新中國成立以來我國新能源政策回顧與展望

周文媛

摘 要：本文按照我國新能源政策發(fā)展的特點將其分為四個階段，指出我國新能源政策方面存在政策主體單一、政策內容不完善、管理機構分散、監(jiān)督機制不健全等問題，并提出相關完善建議。

關鍵詞：新能源；新能源政策；公共政策

中圖分類號：X24 文獻標識碼：B 收稿日期：2016-01-12

一、新中國成立以來我國新能源政策的發(fā)展

第一階段，以解決農村用能為主的新能源政策。新中國成立初期，為彌補傳統(tǒng)能源供應不足的缺陷，我國積極開展各種新能源的研發(fā)與利用。當時，除小水電已經(jīng)具有一定的發(fā)展基礎以外，其他的新能源（核、氫能等）大都處于研發(fā)和初級利用階段。

從整體上看，由于受到技術水平、資金等條件限制，這一時期新能源發(fā)展水平總體不高，重點主要集中在小水電和農村生物質能上，目的是為了解決農村能源供應不足的問題，且新能源政策散見于各部門的文件中，未形成系統(tǒng)的政策體系。

第二階段，以電力為中心的新能源政策。20世紀80年代，我國提出了以“電力為中心”的總方針，積極鼓勵多種能源發(fā)電。1983年《關于積極發(fā)展小水電 建設中國式農村電氣化的通知》指出，應當在水資源較好的地方積極發(fā)展小水電建設，實現(xiàn)電氣化，并且對小水電的管理機制、資金運營、電價等都做出了相應的規(guī)定。1986年12月，國家經(jīng)濟委員會下發(fā)的《關于加強農村能源建設的意見》指出，各地區(qū)要依據(jù)本地的資源條件，因地制宜發(fā)展新能源。

財政補貼、稅收減免、信貸優(yōu)惠等手段逐漸增多，其中，財政補貼的重點主要是沼氣系統(tǒng)、小水電、小型風力發(fā)電機等的示范和推廣項目。1983年，國務院《關于積極發(fā)展小水電建設中國式農村電氣化試點縣的報告》指出，從1985年起每年要拿出1億元支持小水電事業(yè)，并實行低息貸款，還款期限也從原來的三至五年延長到十年。1987年，國務院決定由中央財政出資，按商業(yè)銀行利率的50%對小型風力機制造、風電廠建設、光伏電池生產線、蔗渣發(fā)電等項目提供貸款。據(jù)資料統(tǒng)計，“六五”“七五”期間，國家科委對新能源科技攻關項目的補貼達到4860萬元之多，[1] 另外，還有部分扶貧資金、農村電氣化資金等都用到了新能源項目上。

第三階段，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略下的新源政策。20世紀90年代，我國政府將新能源納入可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃中。1995年，國科委《新能源和可再生能源發(fā)展綱要（1996—2010）》明確了我國新能源發(fā)展的任務及目標，指出，到2000年全國新能源開發(fā)利用總量要達到29800萬噸標準煤，到2010年要增加到39000萬噸標準煤。1996年，國家經(jīng)委《“九五”新能源和可再生能源產業(yè)發(fā)展計劃》指出，在“九五”期間要盡快實現(xiàn)大型風力發(fā)電機組國產化，發(fā)展大型高效太陽集熱器產業(yè)等具體的發(fā)展目標。1997年，由國家計委制定的《新能源基本建設項目管理的暫行規(guī)定》指出，新能源的開發(fā)是可持續(xù)發(fā)展的一部分。這標志著我國新能源政策已經(jīng)成為可持續(xù)發(fā)展的一部分。

同時，政府靈活運用法律與經(jīng)濟手段，促進新能源可持續(xù)發(fā)展。1995年頒布的《中華人民共和國電力法》、1997年頒布的《中華人民共和國節(jié)約能源法》通過立法鼓勵發(fā)展沼氣、乙醇等可再生能源和新能源，并且政府還增加了對新能源研究和發(fā)展補貼以及項目和事業(yè)費補貼，實施了信用擔保政策、上網(wǎng)電價政策、土地租賃政策等。如1994年《并網(wǎng)式風電管理條例》要求電網(wǎng)允許風電場就近上網(wǎng)，并收購其全部電量，對進口風電設備給予各種政策優(yōu)惠。1999年，國家計委和科技部發(fā)布的《關于進一步支持可再生能源發(fā)展的有關問題的通知》，明確將繼續(xù)加大對新能源建設項目和科技攻關項目的補貼，對3000千瓦以上的新能源發(fā)電項目提供財政貼息。

第四階段，多維推進的新能源政策。除了2001年國家經(jīng)貿委《新能源和可再生能源產業(yè)發(fā)展的“十五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》以及2012年《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等國家級的可再生能源規(guī)劃外，各地也制定了相應的發(fā)展規(guī)劃，指出要把新能源作為新興重點領域發(fā)展，如2001年《北京市能源結構調整規(guī)劃》、2006年《上海市能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。

二、我國新能源政策存在的不足

新中國成立以來，黨和政府通過出臺一系列政策，推動新能源的開發(fā)與利用。但是，我國新能源政策也存在很多不足，具體表現(xiàn)為。

一是政策主體比較單一，公眾力量沒有有效整合。我國新能源政策主體以政府部門為主，缺少其他組織與個人的參與。一方面，政府有關部門對能源統(tǒng)計、審計、項目規(guī)劃及政策信息等的公開和宣傳力度不夠，沒有建立起公眾參與政策制定、政策執(zhí)行及政策監(jiān)管的良好機制。例如，《中華人民共和國可再生能源法》第九條規(guī)定：“編制可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，應當征求有關單位、專家和公眾的意見?！钡@一條款并未對各參與主體的參與形式及參與渠道等做出明確規(guī)定，因而該條款仍然是一種寬泛的號召。另一方面，部分組織和民眾對新能源利用重視程度不夠，參與新能源政策制定的積極性不高，全社會尚未形成支持新能源發(fā)展的良好氛圍。

二是政策內容不完善，不能滿足新能源發(fā)展需要。2005年以后，我國相繼制定了可再生能源法及其二十多個配套性規(guī)定和實施細則，但是與新能源發(fā)展息息相關的財政貼息、稅收優(yōu)惠、能源標準、技術規(guī)范等政策仍未出臺，無法滿足新能源開發(fā)的實際需要。例如，在稅收政策方面，全國統(tǒng)一的新能源所得稅及增值稅優(yōu)惠政策還未出臺。在財政政策方面，對新能源項目的補貼沒有統(tǒng)一的標準，補貼的盲目性及隨意性較強。另外，針對具體類型新能源的資源評價、技術標準和認證體系缺乏，新能源管理和服務滯后。

三是政策可操作性不強，執(zhí)行效力低。我國新能源政策原則性規(guī)定較多，政策表述不夠明晰。例如，《中華人民共和國新能源基本建設項目管理的暫行規(guī)定》第3條提出“新能源開發(fā)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，國家鼓勵新能源開發(fā)及其技術的開發(fā)應用”，但這項規(guī)定卻沒有給出具體的量化目標及任務實現(xiàn)時序表等內容，只是單純地表明了鼓勵態(tài)度，過于原則，缺乏可操作性。

四是管理機構較為分散。這種分散不僅指分部門管理造成的職責分散，還指同一部門內部的管理職責分散，不僅國家發(fā)改委、商務部、電監(jiān)會、國土部等十多個機構都涉及新能源的管理，就連國家發(fā)改委內部的價格司、資源司等多個部門也都分別擔負新能源管理的相關職責。這種分散的管理體制使各部門之間因缺乏協(xié)調和溝通而出現(xiàn)利益沖突和相互推諉的局面。

另外，新能源管理與新能源資源管理也存在相互分離的問題?！吨腥A人民共和國可再生能源法》規(guī)定新能源由能源主管部門進行統(tǒng)一管理，但是《中華人民共和國礦產資源法》卻規(guī)定地熱資源由國土資源部門負責管理，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》規(guī)定海洋資源由海洋行政主管部門負責，其他如風力、太陽及生物等資源也分別由氣象、農業(yè)及林業(yè)等部門管理，使得新能源項目在實施前由于既要得到資源管理部門的前置性審批，又要得到管理部門的審批，造成“多重審批”現(xiàn)象。

五是監(jiān)督機制不健全。一方面，由于各級地方政府缺乏相應獨立的新能源監(jiān)督機構以及完善的監(jiān)管程序，加上推廣新能源可以獲得財政補貼這一利益驅動，許多地區(qū)和部門往往會不計成本和實情盲目地發(fā)展新能源，而較少地對涉及公共安全、資源和生態(tài)保護等方面加以監(jiān)管，造成對資源和環(huán)境的盲目掠奪和損害。另一方面，由于沒有明確劃分電力監(jiān)管部門與新能源管理部門的職責，電力監(jiān)管部門游離于新能源監(jiān)管之外，許多新能源發(fā)電廠及電網(wǎng)建成后就要其發(fā)電上網(wǎng)，造成監(jiān)督管理的滯后。

三、完善我國新能源政策的建議

針對我國新能源政策存在的不足，展望未來，我們需要完善新能源政策，加快新能源建設步伐，不斷優(yōu)化能源結構，促進我國新能源快速持續(xù)發(fā)展。

第一，強化公眾的新能源利用意識。一方面，要通過傳統(tǒng)媒介以及新媒體等多種形式宣傳有關新能源知識以及新能源在經(jīng)濟社會生活方面的重要作用，將政策條文轉化為民眾的自覺行動。另一方面，加大對新能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計、規(guī)劃編制、項目審批等方面的政府信息公開力度，確保公眾能夠及時了解有關新能源的發(fā)展規(guī)劃以及管理工作等情況。另外，還要鼓勵公眾、民間組織等積極參與新能源政策制定，暢通參與渠道。

第二，完善新能源政策法規(guī)，增強政策的可操作性。抓緊制定與《中華人民共和國可再生能源法》相配套的財政、稅收等政策。在稅收優(yōu)惠方面，要明確規(guī)定各種新能源產品所得稅優(yōu)惠匯率，對企業(yè)或者個人從事與新能源相關產業(yè)、技術轉讓、培訓等所得收入，減免或者免征一定比例的稅費，給予進口新能源生產設備的企業(yè)關稅減免優(yōu)惠等；在財政政策方面，將新能源發(fā)展項目納入各級財政預算體系中，結合新能源項目的發(fā)展?jié)摿?、企業(yè)的經(jīng)營狀況、技術研發(fā)前景、地區(qū)及用戶等情況制定補貼標準；在信貸優(yōu)惠政策方面，加強金融機構、商業(yè)銀行等對新能源企業(yè)的貸款優(yōu)惠，積極鼓勵社會資本進入新能源開發(fā)領域。

另外，還要注重政策法規(guī)之間的邏輯嚴密性，提高政策語言表述的嚴謹性和科學性，政策出臺前進行反復推敲和論證，避免不必要的沖突和誤解。

第三，統(tǒng)一新能源管理機制。首先，可將能源委員會的職能定位為研究國家能源發(fā)展整體戰(zhàn)略，協(xié)調國家能源局、財政部、水利部等中央部門與地區(qū)之間人能源管理工作。其次，國家能源局在縱向上按照新能源類別分別設置氫能、核能、可再生能源局等不同類型新能源的分支機構，負責所屬行業(yè)內的具體職能；橫向上可以按照新能源開發(fā)步驟設置資源管理、科技開發(fā)、決策機制、市場規(guī)制以及國際合作等相關部門。最后，還可根據(jù)地方實際來設立相應的分支或派出機構，對新能源項目進行具體管理。

第四，加強監(jiān)督。建立一個組織獨立、運行專業(yè)、職責明確的新能源監(jiān)督機構，對新能源電力價格、項目落實等情況進行監(jiān)管；引入第三方機構，鼓勵媒體和公眾對新能源項目進行監(jiān)督，確保新能源的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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