湯　續(xù)

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)　財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽　蚌埠　233000)

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多中心治理理論視角下鳳陽(yáng)縣石英砂污染治理研究

湯續(xù)

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽蚌埠233000)

摘要：以我國(guó)石英砂三大主產(chǎn)區(qū)之一的鳳陽(yáng)縣為例，在深入研究其發(fā)展困境的基礎(chǔ)上，運(yùn)用奧斯特羅姆夫婦創(chuàng)立的“多中心治理理論”對(duì)其環(huán)境污染問(wèn)題系統(tǒng)分析，從而探索出治理鳳陽(yáng)縣石英砂工業(yè)污染的新途徑，也為我國(guó)治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染提供了一些新的策略和思路。多中心治理是解決環(huán)境污染問(wèn)題的天然范式，也是公共管理在環(huán)境治理方面的必然趨勢(shì)，需要全面發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民等治理主體的主觀能動(dòng)性，各主體之間需達(dá)成共同的治理目標(biāo)、建立相互信任關(guān)系以及劃清各主體利益區(qū)間，完善治理主體運(yùn)用公共權(quán)力治理環(huán)境污染的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制，從而形成一種多元化、立體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染網(wǎng)絡(luò)治理體系。

關(guān)鍵詞：多中心治理；鳳陽(yáng)縣；石英砂污染

改革開(kāi)放以來(lái)，縣域工業(yè)企業(yè)發(fā)展速度相當(dāng)快，占據(jù)著我國(guó)GDP非常重要且不可替代的位置。我國(guó)縣域工業(yè)的發(fā)展是新農(nóng)村建設(shè)的需要，是城鄉(xiāng)一體化的需要，同時(shí)也能夠?yàn)檗r(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)，增加經(jīng)濟(jì)收入，提高生活質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。雖然縣級(jí)企業(yè)為當(dāng)?shù)匕l(fā)展做出了巨大經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，但由于其自身各種局限性導(dǎo)致對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的巨大浪費(fèi)和破壞，而且資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)越來(lái)越突出，其污染速度之快、類(lèi)型之多、危害之大將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)測(cè)和想象。我國(guó)的很多縣自然資源豐富，工業(yè)企業(yè)眾多，但生產(chǎn)技術(shù)特別落后，大多是過(guò)度依賴資源的粗放型生產(chǎn)方式，因此，很多縣城的環(huán)境污染比一些大中城市要嚴(yán)重得多[1]。因此，運(yùn)用多中心理論研究如何聯(lián)動(dòng)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織及公民社會(huì)來(lái)解決已積累和未來(lái)的縣域工業(yè)污染，徹底發(fā)揮各個(gè)治理主體的自主治理作用，就成為擺在我們面前的一個(gè)十分重要的迫切的任務(wù)。

1多中心理論概述

早在上世紀(jì)80年代新公共管理理論開(kāi)始興起，主要是公共服務(wù)和公共關(guān)系在供給結(jié)構(gòu)和方式上的變革。其中最具代表性是埃莉諾·奧斯特羅姆提出的多中心治理理論，她主張用“看不見(jiàn)的手”來(lái)解決市場(chǎng)和政府在公共事務(wù)管理上所存在的問(wèn)題，突出強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題的自主性和自發(fā)性。多中心理論大致可分為權(quán)利和主體的多中心，同時(shí)市場(chǎng)、政府、社會(huì)這三者的關(guān)系是自愿基礎(chǔ)上的相互協(xié)調(diào)。多中心治理理論是為了協(xié)調(diào)各主體之間在解決公共事務(wù)問(wèn)題時(shí)應(yīng)該共同協(xié)商一致，相互發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和主體作用，使市場(chǎng)、政府、社會(huì)各組織形成一種相互依賴，信任協(xié)商合作的關(guān)系。就政府來(lái)說(shuō)，要求政府在管理的過(guò)程中放寬手中的權(quán)力，不再按著以往的嚴(yán)格管理模式，而更應(yīng)該的向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變[2]。其次，市場(chǎng)的主體作用，在多中心治理過(guò)程中，市場(chǎng)可以通過(guò)自身的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是社會(huì)資源有效的配置，配合政府原本單一的治理模式。最后，社會(huì)的主體作用，多中心治理要求社會(huì)每個(gè)群體自發(fā)的參與在社會(huì)公共事務(wù)治理中，積極發(fā)揮在公共事務(wù)中的作用，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化[3]。

2鳳陽(yáng)縣石英砂企業(yè)及污染現(xiàn)狀

鳳陽(yáng)縣擁有得天獨(dú)厚的石英資源，其資源儲(chǔ)存量之大，質(zhì)量之優(yōu)質(zhì)均排在全國(guó)石英資源前列，石英石含硅量高達(dá)95%～99%，根據(jù)官方粗算，鳳陽(yáng)縣石英礦的可開(kāi)采量約為110～130億噸，2005年被譽(yù)為“中國(guó)優(yōu)質(zhì)石英砂原料基地”稱(chēng)號(hào)[4]。

2.1鳳陽(yáng)縣石英砂企業(yè)基本情況統(tǒng)計(jì)

據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2014年全縣地區(qū)共有356家石英砂企業(yè)，干法、濕法及干濕混合的石英砂生產(chǎn)企業(yè)分別為178家、143家和35家。主要分布在大廟鎮(zhèn)、小溪河鎮(zhèn)、劉府鎮(zhèn)和殷澗鎮(zhèn)，詳見(jiàn)表1。356家石英砂企業(yè)占地面積約為5690畝，2014年度共耗電1.78 億度，企業(yè)收入為21.60億元，納稅額度將近2億元。

表1　2014年鳳陽(yáng)縣石英砂生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)計(jì)

表2　大廟鎮(zhèn)不同規(guī)模的濕法企業(yè)情況統(tǒng)計(jì)

由表1可以看出，四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中石英砂企業(yè)最多的當(dāng)屬大廟鎮(zhèn)，2014年大廟的石英砂企業(yè)達(dá)到了233家，濕法企業(yè)98家，干法企業(yè)124家，干濕混合生產(chǎn)的企業(yè)11家，共有石碾子986臺(tái)，6條棒磨線、3個(gè)浮選廠6條線。

從表2可以看出，年生產(chǎn)量在40萬(wàn)噸以上的企業(yè)有2家，占濕法企業(yè)總數(shù)的2.1%，該比例相對(duì)較小；10～40萬(wàn)噸之間共有10家企業(yè)，占濕法企業(yè)的比重為10.2%；產(chǎn)量在5～10萬(wàn)噸有23家企業(yè)，占濕法生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的23.5%；年產(chǎn)量5萬(wàn)噸以下共有63家企業(yè)，占濕法生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的64.3%(見(jiàn)表3)。

鳳陽(yáng)縣石英砂企業(yè)大部分以中小企業(yè)為主，企業(yè)對(duì)資源的依賴性很強(qiáng)，而且生產(chǎn)方式落后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鳳陽(yáng)縣供應(yīng)著全國(guó)30%左右的玻璃行業(yè)的石英砂原料，但僅僅是供應(yīng)者而已，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該好好思考石英砂的未來(lái)，打造出具有鳳陽(yáng)特色的石英砂發(fā)展模式。從產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)的維度分析，鳳陽(yáng)縣的石英砂只是簡(jiǎn)單的加工生產(chǎn)，作為原材料供應(yīng)給外地的產(chǎn)業(yè)鏈終端企業(yè)，同一區(qū)域內(nèi)有很多家這樣的企業(yè)，其核心產(chǎn)品基本一樣，很難形成差異競(jìng)爭(zhēng)的格局，在面臨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，這些企業(yè)很難應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊帶來(lái)的影響。

2.2鳳陽(yáng)縣石英砂污染現(xiàn)狀

鳳陽(yáng)縣石英砂生產(chǎn)一般采取五步驟生產(chǎn)模式：去表層——開(kāi)采——運(yùn)輸——加工——外運(yùn)。環(huán)境污染的產(chǎn)生主要在開(kāi)采、加工和運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)上，要想有效地治理石英砂引起的環(huán)境污染，就必須從源頭上了解其污染是如何形成的[5]。

表3　石英砂生產(chǎn)各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的污染

從表3中可以清楚地看出，石英砂污染的主要方式為植被破壞、粉塵污染以及河流和土壤污染。

2.2.1植被破壞礦山植被的破壞會(huì)導(dǎo)致礦山水土流失，每當(dāng)降雨時(shí)泥沙就會(huì)順著山坡往下流，由于山腳下都是農(nóng)田，直接污染了農(nóng)田，不僅破壞了環(huán)境而且還損害了農(nóng)民的利益。同時(shí)，由于雨水的沖刷，也會(huì)導(dǎo)致資源的過(guò)度浪費(fèi)。

2.2.2粉塵污染根據(jù)對(duì)大廟石英砂生產(chǎn)區(qū)的調(diào)查了解，從礦區(qū)向外界運(yùn)輸石英砂的通道只有一條，而且十分地狹窄，由于常年的石英砂運(yùn)輸，在道路周邊20～25米的范圍內(nèi)，積累著厚厚的一層石英砂粉塵，每當(dāng)運(yùn)輸車(chē)輛通過(guò)時(shí)都會(huì)刮起“沙塵暴”，能見(jiàn)度非常低，特別危害路邊行人的安全和身體健康[6]。另外，在街區(qū)和生產(chǎn)區(qū)內(nèi)，粉塵污染也無(wú)處不在，而且越靠近生產(chǎn)區(qū)粉塵污染就越嚴(yán)重，尤其是在刮風(fēng)和晴天里相當(dāng)?shù)貒?yán)重。

2.2.3河流和土壤污染由于濕法生產(chǎn)的企業(yè)基本上都是依河而建的，對(duì)水的需求量很大，其生產(chǎn)的每一步流程都會(huì)使用水，因此，企業(yè)生產(chǎn)的尾泥尾砂無(wú)節(jié)制地向河流里排放，淤塞了河床和農(nóng)業(yè)灌溉溝渠不能用了。整條河兩邊50米甚至100米的良田都已經(jīng)被污染，河床向下挖5米估計(jì)都是黃白相間的石英砂。種什么都不能收，只有種樹(shù)，大批的良田被毀壞。

3鳳陽(yáng)縣石英砂污染多中心治理存在的問(wèn)題

3.1石英砂污染治理中政府職能不完善

從多中心治理理論出發(fā)，多元化治理主體之間應(yīng)該互相合作，共同治理，為社會(huì)事務(wù)盡到應(yīng)盡的義務(wù)。在石英砂污染治理中，政府不再是單一主體，政府應(yīng)該扮演的是引導(dǎo)者、服務(wù)者，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與到污染治理的行動(dòng)中，因此，政府在面對(duì)石英砂污染治理問(wèn)題，要從思想根源上發(fā)生轉(zhuǎn)變，完善環(huán)境法律法規(guī)，加強(qiáng)治理的多中心協(xié)作機(jī)制等等，目前，鳳陽(yáng)縣石英砂污染整體治理還存在很多根深蒂固的問(wèn)題，有待于進(jìn)一步完善。

3.2市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不完善

十八屆三中全會(huì)全提出必須建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性的調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化配置資源。在多中心治理理論的視角下，從市場(chǎng)主體的部分來(lái)看，市場(chǎng)在石英砂污染治理中未發(fā)揮決定性的調(diào)節(jié)作用，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)石英資源的優(yōu)化配置，主要面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍不合理，石英砂企業(yè)生產(chǎn)方式落后以及企業(yè)社會(huì)責(zé)任感缺失。

3.3社會(huì)組織和公眾參與不足

多中心治理視角下的社會(huì)主體，在社會(huì)治理中扮演的角色越來(lái)越重要，是除了政府和市場(chǎng)主體之外的第三個(gè)主體的存在，消除了政府單一治理帶來(lái)的困境，使社會(huì)組織和公民主動(dòng)參與到社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)第三部門(mén)環(huán)境治理的訴求和愿望[7]。然而在現(xiàn)實(shí)生活中第三部門(mén)參與環(huán)境治理面臨很多的障礙，包括環(huán)保組織力量薄弱，公眾普遍缺乏環(huán)保意識(shí)，環(huán)保教育不普及和社會(huì)組織與公眾參與機(jī)制不健全等。

4鳳陽(yáng)縣石英砂污染多中心治理模式的構(gòu)建

4.1完善政府石英砂污染治理體系

4.1.1樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展理念 鳳陽(yáng)縣石英砂污染問(wèn)題的根源出在錯(cuò)誤的發(fā)展觀念上即“先污染，后治理”，地方政府缺乏對(duì)石英砂污染治理的決心，不愿意放下眼前利益，喪失了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的調(diào)控能力。因此，要想從根本上消除石英砂污染帶來(lái)的危害，鳳陽(yáng)縣政府必須痛下決心放棄短暫的GDP，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。改變?cè)懈吣芎牡纳a(chǎn)方式，加強(qiáng)石英砂資源利用效率和尾砂尾泥再利用水平，降低開(kāi)采、生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)染唧w流程對(duì)環(huán)境的污染，實(shí)現(xiàn)在可持續(xù)發(fā)展觀引導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)健康科學(xué)發(fā)展。

4.1.2豐富綜合治理措施 實(shí)踐證明，單純地依靠強(qiáng)制性方式治理石英砂污染的效果是不太樂(lè)觀的，因此要制定細(xì)致明確的綜合治理措施，從源頭上遏制污染物的產(chǎn)生。首先，開(kāi)采環(huán)節(jié)中的污染整治。嚴(yán)厲打擊非法開(kāi)采礦山的違法行為；對(duì)礦山開(kāi)采企業(yè)加強(qiáng)規(guī)范管理；封堵非法采礦口；對(duì)廢棄采礦口采取填埋、植被恢復(fù)等方式予以修復(fù)治理。其次，運(yùn)輸環(huán)節(jié)中的污染整治。加強(qiáng)車(chē)輛運(yùn)輸管理，打擊非法、違法運(yùn)輸；所有散裝物料運(yùn)輸必須密閉覆蓋，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)格查處。最后，加工環(huán)節(jié)中的污染整治。嚴(yán)格按照“七個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范整治到位，并通過(guò)驗(yàn)收；對(duì)未整改到位的企業(yè)停產(chǎn)停電；對(duì)廠內(nèi)外的環(huán)境衛(wèi)生進(jìn)行整治；四是鼓勵(lì)石英砂企業(yè)和石英砂尾泥尾砂綜合利用企業(yè)進(jìn)入加工集中區(qū)生產(chǎn)。

4.2完善市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用

4.2.1優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的工業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，只要是以犧牲環(huán)境為前提的工業(yè)發(fā)展都不會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)久，因此，必須優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段鳳陽(yáng)縣石英砂行業(yè)發(fā)展應(yīng)做出以下產(chǎn)業(yè)調(diào)整：首先，合理規(guī)劃和開(kāi)采石英礦。對(duì)采礦區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理，競(jìng)價(jià)分配采礦權(quán)，開(kāi)采時(shí)必須符合相關(guān)采礦管理規(guī)定，實(shí)現(xiàn)開(kāi)采不造成一點(diǎn)浪費(fèi)的局面。然后，建設(shè)石英產(chǎn)業(yè)園，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)整條產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)模生產(chǎn)效應(yīng)，同時(shí)也能很成功地減少各生產(chǎn)環(huán)節(jié)帶來(lái)的污染。

4.2.2推進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新 第一，推進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新。石英企業(yè)不僅要自己摸索技術(shù)，最主要的方式還是要依賴創(chuàng)新資源更豐富的高校和一些科研院所。第二，提高治污技術(shù)的創(chuàng)新。企業(yè)應(yīng)該投入一定的資金購(gòu)買(mǎi)治污設(shè)備，國(guó)家相應(yīng)地給予政策性支持或一定比例資金補(bǔ)助，企業(yè)應(yīng)該與相關(guān)科研機(jī)構(gòu)聯(lián)合共同開(kāi)發(fā)治污技術(shù)。

4.3增強(qiáng)公眾和社會(huì)組織的參與力量

4.3.1提升環(huán)保組織治理能力 加強(qiáng)鳳陽(yáng)縣環(huán)保組織自身建設(shè)，環(huán)保組織要具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，以政府為依托，以服務(wù)群眾為宗旨，將基層群眾對(duì)環(huán)保方面的訴求及時(shí)向政府反應(yīng)，做群眾與政府之間的紐帶。其次，加強(qiáng)法律法規(guī)對(duì)環(huán)保組織的保障。政府應(yīng)對(duì)環(huán)保組織參與石英砂污染治理提供保障，讓環(huán)保組織有更大的權(quán)力及責(zé)任，實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)管企業(yè)，還要發(fā)動(dòng)人民群眾共同參與，投身于治理環(huán)境污染中去[8]。

4.3.2增強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí) 首先，加強(qiáng)公民的素質(zhì)教育，將公民對(duì)環(huán)境與自身的保護(hù)意識(shí)培養(yǎng)起來(lái)。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾普及環(huán)保法，增強(qiáng)公眾的環(huán)保維權(quán)意識(shí)，發(fā)揮公眾這一最廣闊的監(jiān)督平臺(tái)配合政府共同監(jiān)督企業(yè)。然后，政府應(yīng)制定一些可供公民實(shí)際參與的相關(guān)法規(guī)和政策來(lái)調(diào)動(dòng)公民參與的熱情，從被動(dòng)的維護(hù)環(huán)境，保護(hù)環(huán)境，到參與到保護(hù)環(huán)境的法規(guī)和政策的制定，從政府提倡公民參與，到公民參與在法律方面得到制度化與合理規(guī)范化，真正體現(xiàn)公民在環(huán)境治理中的作用。

5結(jié)語(yǔ)

鳳陽(yáng)縣石英砂污染問(wèn)題是全縣人民的一大憂患，直接影響著70萬(wàn)人民群眾的身體健康和生活質(zhì)量，現(xiàn)階段的石英砂污染治理更是進(jìn)入了困境，為了更有效地改善當(dāng)前局面，必須運(yùn)用多中心治理理論，全面發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民等治理主體的主觀能動(dòng)性，各主體之間需達(dá)成共同的治理目標(biāo)、建立相互信任關(guān)系以及劃清各主體利益區(qū)間，完善治理主體運(yùn)用公共權(quán)力治理環(huán)境污染的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制，從而形成一種多元化、立體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染網(wǎng)絡(luò)治理體系。

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(責(zé)任編輯：郭萬(wàn)紅)

Study on the Pollution Control of Quartz Sand in Fengyang County from the Perspective of Multi Center Governance Theory

TANG Xu

(School of Finance and Public Administration，Anhui University of Finance and Economics， Bengbu 233000，China)

Abstract：This thesis takes Fengyang county, one of the three main producing areas of quartz sand, as an example, based on in-depth study of its development dilemma, and using the " The polycentric governance theory " which was founded by Ostrom and his wife and his environment pollution problem system analysis, in order to explore the new way to control the industrial pollution of quartz sand in Fengyang county, and to provide some new strategies and ideas for the country to control the rural industrial pollution.Polycentric governance is to solve the problem of environmental pollution of the natural paradigm, and also is one of the public managements in environmental governance, the inevitable trend of and need to give full play to the subjective initiative of the government, market, social organizations and citizens governance subjects, between the parties to reach a common goal of governance, to establish a relationship of mutual trust and to draw a range of stakeholders, improve the governance of the main use of long-term interaction mechanism of public power to control environmental pollution, thus forming a diversified, three-dimensional township industrial pollution of network governance system.

Key words:Multi center governance; Fengyang County; Quartz sand pollution

中圖分類(lèi)號(hào)：D523

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-8772(2016)01-0094-05

作者簡(jiǎn)介：湯續(xù)(1990-)，男，安徽省滁州市人，在讀碩士研究生，主要從事地方政府治理研究。

基金項(xiàng)目：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目(CXJJ2014074)。

收稿日期：2015-09-31