制應(yīng)重視機(jī)械貨物的因素的管理，既為人們創(chuàng)造一個更加安全的物質(zhì)環(huán)境四個因素，主要是加強(qiáng)對管理因素、人為因素、環(huán)境因素、機(jī)械因素的控制，其目的是抑制事故發(fā)生的條件或增強(qiáng)阻礙事故的力量。與海因里希不同的是，哈頓強(qiáng)調(diào)了對能量和自然力的控制，而不是強(qiáng)調(diào)對失誤的控制。

三、 風(fēng)險控制理論中突發(fā)公共事件的啟示

（一） 基于海因里希的人為因素管理理論的啟示

如果在突發(fā)公共事件發(fā)生之前，要盡快抓住時機(jī)，及時消除不安全的因素，有許多的重大傷亡事故是完全可以避免的。比如：增強(qiáng)民眾的危機(jī)意識、加強(qiáng)國民素質(zhì)、提高公眾自救互救意識。加強(qiáng)災(zāi)害知識的宣傳，使得民眾了解災(zāi)害。信息報告應(yīng)及時、客觀、真實，不得遲報、謊報、瞞報、漏報。重視應(yīng)急預(yù)案的落實，加強(qiáng)應(yīng)急演練，完善應(yīng)急預(yù)案和加強(qiáng)預(yù)案的實用性。提高政府對應(yīng)急突發(fā)事件的預(yù)測能力和信息收集能力。只有更好的做好監(jiān)測預(yù)警工作，才能更好對突發(fā)事件的控制和處理。

（二） 哈頓的能量破壞性釋放理論的啟示

該理論認(rèn)為，損失控制應(yīng)重視機(jī)械或物的因素的管理，即為人們創(chuàng)造一個更為安全的物質(zhì)環(huán)境。比如：應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案的高危場所。學(xué)校、企業(yè)、工廠、公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經(jīng)營單位和管理單位，應(yīng)該標(biāo)明所備設(shè)備和設(shè)施的使用方法，顯著標(biāo)明安全撤離的道路、路線，保證安全通道、出口的暢通。實施強(qiáng)有力的控制。如地震發(fā)生后，劃定警戒區(qū)，實行交通管制以及其他控制。從汶川和雅安兩次地震可以看出，地震造成的交通堵塞還是一個大問題，給救援帶來了很大麻煩，無論是救援人員的進(jìn)入，還是運輸?shù)木仍镔|(zhì)等。在信息方面。如媒體報道方面，不需要太多煽情，應(yīng)該做好信息發(fā)發(fā)布，應(yīng)該客觀、準(zhǔn)確。在救災(zāi)物資（食物、藥品等）的分配方面，應(yīng)該收集好災(zāi)情，合理分配，避免浪費。雅安地震，許多物質(zhì)堆積成山，一方面是交通的堵塞，而另一方面是對災(zāi)情信息的不了解，就把救災(zāi)物資大量投放，造成浪費，而有一些災(zāi)情嚴(yán)重的地區(qū)卻沒有足夠的保障，造成不物資的不合理分配。在最后做好事后重建工作，完善相關(guān)法制，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善對災(zāi)害的應(yīng)急管理工作。

四、 突發(fā)公共事件的風(fēng)險控制理論的路徑選擇

根據(jù)危機(jī)管理中處理突發(fā)公共事件的事件預(yù)防、事件準(zhǔn)備、事件發(fā)生、事后恢復(fù)個階段，基于風(fēng)險控制理論（海因里希的人為因素管理理論、哈頓的能量破壞性釋放理論）為基礎(chǔ)，整合公共管理的資源。

一般來說，每一樣?xùn)|西都有其優(yōu)缺點，海因里希的人為因素管理理論也有局限性：如在一個工廠里面，工業(yè)事故的發(fā)生，機(jī)械原因的作用被低估了、為工業(yè)事故而責(zé)備工人是與工人傷病賠償原則相悖的。而哈頓強(qiáng)調(diào)了對能量和自然力的控制，而不是強(qiáng)調(diào)對失誤的控制，但是人們對于自然力量的控制有時候是不可能的，如地震，屬于不可抗力，所以哈頓的能量破壞性釋放理論也有其缺陷。

對于突發(fā)公共事件，基于風(fēng)險控制理論的視野，我們從海因里希的人為因素管理理論、哈頓的能量破壞性釋放理論這兩個理論中得出一些啟示，即我們在應(yīng)對突發(fā)公共事件，既要重視人為因素，也要重視對物的管理，這樣才能跟好的應(yīng)對和處理突發(fā)公共事件的發(fā)生。

注解：

① 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》

② 肖銳《國有企業(yè)構(gòu)建有效監(jiān)管體系的可行性研究》中國會計學(xué)會審計專業(yè)委員會2009年學(xué)術(shù)年會

參考文獻(xiàn)：

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