田先紅

一、問題的提出

管區(qū)，又稱“管理區(qū)”，是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)與行政村之間的一級準(zhǔn)行政組織。(1)目前學(xué)界對管區(qū)有多種定義，但無論表述如何，基本上都將管區(qū)視為一種準(zhǔn)行政組織。之所以將其界定為“準(zhǔn)行政組織”，是因?yàn)椋阂环矫?，管區(qū)具有一定的行政功能，承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安排的各項(xiàng)行政和治理任務(wù)；另一方面，管區(qū)又不是一級完備的行政組織，它不僅組織結(jié)構(gòu)不完整，不具備明確的法律地位，而且沒有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)等。管區(qū)歷史由來已久。據(jù)考證，早在人民公社時期，管區(qū)即已存在。[1]人民公社體制解體后，管區(qū)又以不同形式重新煥發(fā)生命力。時至今日，管區(qū)仍然延存于全國多地。其中，山東的管區(qū)保留最完整且最為普遍。毫無疑問，管區(qū)在農(nóng)村基層治理中發(fā)揮了重要作用。但管區(qū)作為一種準(zhǔn)行政組織，既沒有人事權(quán)、財(cái)權(quán)等正式權(quán)力，又缺乏完備組織，那么它是如何承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安排的各項(xiàng)政策任務(wù)，又如何對接村莊(社區(qū))進(jìn)而推動政策任務(wù)落地的呢？換言之，管區(qū)在實(shí)踐中的主要運(yùn)行機(jī)制是什么？這便是本文需要探究的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

學(xué)界關(guān)于農(nóng)村管區(qū)的研究成果尚不多見。已有零星的研究成果主要聚焦于管區(qū)制度的生成邏輯[2]、角色功能[3]、干部互動過程[4]和動員機(jī)制[5]等主題。已有研究對我們理解管區(qū)的生成、運(yùn)行邏輯極具啟發(fā)價值。然而，相關(guān)研究主要局限于對管區(qū)價值、功能的分析。雖有研究者探討了管區(qū)內(nèi)部的動員機(jī)制，但主要側(cè)重對管區(qū)運(yùn)行流程的一般化探討，而未能厘清管區(qū)運(yùn)行的核心機(jī)制，并發(fā)展出一個較具解釋力的理論框架。

如前所述，管區(qū)作為一級準(zhǔn)行政組織，其組織結(jié)構(gòu)不完整，人員也較為匱乏，且沒有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)。同時，管區(qū)又承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)派發(fā)的各項(xiàng)治理任務(wù)。面對繁重的治理任務(wù)而資源又較為緊缺的情況，管區(qū)采用何種治理工具來達(dá)到有效治理目標(biāo)呢？深入的田野觀察發(fā)現(xiàn)，通過黨委領(lǐng)導(dǎo)推動的行政包干制，是管區(qū)調(diào)動干部積極性、整合各方資源，最終實(shí)現(xiàn)治理任務(wù)落地的有效制度安排，構(gòu)成了管區(qū)運(yùn)行的核心機(jī)制。

行政包干制不同于韋伯式的科層制?？茖又凭哂袔讉€特征：一是官員受到規(guī)章制度約束，按章辦事；二是官員領(lǐng)取固定的薪水；三是官員分工專業(yè)化；等等。[6]而行政包干制在多個方面都表現(xiàn)出與科層制的區(qū)別：一是承包方享有作為發(fā)包方的上級賦予的一定自由裁量權(quán)；二是發(fā)包方為承包方提供政治晉升和經(jīng)濟(jì)激勵；三是官員分工的相對性；等等。榮敬本等人的研究較早揭示了縣鄉(xiāng)治理中的行政包干色彩，即各級政治組織將指標(biāo)任務(wù)層層量化分解，并根據(jù)完成任務(wù)情況進(jìn)行考核獎懲。[7]上級向下級分解指標(biāo)任務(wù)，正是行政包干制的核心要義。但是，他們并沒有明確提出行政包干制的概念。

周黎安的行政發(fā)包制理論系統(tǒng)詮釋了中國行政體制中的發(fā)包—承包邏輯機(jī)制。他概括了行政發(fā)包制與純粹的科層制和外包制的三種差異：首先，在行政權(quán)分配上，發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)，承包方擁有具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)；其次，在經(jīng)濟(jì)激勵上，承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強(qiáng)激勵的特征；再次，在內(nèi)部控制上，行政發(fā)包制強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向、人格化的責(zé)任分擔(dān)。[8]行政發(fā)包制為我們理解中國行政體制的運(yùn)行邏輯提供了非常具有解釋力的理論框架。但是，它的不足在于：行政發(fā)包制聚焦于不同層級政府間的發(fā)包—承包關(guān)系，而對一級政府內(nèi)部的發(fā)包—承包機(jī)制未有關(guān)注。[9]而且，行政發(fā)包制主要強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)激勵的作用，而忽視了政治激勵和價值激勵等多元激勵方式對于官員行為的影響。此外，該理論將中國行政體制中的發(fā)包—承包機(jī)制與科層制相對立，但實(shí)際上包干制與科層制并不是相互對立的關(guān)系，相反，它必須依托科層組織，整合科層組織的資源。[10]

鑒于行政發(fā)包制理論的上述不足，研究者進(jìn)一步提出和闡釋了“行政包干制”概念。行政包干制是指對政府公共事務(wù)的發(fā)包、承包及其實(shí)施過程中一系列主體和行為的組合。[11]在行政包干制中，上級組織將治理的任務(wù)和責(zé)任承包給下級組織，對于后者自主完成任務(wù)的方式和方法，上級組織一般不加干涉。[12]行政包干制與行政發(fā)包制有一些共性，比如都擁有發(fā)包方和承包方兩個利益主體，都由發(fā)包方為承包方提供強(qiáng)激勵，承包方都擁有較大的自由裁量權(quán)，發(fā)包方都對承包方進(jìn)行結(jié)果管理等。但是，行政包干制不同于行政發(fā)包制之處在于：行政包干制聚焦于政府內(nèi)部的發(fā)包—承包關(guān)系，強(qiáng)調(diào)政府多元激勵的作用，以及包干制與科層制之間的互相依賴、互為補(bǔ)充關(guān)系等。[13]楊華、袁松分析了行政包干制的特點(diǎn)和實(shí)踐機(jī)制，指出行政包干制一般以中心工作模式推動工作開展，主要采用目標(biāo)責(zé)任制、領(lǐng)導(dǎo)包干制和臨時機(jī)構(gòu)包干制等方式。[14]歐陽靜分析了縣域政府包干制的實(shí)踐形態(tài)，包括縣領(lǐng)導(dǎo)包干制、部門領(lǐng)導(dǎo)包干制和鄉(xiāng)村干部包干制。[15]還有研究者分析了與行政包干制類似的包保責(zé)任制、包干責(zé)任制等。[16]

已有研究較為深入地揭示了縣域政府行政包干制的結(jié)構(gòu)與機(jī)制。但是已有研究具有如下特點(diǎn)：一是主要聚焦于縣域政府在征地拆遷、信訪維穩(wěn)、重大工程項(xiàng)目落地等中心工作領(lǐng)域的包干制；二是側(cè)重關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等一些臨時性的行政包干機(jī)制；三是以官員個人為行政包干的主體，而沒有關(guān)注以組織為載體的行政包干制；四是未能關(guān)注行政包干制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的靈活性及其應(yīng)變調(diào)整機(jī)制。此外，已有研究挖掘和呈現(xiàn)了行政包干制的優(yōu)勢，但是未能注意到行政包干制的邊界條件和限度。

筆者的田野觀察發(fā)現(xiàn)，在基層政府行政包干制中，除了臨時性的包干機(jī)制外，還存在一些常態(tài)化的包干機(jī)制。管區(qū)就是一種常態(tài)化的行政包干制。包干制不僅發(fā)生在基層政府的中心工作領(lǐng)域，而且存在于常態(tài)化的業(yè)務(wù)工作之中。包干制的主體并不局限于基層官員個體，還包括基層組織。此外，除了獨(dú)立式包干，還有聯(lián)合體包干，即上級發(fā)包之后，并非不承擔(dān)連帶責(zé)任，而是擔(dān)負(fù)部分包干責(zé)任，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)分派到管區(qū)的幫包領(lǐng)導(dǎo)，需要承擔(dān)管區(qū)事務(wù)的連帶責(zé)任。同時，上級領(lǐng)導(dǎo)還要協(xié)助包干責(zé)任人處理在治理過程中遇到的問題。為此，本文將在已有研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于行政包干制的研究。具體而言，本文試圖從以下三個方面進(jìn)行拓展：

首先，拓展行政包干制的應(yīng)用范圍。在行政包干制的主體上，不僅關(guān)注以官員個人為主體的包干制，而且研究以基層組織為載體的包干制。在行政包干的領(lǐng)域上，既涵蓋基層政府中心工作領(lǐng)域的包干制，又包括日常業(yè)務(wù)工作的包干制。

其次，挖掘行政包干制的實(shí)踐機(jī)制。在行政包干的方式上，不僅研究臨時性的行政包干機(jī)制，而且研究常態(tài)化的行政包干機(jī)制。

再次，關(guān)注行政包干制的邊界條件。本文將分析行政包干制所面臨的約束條件，探討在自上而下的過程管理強(qiáng)化的、政治任務(wù)多樣化的條件下，行政包干制所面臨的新挑戰(zhàn)。

農(nóng)村的管區(qū)制度為我們分析行政包干制提供了一個極佳的窗口。對于研究行政包干制而言，管區(qū)的獨(dú)特性體現(xiàn)為：一是管區(qū)性質(zhì)的獨(dú)特性。管區(qū)作為一級準(zhǔn)行政組織，既相對獨(dú)立但又內(nèi)嵌于上級政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道)。這樣的結(jié)構(gòu)特征使其既享有較大的自主權(quán)，又受到上級政府的較強(qiáng)控制。其所體現(xiàn)的上下級關(guān)系既不同于一級政府內(nèi)部的嚴(yán)格的命令—服從關(guān)系，又不同于相對松散的府際關(guān)系。這有利于我們將行政包干制研究拓展到準(zhǔn)行政組織之中。二是管區(qū)獨(dú)特的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。作為一級準(zhǔn)行政組織，管區(qū)享有決策權(quán)、資源整合權(quán)、執(zhí)行權(quán)等權(quán)力，但是上級未賦予管區(qū)人事權(quán)、財(cái)權(quán)。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與管區(qū)之間的權(quán)責(zé)配置跟一般的府際間權(quán)責(zé)配置呈現(xiàn)較大差異。三是管區(qū)獨(dú)特的發(fā)包—承包關(guān)系結(jié)構(gòu)。管區(qū)的發(fā)包—承包關(guān)系呈現(xiàn)為多領(lǐng)域、多條線、多主體。這一復(fù)雜的發(fā)包—承包關(guān)系結(jié)構(gòu)確保管區(qū)行政包干制的運(yùn)行。

三、研究方法與案例選擇(2)案例中的人名和地名皆為化名。

本文的研究資料主要來源于筆者及研究團(tuán)隊(duì)于2020年10月12日至31日在山東L市C街道的田野調(diào)查。采用的田野研究方法主要是深度訪談法。訪談對象涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管區(qū)干部、村干部和普通村民。每位受訪對象的訪談時長一般為2—3小時。C街道毗鄰L市城區(qū)，隸屬于L市國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。街道下轄48個行政村(社區(qū))，戶籍人口約4萬人，版圖面積80平方千米。2018年，C街道對管區(qū)設(shè)置進(jìn)行了調(diào)整，由原先的5個管區(qū)調(diào)整為6個。每個管區(qū)下轄7—9個行政村(社區(qū))。管區(qū)內(nèi)部成立黨總支，設(shè)總支書記、主任、副書記、副主任和文書等職務(wù)。管區(qū)工作人員一般為8名左右。具體規(guī)模視管區(qū)下轄村莊數(shù)量和治理事務(wù)復(fù)雜程度等因素而異。街道作為城鄉(xiāng)接合部的結(jié)構(gòu)性位置使其下轄各個管區(qū)的治理事務(wù)、治理樣態(tài)等方面都呈現(xiàn)出較大差異。這也為我們觀察管區(qū)的運(yùn)行機(jī)制提供了更為便利的條件。

據(jù)筆者調(diào)研及查閱相關(guān)資料，山東是全國管區(qū)保留較為完整的省份。時至今日，山東各地農(nóng)村仍然保留了管區(qū)。因此，山東管區(qū)作為研究對象，具有典型性。在選擇案例時，筆者盡可能覆蓋不同類型的管區(qū)，以多元的研究樣本將管區(qū)行政包干制的實(shí)踐機(jī)制更為充分地揭示出來。C街道的6個管區(qū)概況及分類如下：

表1 C街道管區(qū)概況(3)管區(qū)類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)管區(qū)的主導(dǎo)功能。比如在城市化管區(qū)，土地已經(jīng)被較多地征用，許多農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。在上樓型管區(qū)，管區(qū)內(nèi)部多個村莊已經(jīng)合村并居。在農(nóng)業(yè)型管區(qū)，農(nóng)民維持著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型的生活方式。依托城郊的區(qū)位優(yōu)勢，農(nóng)民已經(jīng)較少種地，主要在本地和外出務(wù)工。許多農(nóng)地已經(jīng)出租給農(nóng)業(yè)公司。治理負(fù)荷分類依據(jù)的是一種相對標(biāo)準(zhǔn)，屬于質(zhì)性評估。

四、管區(qū)的行政包干體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以管區(qū)作為行政包干制的載體，進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)責(zé)配置，構(gòu)建出屬地包干與條線包干相結(jié)合的行政包干體系。

(一)作為行政包干制載體的管區(qū)

與其他地方農(nóng)村作為虛體的片區(qū)、包片不同，管區(qū)是實(shí)體化的一級準(zhǔn)行政組織。管區(qū)是基層政府為了推動治理任務(wù)更好地落地而進(jìn)行的一種機(jī)制創(chuàng)新。只是這種機(jī)制創(chuàng)新不是臨時性的，而是常態(tài)化的。從公共行政功能的角度而言，管區(qū)的實(shí)質(zhì)是承包鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政任務(wù)的一級組織。換言之，管區(qū)充當(dāng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)行政包干制的組織載體。管區(qū)的包干制優(yōu)勢體現(xiàn)為：

首先，公共行政空間的重構(gòu)。地方政府設(shè)置管區(qū)的主要考量是細(xì)分鄉(xiāng)域內(nèi)的治理單元。在山東，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)下轄的村莊數(shù)量多。以L市C街道為例，該街道下轄48個行政村(社區(qū))。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接對接各個行政村(社區(qū))，那么其治理成本極為高昂，且影響治理效率。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面設(shè)置管區(qū)，則大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接行政村(社區(qū))的成本，縮小了治理單元規(guī)模。C街道設(shè)置了6個管區(qū)，每個管區(qū)下轄7—9個行政村(社區(qū))。由管區(qū)對接行政村(社區(qū))，可以降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)模負(fù)荷。它是地方政府應(yīng)對治理規(guī)模困境而創(chuàng)造的一種制度安排。扁平化結(jié)構(gòu)適應(yīng)于小規(guī)模組織。對于下轄村莊數(shù)量較多、治理規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，需要在組織內(nèi)部設(shè)立新的行政層級，細(xì)分治理單元，提升治理效率。

其次，公共行政組織的下移。管區(qū)制度相當(dāng)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村(社區(qū))之間再造了一個行政層級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置了一級新的準(zhǔn)行政組織。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的觸角進(jìn)一步滲透進(jìn)入鄉(xiāng)村社會。且這種組織是常態(tài)化的。它代表著國家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的常態(tài)化在場。常態(tài)化的組織為管區(qū)承包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共行政事務(wù)提供了載體。管區(qū)直接對接鄉(xiāng)村社會，為推動行政事務(wù)落地創(chuàng)造了更為便利的條件。

再次，公共行政事權(quán)的下移。管區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動公共政策落地的重要載體。盡管管區(qū)并非一級完備的政府組織，但它承載了來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幾乎所有公共行政事務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有的工作都需要通過管區(qū)來部署。管區(qū)承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作包括兩個方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的中心工作；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個站所部門的業(yè)務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將工作任務(wù)安排到管區(qū)，管區(qū)再對接各個行政村。因此，建立管區(qū)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)進(jìn)一步下移到鄉(xiāng)村社會。

(二)以黨組織為核心的包干體系

“黨政體制”是理解中國政治的關(guān)鍵詞，它為我們建構(gòu)了一個認(rèn)識中國政治的整體性分析框架。[17]在管區(qū)行政包干制中，黨組織扮演著核心領(lǐng)導(dǎo)者的角色，發(fā)揮高位推動作用。從管區(qū)的組織架構(gòu)來看，管區(qū)只成立了黨總支，并沒有設(shè)置行政機(jī)構(gòu)。這也表明，管區(qū)治理主要依靠黨組織系統(tǒng)來推動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過黨的組織系統(tǒng)，將公共行政事務(wù)發(fā)包到管區(qū)?；鶎狱h組織的負(fù)責(zé)人是管區(qū)行政包干體制中的主體責(zé)任承擔(dān)者。在組織架構(gòu)上，管區(qū)包干制體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(街道黨工委)—管區(qū)黨總支—村(社區(qū))支部的組織體系。在責(zé)任主體上，管區(qū)包干制體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記—管區(qū)幫包領(lǐng)導(dǎo)—管區(qū)書記—村(社區(qū))支部書記的責(zé)任體系。各級黨組織及其負(fù)責(zé)人承擔(dān)著統(tǒng)籌謀劃發(fā)包行政事務(wù)落地、調(diào)配各方資源的責(zé)任。

在C街道，每個管區(qū)還設(shè)有幫包領(lǐng)導(dǎo)2—3名(見表2)。幫包領(lǐng)導(dǎo)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員中的副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。幫包領(lǐng)導(dǎo)的功能包括：一方面督促、安排管區(qū)承包的各項(xiàng)工作任務(wù)；另一方面，管區(qū)或村莊(社區(qū))在完成承包任務(wù)遇到困難時，可以向幫包領(lǐng)導(dǎo)反饋，幫包領(lǐng)導(dǎo)再報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)商解決對策。從字面上看，“幫包”二字就體現(xiàn)了“包干”之意，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)把某個管區(qū)包干給該幫包領(lǐng)導(dǎo)。理論上，幫包領(lǐng)導(dǎo)全權(quán)負(fù)責(zé)該管區(qū)的一切事務(wù)。幫包領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)管區(qū)工作的連帶責(zé)任。當(dāng)管區(qū)完成承包工作任務(wù)不力時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以督促幫包領(lǐng)導(dǎo)，甚至追究幫包領(lǐng)導(dǎo)的連帶責(zé)任。如此，幫包領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府分管某個管區(qū)。確切而言，幫包領(lǐng)導(dǎo)依托黨委的授權(quán)，調(diào)動資源安排落實(shí)管區(qū)的包干任務(wù)。通過幫包領(lǐng)導(dǎo)制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將管區(qū)進(jìn)一步整合進(jìn)治理體系內(nèi)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在為管區(qū)配置幫包領(lǐng)導(dǎo)時，主要考慮三個方面：一是管區(qū)工作的重難點(diǎn)及其需求。比如，廬陵管區(qū)處于C街道發(fā)展前沿，各類重點(diǎn)項(xiàng)目需要推進(jìn)，征地拆遷任務(wù)繁重。街道為該管區(qū)配備的幫包領(lǐng)導(dǎo)丁明耀副主任分管執(zhí)法業(yè)務(wù)工作，且之前在另一街道做過大量的征地拆遷工作，具備豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。另一幫包領(lǐng)導(dǎo)蔣新如分管信訪業(yè)務(wù)工作。廬陵管區(qū)征地拆遷任務(wù)重，矛盾糾紛量大，上訪案件也多。幫包領(lǐng)導(dǎo)丁明耀和蔣新如分管的執(zhí)法、信訪業(yè)務(wù)跟廬陵管區(qū)的工作重難點(diǎn)比較匹配。二是考慮干部個體的因素，包括性別、出身、專長、能力和過往幫包經(jīng)歷等方面。比如，廬陵管區(qū)的幫包領(lǐng)導(dǎo)蔣新如是回民，且他老家所在的蔣家莊就隸屬于廬陵管區(qū)。廬陵管區(qū)下轄的蔣家莊和旺朱村都是回民村。街道安排蔣新如幫包廬陵管區(qū)，顯然考慮了蔣新如的民族身份因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要盡可能將幫包領(lǐng)導(dǎo)的個體因素與管區(qū)工作需求相匹配。三是考慮領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)問題。為促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會權(quán)衡幫包領(lǐng)導(dǎo)和管區(qū)書記之間的關(guān)系。比如，瀏河管區(qū)的幫包領(lǐng)導(dǎo)高占軍跟管區(qū)書記李昌國的關(guān)系較好。李昌國之前擔(dān)任弓峰管區(qū)書記時，高占軍也幫包該管區(qū)。李昌國調(diào)任瀏河管區(qū)書記之后，高占軍也被調(diào)整為該管區(qū)幫包領(lǐng)導(dǎo)。

管區(qū)幫包領(lǐng)導(dǎo)的安排遵循“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則。一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生人事變動、領(lǐng)導(dǎo)班子成員分工調(diào)整，或者管區(qū)主職干部變動時，幫包領(lǐng)導(dǎo)會進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

表2 C街道各管區(qū)幫包領(lǐng)導(dǎo)情況

那么，黨組織如何推動行政包干制的運(yùn)行呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托黨組織的制度性權(quán)威來落實(shí)包干責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)推動包干制的主要形式就是黨組織會議。通過黨組織會議安排包干任務(wù)。一方面，黨組織將行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，使其成為各級黨員干部必須重視的工作；另一方面，這些包干任務(wù)成為各級黨員干部的政治責(zé)任。如果黨員干部沒有完成，那么黨組織可以對其進(jìn)行政治問責(zé)。概言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮黨組織的政治統(tǒng)合功能，采用政治激勵等方式，來推動行政包干制的運(yùn)行。

(三)管區(qū)包干體系中的權(quán)責(zé)配置

行政包干制的核心內(nèi)容就是權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)。權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)關(guān)系到發(fā)包方、承包方的一系列權(quán)利、責(zé)任安排，它直接影響到行政包干制的運(yùn)行。管區(qū)作為一級準(zhǔn)行政組織的獨(dú)特性，決定了管區(qū)行政包干制權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)與一般的行政包干制的差別。管區(qū)的權(quán)力來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的授予。管區(qū)不是一級獨(dú)立的政府，它缺乏基本的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)。管區(qū)的工作人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選拔任命。其日常開支都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，管區(qū)干部可以到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報銷所支出的費(fèi)用。此外，管區(qū)也沒有像正規(guī)的政府那樣專業(yè)化的部門分工。但管區(qū)有獨(dú)立的辦公地點(diǎn)，管區(qū)干部也屬于專職工作人員。

跟一般的行政包干制中的承包方一樣，管區(qū)也享有行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。值得一提的是，由于管區(qū)不是一級獨(dú)立政府，它要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌決策安排來開展工作。因此，管區(qū)的決策權(quán)也是不完整的。這也是管區(qū)跟一級完備政府的重要差別。此外，管區(qū)還享有資源整合權(quán)。這表現(xiàn)為三個方面：一是人力資源整合權(quán)。由于管區(qū)沒有獨(dú)立的人事權(quán)、財(cái)權(quán)，除了辦公場地外，管區(qū)能夠自主調(diào)配的資源就只有管區(qū)的工作人員。所以，管區(qū)的資源整合權(quán)主要表現(xiàn)為對管區(qū)人力資源的整合。二是資金項(xiàng)目整合權(quán)。管區(qū)可以向上級爭取一些項(xiàng)目資金等資源。它在項(xiàng)目資源分配落地上也有一定的話語權(quán)。三是條條部門的資源整合權(quán)。一些由條條部門提供的資源，管區(qū)也可以進(jìn)行一定程度的整合。

在控制方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)主要采取結(jié)果導(dǎo)向控制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)管區(qū)完成承包任務(wù)情況進(jìn)行獎懲激勵。管區(qū)承擔(dān)著完成承包任務(wù)的責(zé)任，并享有剩余索取權(quán)。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)給管區(qū)提供一定數(shù)額的包干工作經(jīng)費(fèi)。在以前，三提五統(tǒng)、計(jì)劃生育撫養(yǎng)費(fèi)征收工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還按照一定比例給予管區(qū)返還經(jīng)費(fèi)。

概括起來，在管區(qū)行政包干制中，其權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有正式權(quán)威，包括人事權(quán)、財(cái)權(quán)、剩余控制權(quán)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)向管區(qū)授權(quán)；管區(qū)享有部分決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和資源整合權(quán)。在控制方式上，主要是結(jié)果導(dǎo)向控制。在激勵方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管區(qū)提供強(qiáng)激勵。

表3 管區(qū)行政包干制的權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)

(四)管區(qū)行政包干的方式

在管區(qū)行政包干制中，公共行政事務(wù)的發(fā)包主要沿著兩條路徑展開：一是屬地發(fā)包；二是條線發(fā)包。

屬地發(fā)包，就是公共行政事務(wù)通過作為屬地的塊塊層層往下轉(zhuǎn)包。屬地發(fā)包的主要內(nèi)容是重點(diǎn)中心工作，包括上級黨委政府交付的至關(guān)重要的工作(比如扶貧工作、高鐵建設(shè)等)以及關(guān)涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的重要工作(比如信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等)。屬地發(fā)包中的屬地主要有三大主體，分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、管區(qū)和村莊(社區(qū))。管區(qū)和村莊(社區(qū))承擔(dān)著行政包干任務(wù)的屬地責(zé)任。雖然村莊(社區(qū))屬于村民(居民)自治組織，但是在現(xiàn)實(shí)條件下，村莊(社區(qū))仍然受到基層政府的較強(qiáng)的控制。如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府—管區(qū)—村莊(社區(qū))形成層級化的屬地發(fā)包體系。

條線發(fā)包就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室、站所等部門向管區(qū)發(fā)包的行政任務(wù)。條線發(fā)包的主要內(nèi)容是部門業(yè)務(wù)工作。條線發(fā)包又可分為直接發(fā)包和間接發(fā)包。條線部門直接發(fā)包的情形，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建設(shè)委員會的工作人員分包管區(qū)，每人負(fù)責(zé)跟管區(qū)對接，完成業(yè)務(wù)工作。條線直接發(fā)包的工作一般是相對較為簡單且常態(tài)化的業(yè)務(wù)工作。條線間接發(fā)包是指條線部門通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府分管相關(guān)業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)出面，將業(yè)務(wù)工作分包到各個管區(qū)。其邏輯線索為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)業(yè)務(wù)部門—(請示)分管領(lǐng)導(dǎo)—(發(fā)包)管區(qū)—(對接)村莊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的每個副職領(lǐng)導(dǎo)一般都分管若干項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。領(lǐng)導(dǎo)分管業(yè)務(wù)不僅僅是一種分工，而且更多的是一種責(zé)任包干：不僅要推動業(yè)務(wù)落實(shí)和發(fā)展，而且不能出現(xiàn)問題，否則分管領(lǐng)導(dǎo)要擔(dān)負(fù)責(zé)任。雖然領(lǐng)導(dǎo)分工在一定程度上依據(jù)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，但更多強(qiáng)調(diào)政治責(zé)任。(4)因此，我們常?？梢钥吹?，在基層政府中，有不少領(lǐng)導(dǎo)分管的業(yè)務(wù)并不是其所擅長的專業(yè)，而且領(lǐng)導(dǎo)之間也可能進(jìn)行較為頻繁的分管業(yè)務(wù)調(diào)整。

在級別上，管區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所、辦公室等部門一樣，屬于正股級。但在科層體系的地位上，管區(qū)的地位要高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分的站所、辦公室等部門。所以，站所、辦公室等部門在部署安排一些重要工作時，一般無法直接調(diào)動各管區(qū)書記，而需要請分管業(yè)務(wù)的黨政領(lǐng)導(dǎo)出面召集各管區(qū)書記。每個業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)不僅掌握相應(yīng)的權(quán)力，而且代表著黨委政府，依托黨委政府推動完成包干任務(wù)。經(jīng)過間接發(fā)包之后，由條線部門業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為管區(qū)和村莊的屬地政治任務(wù)。條線部門責(zé)任轉(zhuǎn)化為管區(qū)和村莊的屬地責(zé)任。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過設(shè)置管區(qū)重構(gòu)基層公共行政空間，對管區(qū)進(jìn)行授權(quán)和控權(quán)，以屬地發(fā)包和條線發(fā)包并行的方式，構(gòu)建起管區(qū)行政包干體系。通過這一體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既能依托幫包領(lǐng)導(dǎo)制度較好地控制作為塊塊的管區(qū)，又通過業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)制度使部門業(yè)務(wù)工作得以落實(shí)，從而使條條和塊塊的組織、資源都得以整合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為中樞，對轄區(qū)全域進(jìn)行調(diào)控，主要領(lǐng)導(dǎo)決策可以快速輸出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)公共行政任務(wù)得以快速推動落地，同時鄉(xiāng)村社會的各種信息也能得以較為暢通地上達(dá)。

五、管區(qū)行政包干制的運(yùn)行

管區(qū)行政包干制的運(yùn)行通過考核激勵機(jī)制、合作機(jī)制和制衡機(jī)制三種機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。

(一)考核激勵機(jī)制

行政包干制提供自上而下的強(qiáng)激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為治理任務(wù)的發(fā)包方，而管區(qū)是承包方。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)的激勵措施主要包括：

1.政治激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管區(qū)干部流動提供晉升激勵。管區(qū)是基層干部培養(yǎng)的舞臺。它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部培養(yǎng)體系中占據(jù)重要位置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視管區(qū)干部培養(yǎng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管區(qū)干部提供的政治激勵主要有：

一是對管區(qū)主職干部尤其是管區(qū)書記的激勵。管區(qū)書記是行政包干制的總承包人。能否掌控和激勵管區(qū)書記，直接關(guān)乎行政包干制的績效。雖然管區(qū)不是一級政府，管轄面積有限，但管區(qū)書記也算是“主政一方”?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在提拔、推薦副科級干部時，格外注重從各個管區(qū)總支書記中進(jìn)行選拔。在干部換屆時，從管區(qū)總支書記中提拔的干部往往至少占提拔干部的一半以上。2016年，C街道辦事處干部換屆時，在5名管區(qū)總支書記中(當(dāng)時C街道管區(qū)尚未調(diào)整，只有5個管區(qū))，除2人因身份原因(學(xué)歷不夠)外，其余3人均獲得提拔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將管區(qū)書記作為培養(yǎng)副科級后備干部的重要崗位。管區(qū)書記一般被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的準(zhǔn)副科級干部。只要被派往管區(qū)擔(dān)任總支書記，在符合身份條件且不出意外的情況下，一般都具有很大的希望進(jìn)入副科級干部序列。管區(qū)書記往往是在政治前途上“有想法的人”。調(diào)任管區(qū)書記的干部，往往更為珍視自身的政治前途。他們需要努力、高效地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包的治理任務(wù)。同時，其他管區(qū)干部也具有晉升為管區(qū)書記的動力，因?yàn)楣軈^(qū)書記經(jīng)歷是通向鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科級干部梯隊(duì)的重要門檻和資源。

據(jù)筆者調(diào)查統(tǒng)計(jì)，C街道18名副科級以上干部中(含非黨政班子成員)，有9人擁有管區(qū)工作經(jīng)歷(見表4)。除了那些從上面下派的領(lǐng)導(dǎo)干部和跨地域調(diào)來的領(lǐng)導(dǎo)干部之外，本地成長起來的干部大多數(shù)都具有管區(qū)工作經(jīng)歷。另據(jù)其他研究者的調(diào)查表明，山東某鎮(zhèn)的10個黨政班子成員中，有9人具有管區(qū)工作經(jīng)歷。[18]這足見管區(qū)在基層領(lǐng)導(dǎo)干部培養(yǎng)中扮演著重要角色。

二是對其他管區(qū)干部的激勵。管區(qū)雖無明確分工，但管區(qū)內(nèi)部的職務(wù)也有等級之分。從管區(qū)一般干部到副主任、副書記、文書、主任和總支書記，都位居不同層級。從管區(qū)一般干部升任總支書記，往往需要上十年的時間。管區(qū)干部每晉升一級，都可能產(chǎn)生政治進(jìn)步的價值感。同時，一些優(yōu)秀的管區(qū)干部還可以跨域流動，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室或者站所擔(dān)任負(fù)責(zé)人。有研究者的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，山東某鎮(zhèn)政府各類在編人員共計(jì)65人，其中擔(dān)任過管區(qū)總支書記和區(qū)長(主任)的人員就多達(dá)35人。該鎮(zhèn)超過50%的人員都具有管區(qū)工作經(jīng)歷。[19]另一研究者在山東L鎮(zhèn)的調(diào)查則顯示，該鎮(zhèn)90%以上的干部具有管區(qū)工作經(jīng)歷。[20]如此，管區(qū)既為干部提供了政治晉升激勵，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)培養(yǎng)、輸送了大量的、具有較強(qiáng)綜合素質(zhì)的干部。

2.經(jīng)濟(jì)激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)為管區(qū)干部提供的經(jīng)濟(jì)激勵主要包括年終考核獎勵、包干工作經(jīng)費(fèi)和稅費(fèi)征收返還獎勵。一是年終考核獎勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年對各個管區(qū)工作進(jìn)行年終考核，考核成績分為三等，獲一等的管區(qū)，每位干部獎勵3倍績效工資，獲二等的獎勵2倍績效工資，獲三等的獎勵1倍績效工資。二是提供包干工作經(jīng)費(fèi)。在之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年為管區(qū)提供一定數(shù)額的包干工作經(jīng)費(fèi)。這筆經(jīng)費(fèi)可以由管區(qū)自主支配，用于車費(fèi)、伙食費(fèi)、通信費(fèi)等日常工作支出。對于管區(qū)書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還額外提供下鄉(xiāng)油費(fèi)補(bǔ)貼。三是稅費(fèi)征收返還。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各個管區(qū)征收稅費(fèi)的完成進(jìn)度進(jìn)行排名，對排名靠前的管區(qū)進(jìn)行獎勵。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還按照一定的比例給予各個管區(qū)稅費(fèi)返還，作為管區(qū)的日常工作經(jīng)費(fèi)。這些獎勵、經(jīng)費(fèi)不僅能夠?yàn)楣軈^(qū)干部開展工作提供較好的物質(zhì)保障，而且使他們更有動力投入管區(qū)工作。

3.價值激勵(社會性激勵)。這主要表現(xiàn)為：一是增強(qiáng)榮譽(yù)感。管區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個行政層級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體系中具有重要地位。在管區(qū)任職尤其是擔(dān)任管區(qū)書記的職務(wù)，干部往往具有較強(qiáng)的榮譽(yù)感。調(diào)任管區(qū)書記意味著受到上級的重視。二是提供獲得感。管區(qū)干部尤其是管區(qū)書記主政一方，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包的行政任務(wù)，能夠得到上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，可以產(chǎn)生干事創(chuàng)業(yè)的成就感、價值感。三是培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)價值認(rèn)同。作為承包方的管區(qū)，形成一個綜合性的行政團(tuán)隊(duì)。管區(qū)的工作業(yè)績，直接攸關(guān)管區(qū)各位干部的切身利益。管區(qū)干部相互間不僅有利益連帶，而且在共事過程中培養(yǎng)了團(tuán)隊(duì)情感。

表4 C街道副科級以上干部管區(qū)工作經(jīng)歷情況(5)調(diào)研期間，C街道干部剛經(jīng)歷調(diào)整，街道辦主任一職暫缺。本表中的副科級以上干部，既包括黨政班子成員，又包括副科級非黨政班子成員。本地是指本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

管區(qū)干部既有政治激勵，又有經(jīng)濟(jì)激勵，還能在工作中凸顯價值，從而使他們產(chǎn)生更強(qiáng)的工作主動性。只有在各種激勵機(jī)制作用下，管區(qū)干部才能產(chǎn)生更大的工作動力。對于行政包干制而言，其至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，就是激發(fā)承包責(zé)任人的主動性。承包責(zé)任人必須充分調(diào)動私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、動用各種資源完成任務(wù)。

(二)合作機(jī)制

合作機(jī)制主要產(chǎn)生于管區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室、站所等部門之間。如前已述，管區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的級別相同，都屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中層組織。管區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門之間相互依賴、相互合作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室、站所等部門需要管區(qū)承包一些業(yè)務(wù)工作。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要獲得村莊的一些有關(guān)低保人口、育齡婦女等數(shù)據(jù)信息，都需要通過管區(qū)對接村莊。此外，各部門的一些重要的業(yè)務(wù)工作，比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村改廁、煤改氣等等，也需要通過管區(qū)出面安排到各個村莊。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門可以通過業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)度管區(qū)，但在工作開展過程中，都不可能繞開管區(qū)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門形成對管區(qū)的依賴關(guān)系。尤其是當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的背景下，各部門的業(yè)務(wù)工作量大幅度增加，且精準(zhǔn)治理要求更高，從而更需要管區(qū)的支持。

管區(qū)也離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的配合和支持。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門掌握有關(guān)政策信息。管區(qū)需要向各部門了解、打探有關(guān)政策，以便向群眾傳達(dá)解釋；另一方面，各部門是各類項(xiàng)目資源的直接操盤手。管區(qū)要爭取各種項(xiàng)目資金，也需要各部門提供相關(guān)信息。而且，各部門都擁有相應(yīng)的業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)，若管區(qū)不配合部門發(fā)包的業(yè)務(wù)工作，那么各部門可以向分管領(lǐng)導(dǎo)反映，這可能對管區(qū)不利。因此，管區(qū)和部門之間形成的是一種相互依賴、相互合作的關(guān)系。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部跨域流動有利于增進(jìn)管區(qū)和部門之間的相互理解。管區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門之間常常存在干部跨域流動的情況，即部門的干部可能流向管區(qū)，管區(qū)干部也可能流向部門。干部跨域流動不僅有利于積累更為豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，而且有助于部門和管區(qū)之間的干部互相了解和理解。

(三)制衡機(jī)制

管區(qū)與村莊之間形成制衡關(guān)系。管區(qū)承包的行政任務(wù)，最終要對接到各個村莊。在法律上，村莊屬于自治組織。管區(qū)可以代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對村莊行使指導(dǎo)的職責(zé)。但實(shí)際上，在黨組織體系下，管區(qū)可以通過控制村支部負(fù)責(zé)人來達(dá)到掌控村莊的目的。所以，實(shí)踐中的管區(qū)—村莊之間關(guān)系遠(yuǎn)比法律上的關(guān)系更為復(fù)雜。一方面，管區(qū)可以控制村莊，甚至直接給村干部下派任務(wù)；另一方面，村莊享有自治權(quán)，村干部屬于體制外人員，體制內(nèi)的某些規(guī)則對他們的約束力更為有限。因此，村莊的獨(dú)特地位角色使得管區(qū)與村莊之間的發(fā)包—承包關(guān)系更為復(fù)雜。管區(qū)與村莊的發(fā)包—承包關(guān)系既不同于標(biāo)準(zhǔn)的行政內(nèi)部發(fā)包，又不是嚴(yán)格意義上的行政外包[21]。這種復(fù)雜的發(fā)包—承包關(guān)系，也決定了管區(qū)與村莊的互動方式不同于體制內(nèi)的上下級互動。

管區(qū)主要通過三條制度化的渠道與村莊進(jìn)行互動，將行政任務(wù)發(fā)包給村莊。

一是通過黨組織控制村莊。村支書作為黨在農(nóng)村基層組織的負(fù)責(zé)人，必須承擔(dān)上級黨組織發(fā)包的行政任務(wù)。否則，上級黨組織可以對其進(jìn)行政治問責(zé)。當(dāng)前農(nóng)村推行的村支書、主任“一肩挑”制度，在一定程度上有利于管區(qū)黨組織強(qiáng)化對村莊的控制。

二是通過包村制度控制村莊。管區(qū)干部承當(dāng)著包村的責(zé)任。管區(qū)包村干部的職責(zé)主要包括三大塊：村級組織陣地建設(shè)，整合村莊班子隊(duì)伍，促進(jìn)班子和諧團(tuán)結(jié)；督促和指導(dǎo)村莊落實(shí)管區(qū)安排的各項(xiàng)工作任務(wù)；群眾工作，包括協(xié)助解決村莊社會矛盾糾紛等問題，搜集村干部和群眾的意見建議，并反饋給管區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。

表5 C街道張灣管區(qū)包村干部表

三是通過聯(lián)合包干機(jī)制控制村莊。聯(lián)合包干機(jī)制是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管區(qū)和村干部共同組成包干專班，來推動包干任務(wù)的落實(shí)。聯(lián)合包干機(jī)制主要針對上級發(fā)包的重大中心工作任務(wù)，比如高鐵建設(shè)中的征地拆遷工作等。對于這類中心工作，由于涉及村莊和廣大群眾的切身利益，村干部推動工作的動力可能不足。而且，村干部作為村莊社會的一員，嵌入復(fù)雜的村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，這既是他們開展工作的優(yōu)勢資源，但他們也難免受到各種關(guān)系的牽絆。有的村干部甚至可能跟村民共謀，充當(dāng)村莊的“當(dāng)家人”，與管區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作對。此外，這些階段性的重大中心工作任務(wù)繁重，時間緊迫，僅僅依靠村干部的力量可能不夠，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、管區(qū)干部與村干部一起，形成包干聯(lián)合體。比如，在2020年鄭濟(jì)高鐵征地拆遷工作中，C街道張灣管區(qū)就采取了聯(lián)合包干體的工作機(jī)制。在馮莊村開展征地拆遷工作時，管區(qū)干部和村干部結(jié)成包干專班(見下表)。

表6 C街道馮莊村拆遷任務(wù)分配表

除了管區(qū)干部之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的幫包領(lǐng)導(dǎo)也參與拆遷工作。在聯(lián)合包干機(jī)制中，形成了村干部—管區(qū)干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的層級性包干秩序。在開展工作時，主要由村干部出面，管區(qū)干部協(xié)助，并提供政策解釋。對于個別實(shí)在不愿意拆遷的村民，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)兜底。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和管區(qū)干部、村干部共同做工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)出面，既代表著科層體制權(quán)威，又可以在政策方面提供一定的靈活操作空間。比如，在馮莊村的拆遷過程中，村婦女主任馬梅冬包干的1戶未能完成拆遷任務(wù)。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和管區(qū)將具有豐富群眾工作經(jīng)驗(yàn)的管區(qū)副書記張建新納入包干專班，C街道辦事處幫包張灣管區(qū)的副科級干部、財(cái)政中心主任王剛繼也參與。張建新和王剛繼一人唱紅臉，一人唱黑臉，最終成功做通了拆遷戶的工作。由村干部打前鋒、管區(qū)干部殿后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兜底的層級性包干秩序，有利于充分掌握行政對象的信息和底線，整合人力、關(guān)系資源，發(fā)揮管區(qū)和村干部各自的優(yōu)勢，集中力量攻克中心工作落地中遇到的各類難題。

管區(qū)制衡村莊的方式包括正式和非正式兩類。正式的制衡方式主要是：(1)建議任免權(quán)。一般而言，村干部都支持管區(qū)干部的工作。對于那些拒不配合的村干部，管區(qū)書記可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)建議對其采取停職等處分措施。當(dāng)然，這種情況比較少見，除非是雙方關(guān)系已經(jīng)鬧僵。(2)日常管理權(quán)。管區(qū)掌握著村莊的財(cái)務(wù)審核權(quán)。村干部報賬，需要經(jīng)過管區(qū)干部審核簽字。此外，村莊的公章也由管區(qū)保管，村干部蓋章需要經(jīng)過管區(qū)。(3)資源分配權(quán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的項(xiàng)目資源分配落地時，管區(qū)也享有一定的話語權(quán)。管區(qū)一般會選擇將項(xiàng)目安排到那些積極配合工作、班子較為團(tuán)結(jié)的村莊。這實(shí)質(zhì)上是通過利益誘導(dǎo)來調(diào)動和控制村干部。非正式的制衡機(jī)制，主要是管區(qū)干部通過情感機(jī)制、與村干部建立和維護(hù)私人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以推動工作的開展。基層工作一般較少完全依靠僵硬的正式機(jī)制開展，而更多依賴平常的私人關(guān)系和情感積累。[22]這些非正式的方式包括：一是日常情感溝通。管區(qū)干部通過跟村干部吃飯喝酒等互動方式，拉近關(guān)系，增進(jìn)感情。二是為村干部提供力所能及的庇護(hù)。在村干部沒有違法犯罪或重大過錯的情況下，管區(qū)干部可以為其提供庇護(hù)。管區(qū)干部的庇護(hù)行為既是出于情感驅(qū)動，也是為了安撫村干部，使其日后能夠更加支持管區(qū)工作。這些非正式的互動方式積聚了情感能量，為管區(qū)行政包干機(jī)制的運(yùn)行提供了潤滑劑。

總之，考核激勵機(jī)制、合作機(jī)制和制衡機(jī)制共同推動著管區(qū)行政包干制的運(yùn)行，使管區(qū)承包的各項(xiàng)公共行政任務(wù)得以落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與管區(qū)、管區(qū)與部門、管區(qū)與村莊之間形成了不同的關(guān)系結(jié)構(gòu)(見表7)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與管區(qū)之間構(gòu)成上下級關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以直接通過命令方式向管區(qū)發(fā)包各類公共行政事務(wù)。管區(qū)與部門之間屬于合作關(guān)系，二者在完成發(fā)包任務(wù)時相互依賴、相互合作。管區(qū)與村莊之間屬于準(zhǔn)上下級關(guān)系：一方面，管區(qū)可以通過黨組織向村支部發(fā)包任務(wù)；另一方面，管區(qū)又必須顧及村干部的體制外特性，兼用各種情感治理方式贏得村干部的支持。

表7 管區(qū)行政包干制中的關(guān)系結(jié)構(gòu)

六、管區(qū)行政包干制的治理優(yōu)勢

管區(qū)行政包干制依托于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的高位推動，將各種資源進(jìn)行整合，較好地適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的需求，產(chǎn)生了良好的治理效果。具體而言，管區(qū)行政包干制的治理優(yōu)勢體現(xiàn)如下：

(一)綜合性

與科層制強(qiáng)調(diào)專業(yè)部門分工不同，管區(qū)內(nèi)部呈現(xiàn)弱分工的狀態(tài)。作為一級準(zhǔn)行政組織，管區(qū)的分工程度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如作為不完整政權(quán)[23]的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。具體而言，管區(qū)的綜合性表現(xiàn)為：

一是管區(qū)的工作性質(zhì)具有綜合性。管區(qū)承包的公共行政事務(wù)既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府發(fā)包的中心工作(群眾工作)，又包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個部門發(fā)包的業(yè)務(wù)工作。管區(qū)不是專門承包某一類業(yè)務(wù)工作的政府部門，而是具備承包各種工作任務(wù)功能的綜合性組織。

二是管區(qū)未進(jìn)行明確的專業(yè)分工。管區(qū)內(nèi)部只有相對的、模糊的分工。從管區(qū)包村工作來看，每位干部都承擔(dān)了包村任務(wù)，但是一旦管區(qū)承包了重點(diǎn)中心工作任務(wù)時，管區(qū)干部又會打破包村的分工，共同組成工作專班，投入到中心工作之中。從年齡分工來看，一般而言，管區(qū)的年輕干部承擔(dān)了較多的業(yè)務(wù)工作，尤其是管區(qū)文書一般由年輕干部擔(dān)任。管區(qū)文書的重要工作職責(zé)就是撰寫材料、整理報表。年輕干部文化程度相對較高，熟練計(jì)算機(jī)等新型技術(shù)設(shè)備操作，更能勝任日常業(yè)務(wù)工作。管區(qū)老干部長期在基層一線工作，積累了豐富的群眾工作經(jīng)驗(yàn)和社會資本，他們更側(cè)重做群眾工作。尤其是一些從村支書選拔到管區(qū)的老干部，都是基層群眾工作的行家里手。當(dāng)然，這種分工都是相對的，管區(qū)年輕干部也需要從事群眾工作。年輕干部到管區(qū)任職初期，一般由老干部帶領(lǐng)他們開展工作，比如在征地拆遷過程中，組建包干專班時，一般會考慮年齡結(jié)構(gòu)。這種傳幫帶的機(jī)制使年輕干部能夠盡快地熟悉基層，掌握群眾工作方法。經(jīng)過若干年訓(xùn)練之后，管區(qū)干部可以成長為復(fù)合型的干部，既懂國家政策，又擅長做群眾工作。

管區(qū)的綜合性，構(gòu)建了一種有統(tǒng)有分、統(tǒng)分結(jié)合的格局。管區(qū)“統(tǒng)”的優(yōu)勢體現(xiàn)為可以集中調(diào)配人力資源，應(yīng)對中心工作難題。而在日常工作中，管區(qū)又可回歸“分”的狀態(tài)，管區(qū)干部各司其職、各就各位。

(二)靈活性

管區(qū)的綜合性實(shí)質(zhì)上表明管區(qū)是一種彈性結(jié)構(gòu)。管區(qū)的彈性又使得管區(qū)治理表現(xiàn)出鮮明的靈活性。管區(qū)治理的靈活性體現(xiàn)為：

其一，管區(qū)設(shè)置的靈活性。管區(qū)設(shè)置可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。2018年之前，C街道共設(shè)置管區(qū)5個。2018年時，C街道管區(qū)數(shù)量調(diào)整為6個。此次調(diào)整中，之前的梁莊管區(qū)被撤銷，其中的4個村跟張灣管區(qū)的5個村合并，成立廬陵管區(qū)。新成立的廬陵管區(qū)緊靠城市邊緣，是C街道重點(diǎn)開發(fā)的地段。新成立的北集管區(qū)，則主要承擔(dān)C街道合村并居的政策任務(wù)，下轄2個村莊已完成合村并居，其余村莊正在規(guī)劃中。管區(qū)設(shè)置調(diào)整主要考慮主體功能、發(fā)展規(guī)劃、管理幅度等因素，以靈活應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化情況。

其二，職責(zé)分工的靈活性。如前已述，管區(qū)內(nèi)部沒有明確的職責(zé)分工。管區(qū)可以根據(jù)每名干部的性格、專業(yè)和能力以及上級下達(dá)的任務(wù)情況對人員分工進(jìn)行靈活調(diào)配。這使得管區(qū)可以集中優(yōu)勢力量開展工作。比如在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時期，管區(qū)干部分包各個村莊的稅費(fèi)征收任務(wù)，先易后難，各個擊破。對于征收難度最大的村莊，管區(qū)將所有干部都匯聚到該村進(jìn)行集中攻關(guān)。這類似于中國共產(chǎn)黨的“游擊式”政策風(fēng)格，體現(xiàn)出極強(qiáng)的靈活性。[24]

其三，管區(qū)考核的靈活性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對管區(qū)的考核，并非嚴(yán)格按照各項(xiàng)常規(guī)指標(biāo)(比如經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、民生、黨建等指標(biāo))進(jìn)行考核，而是一種對管區(qū)工作總體評價的考核?？己嗽u價的主要標(biāo)準(zhǔn)是管區(qū)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包的中心工作任務(wù)情況。這種考核方式有利于兼顧不同管區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，體現(xiàn)了比較強(qiáng)的靈活性。

其四，包干機(jī)制的靈活性。管區(qū)的包干專班可以根據(jù)中心工作進(jìn)度情況進(jìn)行靈活調(diào)整。如前所述，在馮莊村高鐵建設(shè)拆遷工作中，村婦女主任馬梅冬包干的1戶沒能完成拆遷任務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和管區(qū)干部重新組建包干專班，最終成功地完成了拆遷任務(wù)。包干機(jī)制的靈活性，有利于優(yōu)化配置資源，隨時應(yīng)對基層治理中出現(xiàn)的各種新難題。

其五，政策執(zhí)行的靈活性。管區(qū)是政策轉(zhuǎn)化的中轉(zhuǎn)站。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向管區(qū)下達(dá)政策要求時，管區(qū)可以將上級政策與管區(qū)實(shí)際相結(jié)合。對于某些需要重點(diǎn)執(zhí)行的政策，管區(qū)可以集中優(yōu)勢力量執(zhí)行。如果某些政策與管區(qū)實(shí)際相關(guān)性不強(qiáng)，那么管區(qū)可以寬松執(zhí)行。這種選擇性執(zhí)行的策略，有利于實(shí)現(xiàn)自上而下的政策轉(zhuǎn)化，使其更契合各個管區(qū)的實(shí)際情況。

概括而言，管區(qū)治理體制保持了較強(qiáng)的彈性，可以伸縮自如、靈活應(yīng)變。管區(qū)以其簡單、靈活的制度安排，有效應(yīng)對治理中的各種復(fù)雜難題，保持了簡約治理的特性。

(三)群眾性

管區(qū)具有專群結(jié)合的治理優(yōu)勢。一方面，管區(qū)干部具有專業(yè)優(yōu)勢。管區(qū)干部在政策信息獲取和解釋上具有優(yōu)勢。而且，管區(qū)干部具有相對較高的文化程度，他們比村干部更擅長做業(yè)務(wù)工作。另一方面，相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個站所部門的干部，管區(qū)干部與村干部和村民交往更多，具備更為豐富的群眾工作經(jīng)驗(yàn)。不少管區(qū)還配備有擅長群眾工作的干部。這些干部有的是“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，有的是從優(yōu)秀的村支書當(dāng)中遴選的。管區(qū)專群結(jié)合的治理優(yōu)勢，糅合了科層制與鄉(xiāng)土性，達(dá)至科層邏輯與鄉(xiāng)土邏輯的合一?？茖又茝?qiáng)調(diào)專業(yè)、分工、規(guī)則等，而管區(qū)干部則需要積累情感、建構(gòu)私人關(guān)系做工作。管區(qū)干部常常需要直接跟群眾打交道，增強(qiáng)了對群眾需求的回應(yīng)性。

(四)溝通性

管區(qū)發(fā)揮著承上啟下的對接、溝通功能。主要表現(xiàn)為：

一是管區(qū)承擔(dān)著聯(lián)絡(luò)村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、站所部門之間的功能。設(shè)置管區(qū)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間直接溝通的機(jī)會較少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)包行政任務(wù)時，都是直接對接管區(qū)，召集管區(qū)干部開會。管區(qū)書記再召集轄區(qū)內(nèi)的村干部開會傳達(dá)任務(wù)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或站所部門需要向村莊了解有關(guān)情況，或者村干部需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和站所部門反映有關(guān)情況時，需要經(jīng)過管區(qū)干部來進(jìn)行溝通。管區(qū)干部尤其是管區(qū)書記跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和各部門較熟，接觸機(jī)會更多，可以更為方便地跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和各部門溝通。

二是管區(qū)承擔(dān)著自上而下和自下而上的信息傳遞功能。管區(qū)干部屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，同時又直接對接行政村。他們既了解和熟悉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和有關(guān)政策的情況，又跟村莊社會相對較為親近。一旦上級有相關(guān)政策信息，或者村莊社會發(fā)生了需要引起關(guān)注的變化信息，管區(qū)干部可以充當(dāng)信息傳遞者的角色。比如，上級出臺的新政策，村干部因?yàn)槲幕潭认鄬^低、專業(yè)知識相對缺乏等原因，對政策的某些細(xì)節(jié)可能理解不透，此時管區(qū)干部可以憑借其相對專業(yè)的知識來向村干部講解政策。當(dāng)村莊社會出現(xiàn)異常情況，或者村干部有需求上達(dá)時，管區(qū)干部也可以及時跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報溝通。經(jīng)由管區(qū)干部的溝通，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以在內(nèi)部形成一個快速信息傳遞與反饋的系統(tǒng)。

總之，管區(qū)行政包干制的綜合性、靈活性、群眾性和溝通性，使其呈現(xiàn)出獨(dú)特的治理優(yōu)勢。管區(qū)治理體系能夠較好地適應(yīng)鄉(xiāng)村社會需求，將基層治理體制的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

七、轉(zhuǎn)型中的管區(qū)行政包干制：遭遇和限度

近年來，國家大力推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，集中表現(xiàn)為精準(zhǔn)化、技術(shù)化、規(guī)范化等特征。這一新趨勢不可避免地波及農(nóng)村管區(qū)治理。2018年，山東還推行了管區(qū)變社區(qū)、完善社區(qū)管理服務(wù)體制的改革，要求按照新建城市社區(qū)不低于500平方米、農(nóng)村社區(qū)不低于500平方米，且每百戶居民不低于30平方米的標(biāo)準(zhǔn)，到2020年底前基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施全覆蓋。(6)《中共山東省委 山東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實(shí)施意見》(魯發(fā)[2018]30號)，2018年7月1日。當(dāng)前，農(nóng)村管區(qū)治理正處于深刻的轉(zhuǎn)型過程中，管區(qū)行政包干制的運(yùn)行效率遭遇一定的瓶頸。

(一)管區(qū)正規(guī)化限制包干制的靈活性

近年來，管區(qū)呈現(xiàn)正規(guī)化發(fā)展趨向。這表現(xiàn)為：

一是管區(qū)人員的專職化。之前，管區(qū)的專職工作人員主要是書記、主任和文書，其余工作人員都是兼職。但近年來，管區(qū)設(shè)立了越來越多的專職工作人員，除部分管區(qū)書記兼任站所、辦公室等部門職務(wù)外，其余管區(qū)干部都是專職工作人員。而且，即使是兼職的管區(qū)書記，也主要負(fù)責(zé)管區(qū)的工作，基本不用承擔(dān)部門業(yè)務(wù)工作。

二是日常坐班服務(wù)制度化。近年來，管區(qū)新建了正規(guī)的辦公場所，辦公場所不再放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部，而是位于轄區(qū)內(nèi)某個行政村之中，并加掛了“中國社區(qū)”“黨群服務(wù)中心”的牌子。按照上級要求，管區(qū)改社區(qū)之后，必須強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能。上級要求管區(qū)設(shè)立專門業(yè)務(wù)辦理窗口，每個窗口受理固定的業(yè)務(wù)工作。以C街道張灣管區(qū)為例，該管區(qū)2020年新建成的辦公大樓一層已經(jīng)設(shè)立社會保障、綜合業(yè)務(wù)等開放式窗口。根據(jù)規(guī)劃，管區(qū)將承擔(dān)L市基層依申請政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)指導(dǎo)目錄76項(xiàng)，事項(xiàng)類型包括公共服務(wù)、行政給付、行政許可、民政救濟(jì)、社會保障、物業(yè)管理、計(jì)劃生育等內(nèi)容。設(shè)立服務(wù)窗口后，每個窗口都必須有專人分工值班，管區(qū)干部的職務(wù)分工呈現(xiàn)專門化趨勢。農(nóng)村管區(qū)的組織制度將逐漸演變?yōu)楦鞘猩鐓^(qū)趨同。

三是管區(qū)干部群體的變化。過去，管區(qū)可以將村支部書記等基層群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富的干部吸納進(jìn)入管區(qū)，但現(xiàn)在政府招聘大量高學(xué)歷的畢業(yè)生進(jìn)入管區(qū)。這些年輕干部擅長做文字工作、業(yè)務(wù)材料，但下鄉(xiāng)做群眾工作的時間比之前更少。管區(qū)干部的行政化、職業(yè)化、專業(yè)化趨向日益明顯。不少年輕管區(qū)干部(尤其是公務(wù)員、事業(yè)編)都不愿意留任管區(qū)，千方百計(jì)通過上級選拔考試調(diào)離管區(qū)。

因此，管區(qū)的正規(guī)化為管區(qū)治理提供了更加堅(jiān)實(shí)的人力、物質(zhì)資源保障，但也限制了管區(qū)的靈活性。管區(qū)越來越成為一個專門辦事服務(wù)的機(jī)構(gòu)，而做群眾工作的能力下降。管區(qū)行政包干制的有效運(yùn)行，需要靈活配置人力資源、模糊分工界限，但管區(qū)干部的專職化、行政化趨向，卻構(gòu)成了對管區(qū)行政包干制靈活性的極大限制。

(二)管區(qū)權(quán)限的削減限制其動員能力

管區(qū)行政包干制的運(yùn)行，需要必要的權(quán)限支撐。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時代，管區(qū)承包中心工作任務(wù)可以獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的獎勵和返還，彌補(bǔ)日常辦公開支。在取消農(nóng)業(yè)稅后的很長一段時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會給管區(qū)提供必要的工作經(jīng)費(fèi)。但隨著國家對基層過程管理的強(qiáng)化，財(cái)務(wù)制度越來越嚴(yán)格。上級紀(jì)委在對C街道的巡查過程中，提出管區(qū)工作經(jīng)費(fèi)不符合財(cái)經(jīng)紀(jì)律要求，所以，C街道給管區(qū)提供工作經(jīng)費(fèi)的制度被廢除，不再為管區(qū)干部提供下鄉(xiāng)油費(fèi)、通信費(fèi)和餐費(fèi)補(bǔ)貼。之前，管區(qū)干部可以利用工作經(jīng)費(fèi)跟村干部吃飯喝酒，拉近關(guān)系，增進(jìn)情感?，F(xiàn)在管區(qū)干部與村干部之間的互動變得越來越“公事公辦”，缺乏了情感的潤滑，村干部支持管區(qū)工作的動力也下降。

管區(qū)的任何支出都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)報實(shí)銷，但是，管區(qū)在開展工作中，有些臨時的支出(比如買水、用車、工作餐等)，都無法通過正常渠道報銷，只能由管區(qū)干部自行墊付。有的管區(qū)干部可能采取變通做法報銷了一部分費(fèi)用，但卻留下了財(cái)務(wù)風(fēng)險隱患。有的費(fèi)用無法報銷，則嚴(yán)重影響了管區(qū)干部的工作積極性。廬陵管區(qū)總支書記馮鐸廣曾自述其在數(shù)年的工作中已經(jīng)墊付了數(shù)萬元工作經(jīng)費(fèi)。

在自上而下監(jiān)管強(qiáng)化的情況下，管區(qū)靈活變通操作的空間被大大壓縮。私人情感、人際關(guān)系越來越難有用武之地，管區(qū)行政包干制的動員能力下降。

(三)管區(qū)生存空間的壓縮

稅費(fèi)改革后，國家與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生深刻變化，國家角色從“汲取型國家”向“給予型國家”[25]轉(zhuǎn)變，各種資源不斷輸入農(nóng)村。大量資源下鄉(xiāng)客觀上導(dǎo)致農(nóng)村基層治理任務(wù)增多。首先，大量的條線部門任務(wù)被壓到管區(qū)。在國家資源下鄉(xiāng)的背景下，大量項(xiàng)目資金通過條線部門進(jìn)入鄉(xiāng)村，部門業(yè)務(wù)工作需要通過管區(qū)對接鄉(xiāng)村社會。條線部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)匯報，請分管領(lǐng)導(dǎo)召集和協(xié)調(diào)各個管區(qū)，業(yè)務(wù)部門工作轉(zhuǎn)化為黨委政府中心工作，成為管區(qū)必須承擔(dān)的政治任務(wù)。分管領(lǐng)導(dǎo)代表黨委政府，管區(qū)不能不配合，大量的業(yè)務(wù)工作泛政治化，使管區(qū)疲于應(yīng)付，在一定程度上，管區(qū)成為上級部門甩鍋的對象。管區(qū)之前主要承包階段性的中心工作，而現(xiàn)在不僅要承包階段性中心工作，而且承包的部門業(yè)務(wù)工作大幅度增加。正如有干部所述：“以前管區(qū)以階段性的工作為主，像計(jì)劃生育、稅費(fèi)征收，平常沒有那么多的工作?，F(xiàn)在日常性的雜事多，各式各樣的各種核查太多，所有的壓力、指標(biāo)等全部壓到管區(qū)，責(zé)任全是管區(qū)的?！?訪談記錄：20201022DM)

其次，國家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化程度不斷提高，上級對業(yè)務(wù)工作的要求越來越精細(xì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所部門無法依靠自身力量完成某些業(yè)務(wù)工作，而必須依靠管區(qū)。上級強(qiáng)化痕跡管理、過程管理，辦事必須留痕，拍照、做材料等事務(wù)耗費(fèi)了管區(qū)干部大量時間精力。繁雜的治理任務(wù)使得管區(qū)干部疲于應(yīng)付，難以有充分的時間思考和回應(yīng)群眾真實(shí)需求。

再次，近年來上級對管區(qū)問責(zé)呈強(qiáng)化趨勢。管區(qū)承擔(dān)了兜底責(zé)任，管區(qū)干部被推向基層治理的第一線。當(dāng)基層工作遭遇難題，而村干部又難以調(diào)動時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)便把管區(qū)書記推向前臺。在基層干部的語境中，這就是“犧牲”管區(qū)書記，只要管區(qū)內(nèi)出現(xiàn)問題，那么管區(qū)干部尤其是管區(qū)書記是屬地責(zé)任人。一旦轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)信訪穩(wěn)定、安全生產(chǎn)方面的重要問題，首先被問責(zé)的是管區(qū)，其次是幫包領(lǐng)導(dǎo)、職能部門負(fù)責(zé)人和部門業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)。管區(qū)干部的風(fēng)險、責(zé)任越來越大。問責(zé)對體制外的村干部影響不大，但是對體制內(nèi)的管區(qū)干部影響極大，不少基層干部都對管區(qū)工作表現(xiàn)出厭倦之態(tài)。

自上而下過程管理的強(qiáng)化，導(dǎo)致管區(qū)行政包干制權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)一定的變化。管區(qū)的自主權(quán)削弱，幾乎不享有決策權(quán)，資源整合的能力也喪失殆盡，只有包干任務(wù)的執(zhí)行權(quán)，表現(xiàn)為被動應(yīng)付。管區(qū)從之前的權(quán)責(zé)相對均衡向而今的“權(quán)小責(zé)重”轉(zhuǎn)變。此時管區(qū)行政包干制權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)如下表所示：

表8 過程管理強(qiáng)化后的管區(qū)行政包干制權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)

此外，管區(qū)整合、動員鄉(xiāng)村社會的能力也呈下降趨勢。一方面，管區(qū)動員村干部的能力下降。自實(shí)施村民自治制度之后，村干部通過選舉方式產(chǎn)生，村干部的權(quán)力、權(quán)威產(chǎn)生于村民授權(quán)，村級自主性得以增強(qiáng)。一些村干部憑借自身的社會性權(quán)力不支持管區(qū)工作，尤其是在山東農(nóng)村的小親族分裂型村莊，村莊派性政治往往讓村政陷入癱瘓。雖然管區(qū)可以依托黨組織體系向村莊發(fā)包行政任務(wù)，但在缺乏情感潤滑的情況下，管區(qū)權(quán)力滲透進(jìn)入村莊的難度加大。管區(qū)難以再像之前那樣直接給村干部發(fā)包任務(wù)，而需要跟村干部多說好話，盡力爭取村干部的配合，甚至“求著”村干部辦事。另一方面，基層干部的權(quán)威下降。在現(xiàn)代化、理性化的當(dāng)下鄉(xiāng)村社會，無論是管區(qū)干部還是村干部的權(quán)威都呈總體下降之勢。在群眾的眼中，基層干部不再是之前“高大威猛”的形象，其身上的“卡里斯瑪”特質(zhì)退卻?？茖訖?quán)威的流失，加大了干部給群眾做工作的難度。

如此，管區(qū)面臨上級和村莊的雙重?cái)D壓。對上，管區(qū)必須完成承包的各種治理任務(wù)；對下，管區(qū)的權(quán)威下降，推動承包工作落地的難度提升。面對上擠下壓的格局，管區(qū)的治理優(yōu)勢、靈活性下降。管區(qū)越來越正規(guī)化、行政化。管區(qū)行政包干制的靈活性日漸喪失，適應(yīng)鄉(xiāng)村基層社會的能力下降。管區(qū)干部也越來越缺乏工作主動性，工作中消極應(yīng)付的成分增多。

八、總結(jié)與討論

如何既確保一統(tǒng)性又兼顧靈活性，是大國基層治理面臨的難題。對于中國這樣一個大國而言，要將國家治理體制、制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，要使國家一統(tǒng)性的政策最終能夠落地，必須使治理體制精準(zhǔn)對接鄉(xiāng)村社會。管區(qū)制度是我國農(nóng)村基層治理中的一種機(jī)制創(chuàng)新。它使科層體制進(jìn)一步下沉至鄉(xiāng)村社會，并重新整合配置資源，激發(fā)體制的活力。本文運(yùn)用行政包干制這一理論框架，分析農(nóng)村管區(qū)治理的實(shí)踐機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以管區(qū)作為組織載體，建構(gòu)了一套健全、嚴(yán)密的行政包干體系。這套體系是一種彈性結(jié)構(gòu)，展現(xiàn)出鮮明的綜合性、靈活性、群眾性和溝通性。它延續(xù)了基層簡約治理的風(fēng)格，較好地適應(yīng)了農(nóng)村基層復(fù)雜治理事務(wù)需求，維系了基層治理體制的韌性，在國家治理體系的最末端實(shí)現(xiàn)了靈活性、適應(yīng)性。

轉(zhuǎn)型時期，管區(qū)行政包干制遭遇一定的瓶頸。隨著自上而下過程控制的強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與管區(qū)的關(guān)系呈現(xiàn)從松散關(guān)聯(lián)型向高度關(guān)聯(lián)型[26]轉(zhuǎn)變之趨勢。管區(qū)承包了日益繁重的中心工作和業(yè)務(wù)工作任務(wù)。管區(qū)的自主性、靈活性下降，適應(yīng)基層社會的能力被削弱。管區(qū)行政包干制的困境，是當(dāng)前中國基層治理困境的一個縮影。國家加強(qiáng)自上而下的監(jiān)控、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，有其客觀需求。但是，在推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中，需要避免“一刀切”，應(yīng)該給基層政權(quán)保留一定的自主空間?；鶎庸軈^(qū)可以實(shí)行分類改革，比如在已經(jīng)完成城市化的地區(qū)，管區(qū)可以社區(qū)化，以提供日常服務(wù)為主。對于正處在城市化過程中的農(nóng)村地區(qū)及純農(nóng)業(yè)型地區(qū)，管區(qū)不宜過度社區(qū)化、正規(guī)化、行政化，而應(yīng)該保留以做群眾工作為主的功能，使其具有靈活性，適應(yīng)農(nóng)村基層社會需求。

本文進(jìn)一步深化了行政包干制的研究。在行政包干制的適用范圍上，本文不僅關(guān)注以官員個人為主體的包干制，而且研究了以基層組織為載體的包干制。在行政包干制的涵蓋領(lǐng)域既涵蓋基層政府中心工作領(lǐng)域的包干制，又包括日常業(yè)務(wù)工作的包干制。在行政包干制的實(shí)踐機(jī)制上，分析了臨時性的包干機(jī)制和常態(tài)化的包干機(jī)制。本文還分析了行政包干制的邊界條件，指出在自上而下控制強(qiáng)化的情況下，行政包干制的靈活性、適應(yīng)性降低，功能空間被壓縮，治理效能遭到削弱。

此外，本文對行政包干制的研究，拓展了行政發(fā)包制理論。行政發(fā)包制理論將黨委與政府混同在一起，未能明確黨委在發(fā)包制中的領(lǐng)導(dǎo)地位和高位推動作用。實(shí)際上，行政發(fā)包的決定性力量就是作為領(lǐng)導(dǎo)核心的黨組織。行政包干制突出了黨組織在包干體系中的作用。行政包干制的政治—行政混同運(yùn)作，彰顯其與行政發(fā)包制的不同。黨組織的政治統(tǒng)合作用，是行政包干制得以推動、運(yùn)行的根本力量。這是既有的行政發(fā)包制理論所未曾關(guān)注的。這一判斷也可回應(yīng)公共行政學(xué)中的經(jīng)典命題。公共行政學(xué)的經(jīng)典理論強(qiáng)調(diào)政治與行政二分[27]，但行政包干制的基層實(shí)踐表明，行政包干的本質(zhì)是政治任務(wù)包干，黨組織的政治力量是推動行政包干任務(wù)落地的核心力量。行政包干制不可脫離政治組織體系，由此形塑了政治與行政合一的狀態(tài)。

(本文的最初想法產(chǎn)生于2020年10月筆者及研究團(tuán)隊(duì)赴L市C街道的田野調(diào)查。參與本次調(diào)研的除筆者外，還有盧青青、王向陽、崔盼盼、毛一敬、冷波、鄧泉洋、吳春來和代希通等。代希通為本文資料整理提供了幫助。此外，本文還受益于跟楊華、呂德文、狄金華、張大維等人的討論和啟發(fā)。一并致謝！)