祁 斌

我國是海洋大國，海域面積包括渤海全域和黃海、東海、南海的大部分及其可以管轄的專屬經(jīng)濟區(qū)在內(nèi)，共約470萬平方公里。近年來，國家日益重視海洋執(zhí)法力量的發(fā)展，不僅在2013年7月正式成立了中國海警局，更是積極推進海洋執(zhí)法裝備的發(fā)展。梳理美、日、韓等國家的海洋執(zhí)法力量建設(shè)經(jīng)驗對我國形成高效的統(tǒng)一管理體系有重要的意義。

美國海岸警衛(wèi)隊

美國海岸警衛(wèi)隊（USCG）隸屬于美國國土安全部，系唯一被國會授權(quán)于和平時期扮演執(zhí)法角色的武裝團隊，也是美國在陸、海、空及陸戰(zhàn)隊以外的第五個武裝力量，素有“第二海軍”之稱。作為海事軍隊，USCG專門負責(zé)處理各類海事執(zhí)法事宜（職權(quán)涵蓋領(lǐng)海及國際水域）及執(zhí)行聯(lián)邦管制規(guī)定，地位特殊。其前身為1790年8月4日創(chuàng)立的美國海關(guān)緝私船局（United States Revenue Cutter Service），因此可稱得上是美國最悠久的海航部門。

USCG采用多層級組織結(jié)構(gòu)，總部為位于華盛頓的海岸警衛(wèi)隊司令部，負責(zé)大西洋和太平洋兩個防務(wù)大區(qū)的指揮和控制，大區(qū)司令部又負責(zé)分區(qū)司令部的指揮和控制，分區(qū)司令部則負責(zé)部門司令部的指揮和控制。其中太平洋防務(wù)大區(qū)下轄第11、13、14和17四個管區(qū)，大西洋防務(wù)大區(qū)則下轄第1、5、7、8和9五個管區(qū)。USCG共有全職、兼職和志愿者約87000人。其中全職人員約41000名現(xiàn)役軍人和8000名文職人員，預(yù)備隊約有8000人，可以在戰(zhàn)爭時期、國家緊急情況、自然或人為災(zāi)難需增加兵力時作為后備力量。

USCG的司法權(quán)有別于其他四個軍種，部隊受《美國法典》第十章以及相關(guān)典藉（第六、十四、十九、三十三、四十六章等）監(jiān)管。正因如此，基于美國法典第十四章，部隊可聽命于國防部或直接奉總統(tǒng)令執(zhí)行軍事任務(wù)。

USCG的基本職責(zé)有三，為海事安全、海事保安以及管理海務(wù)事宜。法典第六章明文寫有11個法定任務(wù)，這11個法定任務(wù)則可分為國土安全任務(wù)和傳統(tǒng)任務(wù)兩大類，具體如下：國土安全任務(wù)包括港口、水路及海岸保安（PWCS），毒品及移民查禁、防衛(wèi)預(yù)備和其他執(zhí)法行動。傳統(tǒng)任務(wù)有海事安全、搜索及拯救、協(xié)助導(dǎo)航、海洋生態(tài)資源(漁政執(zhí)法)、海洋環(huán)境保護及海冰事務(wù)。因涉及多項海事任務(wù)，并且部分具有軍事化性質(zhì)，為提高執(zhí)行任務(wù)時的效率和作用，USCG在自身的發(fā)展中積累了多項行動原則，這些原則指導(dǎo)其有序且高效的運作。

圖1：USCG的9大管區(qū)

1．目標清晰（Clear Objective）原則——在一項行動中，領(lǐng)導(dǎo)者計劃和實施任務(wù)時，最重要的一項是將目標明確地告知下屬，一旦確定目標，USCG便關(guān)注目標計劃并予以實施。

2．有效存在(Effective Presence)原則——在合適的地點合適的時間具備合適的資源和能力。需要具備一定的資源維持能力，應(yīng)保證后勤系統(tǒng)（例如人員、設(shè)備和資金）的可維持性。

3．統(tǒng)一行動（Unity of Effort）原則——海岸警衛(wèi)隊內(nèi)部應(yīng)該有效合作，并且應(yīng)與政府和非政府組織進行有效的外部合作。

4．現(xiàn)場主動性（On-Scene Initiative）原則——要求USCG的成員能夠在其自主權(quán)的范圍內(nèi)快速和果斷地行動，而無需等待其上一級指揮官的決定。

5．靈活性（Flexibility）原則——能夠采用相同的資源執(zhí)行多項任務(wù)，并且能夠適應(yīng)不同的任務(wù)和環(huán)境。

6．管理風(fēng)險（Managed Risk）原則——面對危險的工作環(huán)境，海岸警衛(wèi)隊需要采取三種方式降低任務(wù)風(fēng)險。第一是準備，即在人員、裝備以及任務(wù)環(huán)境等方面做好充足準備。第二是響應(yīng)，即對自身職責(zé)和任務(wù)局勢有著正確的理解和判斷。第三是預(yù)防，即通過各種手段如導(dǎo)航輔助、確保設(shè)計建造及維護的質(zhì)量等降低不利事件發(fā)生的概率。

表1：USCG主要海上執(zhí)法船

7．約束（Restraint）原則——USCG人員有義務(wù)謹慎和約束地實施權(quán)力。

USCG的執(zhí)法模式基本可算作是集中管理模式，它是美國海上唯一的綜合執(zhí)法部門，其職能覆蓋了相當于我國海軍、海警、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、環(huán)境保護等部門的大部分業(yè)務(wù)，它既是軍隊，又同時擁有廣泛的國內(nèi)法執(zhí)法權(quán)，不但可以執(zhí)行本部門的相關(guān)法律，還可以執(zhí)行其他部門的法律規(guī)范，是一支海上綜合執(zhí)法隊伍，是許多國家海上執(zhí)法隊伍建設(shè)的典范。

執(zhí)法裝備方面，USCG始終是基于體系、為適應(yīng)自身職能而進行頂層規(guī)劃，而不是一味追求裝備的性能和數(shù)量。在更新和采購裝備時，以9個管區(qū)的地理位置、水域面積、任務(wù)類別等為基準，明確實際所需裝備的性能和數(shù)量，此外還要考慮到國家預(yù)算、裝備壽命等。以USCG歷史上最大的能力提升計劃—“深水”（IDS）計劃為例，其目的是對USCG進行現(xiàn)代化升級，采購新的艦船和飛機，對現(xiàn)役的飛機進行立竿見影的技術(shù)和裝備升級。值得注意的是，該計劃旨在不斷提升USCG整體執(zhí)法能力，而不是針對某一新型艦船或飛機。除了新建項目外，還包括對老舊艦船、飛機進行現(xiàn)代化改裝和替換（如為巡邏艇和直升機安裝首個海上指揮控制通信系統(tǒng)來處理卡特里娜和麗娜的災(zāi)后事務(wù)），實現(xiàn)這些平臺與C4ISR系統(tǒng)的鏈接，形成一個強大的指揮、控制、搜索、打擊體系。據(jù)稱在實施“深水”計劃后USCG走私查獲數(shù)達到歷史新高。根據(jù)這種思路，目前USCG旗下排水量100t以上的主要艦船如表1所示，此外還有數(shù)百艘各類救援和通用艇。

日本海上保安廳

日本的海上執(zhí)法體系目前應(yīng)該算是從分散制轉(zhuǎn)為了半集中制，最主要的海上執(zhí)法機構(gòu)為日本海上保安廳（Japan Coast Guard，JCG）簡稱海保，成立于1948年5月1日，除此之外還有五個執(zhí)法部門，分別是通商產(chǎn)業(yè)廳、農(nóng)林水產(chǎn)廳、環(huán)境省、文部科技省和防衛(wèi)廳。不過通過高效、多層次的政策協(xié)調(diào)，日本同樣達到了對海洋綜合管理的目的，正在向集中管理模式靠攏。

JCG借鑒了美國USCG的體制，它不僅是日本政府管理海洋的專門機構(gòu)，而且還是日本海上準防衛(wèi)體制和海上武裝力量的一部分，平時歸國土交通省管轄，戰(zhàn)時則納入日本海上自衛(wèi)隊。在任務(wù)細目上主要是海難救助、交通安全、防災(zāi)及環(huán)境保全、治安維持等任務(wù)，但實際上是海洋權(quán)益保全（領(lǐng)海警備、海洋調(diào)查），具體如下：①執(zhí)行政府海上法令，監(jiān)督海上法令執(zhí)行，實施領(lǐng)海、港灣（包括港口、海峽）巡邏警戒，維護海上治安，維護海上交通安全；②實施海難求助，保護航運安全和漁業(yè)生產(chǎn)，調(diào)解海事糾紛；③保護海洋環(huán)境，防止海洋污染；④搜集海上情報，預(yù)防和制止海上犯罪，搜查、逮捕罪犯，防止海上走私、偷渡等犯罪活動；⑤實施航海保障，管理海上交通，測量航道，管理航標，提供航海資料，繪制海圖，通報海上氣象，發(fā)布航行通報和航行管制；⑥處理其他海上安全事務(wù)。執(zhí)法依據(jù)為國家行政組織法第3條第2項及海上保安廳法第1條，此外，根據(jù)海上保安廳法第31條，海上保安官是由海上保安廳長官根據(jù)日本刑事訴訟法的規(guī)定任命的，執(zhí)行司法警察職務(wù)。

JCG主要由本廳、地方管區(qū)海上保安本部、地方海上保安部、海上保安署四級機構(gòu)和海上保安院校組成，總計各類人員約1．3萬人，各類船艇450艘左右，飛機74架。本廳為日本海上保安力量的最高指揮機關(guān)，廳機關(guān)設(shè)總務(wù)部、裝備技術(shù)部、警備救難部、海洋水文部、航運交通部五個職能部門，共劃分11個管區(qū)，下轄70個海上保安部、61個海上保安署、14個航空基地、7個海上交通中心等事務(wù)所。

圖2：海上保安廳11大管區(qū)劃分圖

JCG海上執(zhí)法裝備主要分為船艇和飛機兩大部分，其發(fā)展規(guī)劃也比較嚴謹，可謂是因需制宜。比如日本處于地震海嘯多發(fā)的大陸板塊銜接處，因此JCG的巡視船大多擁有完備的災(zāi)民安置能力；由于和鄰國存在海上爭端，從而針對性地發(fā)展操作性能極佳的高速巡視船。再從管區(qū)來看，除了第6管區(qū)，其余管區(qū)均配置有可遠距離航行的大型直升機巡視船（PLH），可作為指揮中心，不同管區(qū)地理位置的不同，也造成了JCG在裝備分配上有著較明顯的偏向性。

舉例來說，如第6管區(qū)，其重點是治理瀨戶內(nèi)海內(nèi)的航運交通，對于兩岸林立的企業(yè)群進行警備及防災(zāi)減災(zāi)。此外，監(jiān)督瀨戶內(nèi)海的漁業(yè)、保護環(huán)境、警備海上自衛(wèi)隊的吳基地和巖國機場周邊海域以及規(guī)范海上行為、警備伊方核發(fā)電站等也是重點工作。因此該管區(qū)主要是以小噸位的巡視艇（PC）和大型快艇（CL）為主，較大船型僅配置有1艘大型巡視船（PL）和4艘中型巡視船（PM），是11個管區(qū)中唯一一個沒有配置PLH的管區(qū)。與之相反的是第11管區(qū)，由于該區(qū)管轄范圍內(nèi)有著釣魚島的存在，而近年來此海域除了不斷有中國海軍軍事演習(xí)、日本政府進行資源調(diào)查等活動外，還經(jīng)常出現(xiàn)大陸、香港、臺灣的保釣人士登島。因此，與其他管區(qū)配合在釣魚島巡視、警備就成了該管區(qū)的工作重點。此外，第11管區(qū)還是中國大陸、中國臺灣、東南亞各國的偷渡組織走私團伙秘密勾結(jié)地，與沖繩縣警察及稅務(wù)機關(guān)配合打擊走私也是該管區(qū)關(guān)注的重點。針對這種情況，該區(qū)目前配置有11艘較大噸位的巡視船和10艘小型巡視艇，以及11架飛機，其中包括2艘PLH，以及5艘高航速、強火力并搭載有4艘快艇的“波照間”級PL，而該型PL日本總計也只有9艘。此外，日本三菱重工為JCG建造的總計16艘新型千噸級巡視船“竹富”級，計劃于2015年年初開始正式服役，基本都將配備到第11管區(qū)那霸海上保安部和石垣海上保安部，以執(zhí)行對我國釣魚島的監(jiān)控任務(wù)。

韓國海洋警察廳

韓國的海洋執(zhí)法模式為集中制，其海洋執(zhí)法工作主要是由大韓民國海洋警察廳（Korea Coast Guard）負責(zé)，該機構(gòu)非戰(zhàn)爭時期歸韓國海洋水產(chǎn)部（韓國的交通部門）管轄。海洋警察廳總部設(shè)于仁川市松島東，職員共約10000名，內(nèi)部機構(gòu)分為6局23課，下屬機構(gòu)主要包括：東海、西海、南海這3個地方海洋警察廳（下轄16個警察署），直屬的仁川海洋警察署、海洋警察教育院、海洋警察研究所、海洋警察整備廠等。

按照2003年韓國發(fā)表的國家海洋戰(zhàn)略《韓國海洋21世紀》，韓國的海洋水產(chǎn)部需要完成6個管理目標，包括開發(fā)可能繼續(xù)的海洋資源及保存海洋的環(huán)境、海洋的合并管理、提高船舶產(chǎn)業(yè)的競爭力、海洋安全及防止海洋污染，建設(shè)作為在東北亞上分配中心的中樞港灣，構(gòu)筑水產(chǎn)資源及安定供給水產(chǎn)品，加強國際協(xié)作等，以實現(xiàn)“通過藍色海洋革命增強國家海洋權(quán)利”的宏偉目標。在這個頂層規(guī)劃背景下，作為韓國的三大警力之一（另兩者為公共安全警察和消防警察），海洋警察廳也制訂了一系列目標并明確了相應(yīng)的職責(zé)，目標主要包括：發(fā)展和維持行動能力以確保國家海洋主權(quán)、國家認可的海上安全守護者、成為東北亞最重要的海事安全機構(gòu)、發(fā)展和提升責(zé)任區(qū)域內(nèi)的海上搜救響應(yīng)能力、發(fā)展和提升保護海洋環(huán)境的能力、充分響應(yīng)公眾對行政服務(wù)的請求、不斷改善組織和機構(gòu)的營運；其職責(zé)主要包括：航空及海事搜救，海上保安，海上環(huán)境保護（防止海上污染及防止污染海底生態(tài)等），國際事務(wù)（快速阻止海上跨界犯罪等），航運安全管理，海上污染緊急應(yīng)變等。其中，海上安全、海域和島礁爭議、漁業(yè)紛爭等為海洋警察廳重點關(guān)注方向。

有了明確的目標和職責(zé)，韓國警察廳在執(zhí)法力量建設(shè)上也就能針對性地進行規(guī)劃。比如除了具備常規(guī)的巡邏、救助、消防和拖帶等能力外，為了應(yīng)對非法捕撈，韓國海洋警察廳還配置了大量的飛機和直升機，預(yù)計2020年總計將達到34架；為了應(yīng)對島礁爭端，大量建造千噸級以上的大型艦船，目前其1000t級以上的艦船總計達38艘，且大部分的排水量超過2000t；為了警戒韓朝海上邊界，防止朝鮮可能出現(xiàn)的一些不利舉動，其艦船普遍配置有20mm艦炮和12．7mm機槍，在1200t級的“漢江”號巡邏艦上甚至還裝備了1門“奧托·梅萊”76mm艦炮。此外，為了實現(xiàn)高航速，該艦的發(fā)動機不惜成本地選擇了GE公司的LM 2500型燃氣輪機。

需要一提的是，2014年5月19日，韓國總統(tǒng)樸槿惠在就“世越”號沉沒事故向韓國國民發(fā)表的電視講話中宣布解散韓國海洋警察廳，之后韓國國會于2014年11月7日修正通過“政府組織法”，將海洋警察廳的搜查和情報職能移交給警察廳，將海洋搜救、海洋警備職能移交給新設(shè)的國民安全處（直屬國務(wù)總理）所屬海洋警備安全本部，而大韓民國海洋警察廳亦于2014年11月19日0時起正式解散。雖然韓國海洋警察廳已經(jīng)解散，但基礎(chǔ)仍在，對其海上執(zhí)法并不會產(chǎn)生太大的影響，因此依舊具有參考價值。

對中國海上執(zhí)法力量建設(shè)的啟示

按照2013年國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，國家海洋局中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊伍和職責(zé)正在進行整合，已重新組建國家海警局，負責(zé)“海巡”事務(wù)的交通部海事局則維持不變。自此議論紛紛的“五龍鬧?！币炎兩頌椤岸埞芎！?，可以說中國海洋執(zhí)法體系已從分散制轉(zhuǎn)變?yōu)榘爰兄?，但整合適應(yīng)過程可能會持續(xù)多年。若未來“海巡”也并入海警局，那中國海洋執(zhí)法將從半集中制過渡到集中制，就如美國一樣，這也是我國邁向海洋強國的趨勢。當然，若各部門能配合默契，半集中制也未嘗不可，就如日本這樣，同樣也能很好地進行綜合海洋執(zhí)法。不過無論是現(xiàn)在還是未來、半集中制還是集中制，新組建的海警局肯定是中國海上執(zhí)法的中堅力量。

目前中國海警局下分北海、東海和南海3個海區(qū)分局，并在沿海?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）設(shè)置了11個地方總隊，這種總-分的模式從結(jié)構(gòu)體系上看類似USCG和JCG。不過中國的分法有別于美、日，美國和日本是以海區(qū)劃分，再選擇對應(yīng)的陸上歸屬，而中國可能出于國情需要，是以省、直轄市和自治區(qū)劃分，再各自負責(zé)所對應(yīng)的海區(qū)。

從總體來看，此次中國海警局的組建是一種頂層設(shè)計，可以使中國海上執(zhí)法力量的建設(shè)沿著大方向快速向前走。不過同時，由于在細節(jié)上并沒有做出具體規(guī)劃，因此在整合過程中會碰到許多問題。比如由于合并，從1983年3月1日開始授權(quán)給漁政、海監(jiān)的法律已經(jīng)無法執(zhí)行，中國海警局目前急需解決法律授權(quán)問題。其他還包括人事問題、指揮管理問題、資源分配問題等，這些都亟待解決。有海洋局專家稱，海警執(zhí)法到底怎么干，職能是什么，程序是什么，現(xiàn)在沒有嚴格界定。其實這些也可以參照美國和日本，當然也不能完全照抄，國情不同。

另一方面，從海上執(zhí)法裝備的發(fā)展來看，我國目前的力量也還不夠，雖然已有大量新建項目上馬，甚至包括萬噸級的海警船，但從需求面來看依舊短缺。僅就東海而言，我國主要的爭端對象日本，其現(xiàn)役和計劃中的各類巡視船（不包括小噸位的巡視艇）就有近100艘，且船型分配合理、性能優(yōu)秀。而我國目前雖然各類海上執(zhí)法船（包括手持訂單）從數(shù)量上較日本有明顯優(yōu)勢，但不要忘記，中國不止一個東海需要執(zhí)法船，北海和南海同樣存在爭端，同樣需要大量執(zhí)法船，且南海海區(qū)也要比東海大得多，形勢也更復(fù)雜，而日本的大部分精力則都放在了中國身上，其近期的千噸級新建項目主要就是針對釣魚島爭端。

中國未來該如何發(fā)展自己的海上執(zhí)法力量呢？其實這也類似于美國、日本和韓國，當然這里不是說要建造像他們那樣的艦船，而是要學(xué)習(xí)其因需制宜的發(fā)展方式，如美國的遠洋及防務(wù)需求、日本的災(zāi)害及島嶼爭端需求、韓國的漁業(yè)糾紛和邊界警戒需求等。具體來講，大致可以分三步走，首先是要了解各海區(qū)的主要情況和所面對的問題；其次是認清自身的職責(zé)、能力等；最后就是根據(jù)自身的問題進行補足、加強，或者調(diào)整。就以北海、東海、南海三大海區(qū)為例，大致情況如下：北海區(qū)面臨中韓漁業(yè)糾紛，因海域限制，當以輕型快速執(zhí)法船為主，重點是護漁緝私；東海區(qū)面臨釣魚島、蘇巖礁爭端，面對日韓兩大勢力，應(yīng)以大中型艦船為主，同時還要重視艦船航速，以應(yīng)對日本千噸級高速巡視船；南海區(qū)海域最大、形勢最復(fù)雜、任務(wù)最重，主要為護漁護礁，目前需要高續(xù)航力的大型艦船，在實現(xiàn)日常巡邏的同時，還可兼顧島礁、漁船補給，日后當中國在島礁建設(shè)中取得一定成果后，中小型艦船也將更有用武之地。

選擇合適的船型對海警的遠期規(guī)劃具有重要意義，總體來看，1000噸級、2000噸級和3000噸級的艦船將是海上執(zhí)法的主力軍，尤其是1000噸級，日本和中國均在大量建造。但對中國來說，目前這些艦船依舊不夠，2000噸級只有3艘，1000噸級對于我國如此廣博的海域來說也不算多。不過不能遺忘的是，相關(guān)人員培訓(xùn)也要跟上，否則將產(chǎn)生有船無人的尷尬局面。此外，海警的航空巡邏也應(yīng)加快建設(shè)速度，除應(yīng)用固定翼飛機外，應(yīng)盡快形成直升機巡邏能力。直升機巡邏既便于在船上部署，也便于巡邏取證登臨嫌疑船只，有利于海上追捕和南海海區(qū)島礁補給以及人員救護。另外還有一個重點就是指揮通信系統(tǒng)，目前中國海警的指揮系統(tǒng)主要還是沿用以前海監(jiān)的模式，這對于整合之后的海警局來說肯定不太“合身”，這方面比起美日韓等國來說差距不小，而指揮通信系統(tǒng)堪稱是整個體系的紐帶或粘合劑，不可等閑視之。