陳顯仲

自2015年3月《航道法》實(shí)施以來，通過大力宣傳與推進(jìn)實(shí)施，航務(wù)管理部門更多參與監(jiān)督管理，對(duì)航電樞紐進(jìn)行綜合開發(fā)，貴州省的航道資源的開發(fā)、保護(hù)工作取得了令人矚目的進(jìn)展。但與此同時(shí)，對(duì)于原本存在的水電與航運(yùn)的矛盾，仍需要航務(wù)管理部門進(jìn)一步解決，而航運(yùn)也要更加發(fā)揮服務(wù)經(jīng)濟(jì)的作用以獲取更多資金支持。

加強(qiáng)宣傳 又開發(fā)又保護(hù)

據(jù)貴州省航道管理局總工程師李作良介紹，以《航道法》的實(shí)施為契機(jī)，貴州省航務(wù)管理局與貴州省政府法制辦對(duì)接，將原來《航道管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的建設(shè)與航道有關(guān)工程需征求交通主管部門的意見的條例，全部上升為行政許可，從法制上規(guī)范航道的建設(shè)和保護(hù)。

《航道法》的實(shí)施，極大推動(dòng)了貴州省的航道開發(fā)建設(shè)，特別是從2014年開始實(shí)施的貴州省水運(yùn)建設(shè)三年會(huì)戰(zhàn)，通過航電樞紐的綜合開發(fā)建設(shè)，使省內(nèi)內(nèi)河航道等級(jí)得到大幅提升，航行條件明顯改善。數(shù)據(jù)顯示，到2015年底，貴州省內(nèi)河航道里程已經(jīng)達(dá)4839公里，較2002年增加了1187公里。貴州省航務(wù)管理局也開展新增航道資源的普查工作，摸清全省的航道“家底”，為航道資源的保護(hù)提供重要的依據(jù)。

同時(shí)，省內(nèi)水運(yùn)航道養(yǎng)護(hù)管理工作得到足夠的重視，其中，烏江、赤水河、南盤江、北盤江、紅水河等重點(diǎn)通航航道，由3個(gè)航道管理局負(fù)責(zé)管理維護(hù)，每年航道維護(hù)水深保證率、航標(biāo)維護(hù)正常率等指標(biāo)，被列為省交通運(yùn)輸廳的業(yè)務(wù)考核指標(biāo)。兩年來，各條航道實(shí)現(xiàn)了安全暢通的局面，為沿江社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了交通基礎(chǔ)支撐。

據(jù)悉，為推動(dòng)《航道法》的落地實(shí)施，貴州省及各市（州）地方海事、航務(wù)、航道管理部門均制定了全省及本市（州）轄區(qū)內(nèi)貫徹《航道法》的實(shí)施方案?！巴ㄟ^各類媒體廣泛開展《航道法》宣傳工作，如貴州省航務(wù)管理局在貴州日?qǐng)?bào)刊登《航道法》全文?！崩钭髁冀榻B到，通過訂購(gòu)《航道法》單行本分發(fā)至各直屬航道局、縣級(jí)基層海事航務(wù)機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門以及涉水管理部門，加強(qiáng)各相關(guān)單位對(duì)新法進(jìn)行認(rèn)識(shí)學(xué)習(xí)和貫徹實(shí)施。

為進(jìn)一步推進(jìn)《航道法》的宣傳，3個(gè)省直航道管理局和9個(gè)市（州）海事航務(wù)管理局，在沿江各重要港口碼頭、集鎮(zhèn)趕集期間，通過定制宣傳拉畫筆、環(huán)保袋、宣傳展板等開展《航道法》的普法宣傳活動(dòng)。在貴州省交通運(yùn)輸廳組織的全省交通運(yùn)輸系統(tǒng)法律知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)中，將《航道法》納入了法律法規(guī)匯編讀本，通過競(jìng)賽普及《航道法》知識(shí)。

此外，在對(duì)新法的培訓(xùn)方面，除了派人參加相關(guān)單位在省外組織的培訓(xùn)班外，貴州省航務(wù)管理局還自行邀請(qǐng)《航道法》起草及釋義編寫的4位專家，在貴陽(yáng)舉辦了兩期的全省水運(yùn)系統(tǒng)職工培訓(xùn)班，接受培訓(xùn)的航道、航務(wù)、海事管理人員近300人。

在此過程中，結(jié)合本省的實(shí)際情況，對(duì)航道資源的保護(hù)工作也在有條不紊地推進(jìn)。通過對(duì)《航道法》的大力宣傳，使全社會(huì)充分認(rèn)識(shí)到航道的稀缺資源屬性，及其在交通運(yùn)輸體系中的重要地位。自2015年來，在通航安全影響論證工作的基礎(chǔ)上，貴州航務(wù)管理部門完成了對(duì)攔河閘壩、跨河橋梁、跨河電纜等建筑物通航條件影響評(píng)價(jià)近30起，并配合海事部門開展航道違法的綜合執(zhí)法檢查，對(duì)于在航道內(nèi)鉆探作業(yè)、沿江修路向航道傾倒廢料等現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)格管控，使得全省航道資源得到有效的保護(hù)。

解決矛盾 有為才有位

李作良認(rèn)為，《航道法》中對(duì)于水利、水電、航電等攔河閘壩五同步建設(shè)通航設(shè)施，是此次立法中的一大亮點(diǎn)，其明確規(guī)定與主體工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步投入使用等“五同步”，具有較強(qiáng)的可操作性。因此，自2015年以來，貴州省所有審批的航電、水電樞紐通航設(shè)施，在規(guī)劃選址階段均充分考慮通航設(shè)施的布置要求，尤其是上下游引航道的布置，都是通過樞紐總體模型試驗(yàn)研究來確定。

通航設(shè)施的設(shè)計(jì)審批也納入了專項(xiàng)審批，建設(shè)施工需要接受交通、航道主管部門的監(jiān)督檢查，并由交通主管部門參與工程驗(yàn)收，投入使用后則由政府成立通航管理機(jī)構(gòu)管理。如都柳江、清水江等6個(gè)航電樞紐的建設(shè)，均同步規(guī)劃、建設(shè)了通航船閘，并且標(biāo)準(zhǔn)都比航道（現(xiàn)有）等級(jí)高一級(jí)，充分預(yù)留了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃空間?！霸诠芾矸矫?，如烏江上的構(gòu)皮灘、思林、沙沱等水電站通航設(shè)施建成后，均交由屬于省級(jí)財(cái)政全額預(yù)算管理事業(yè)單位的通航管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。”

事實(shí)上，在推進(jìn)實(shí)施《航道法》的具體工作中，貴州省也面臨著一些實(shí)際上的困難。

在貴州省內(nèi)的很多通航河道水庫(kù)，無序發(fā)展的網(wǎng)箱養(yǎng)魚等侵占航道的現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重危及到船舶的航行安全?！斑@種現(xiàn)象產(chǎn)生的一個(gè)重要原因是目前航道通航水域的劃定比較復(fù)雜，涉及到多方水域功能的劃分?！币虼?，貴州省航務(wù)管理部門在接下來的一段時(shí)間內(nèi)除了加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、公安等部門的溝通協(xié)調(diào)外，還需要采取綜合執(zhí)法機(jī)制，有效治理消除船舶航行安全隱患，同時(shí)也希冀交通運(yùn)輸部能夠盡快出臺(tái)航道保護(hù)范圍劃定的相關(guān)制度。

然而，當(dāng)前貴州內(nèi)河航道建設(shè)發(fā)展面臨最大的困難，是原有礙航閘壩通航設(shè)施的補(bǔ)建、改擴(kuò)建等問題。由于《航道法》出臺(tái)相對(duì)較晚，對(duì)于歷史上已經(jīng)形成的礙航閘壩來說，按照新法進(jìn)行復(fù)航難度較大，尤其加上貴州省內(nèi)的大型水電站多屬于央企，進(jìn)行通航的協(xié)調(diào)、推進(jìn)的難度較大，需要國(guó)家相關(guān)部委給予大力支持方能妥善解決。

而根據(jù)《航道法》第四條的要求，國(guó)務(wù)院和有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府在財(cái)政預(yù)算中合理安排航道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金。對(duì)此，李作良認(rèn)為其并未規(guī)定具體比例，因此主要取決于地方政府對(duì)水運(yùn)發(fā)展的重視程度。貴州則屬于結(jié)合自身實(shí)際情況，對(duì)航道資金投入問題解決得較好的省份，據(jù)介紹，自2013年起，貴州省級(jí)財(cái)政每年安排3億元的預(yù)算資金專門用于水運(yùn)建設(shè)，這在我國(guó)西部非水網(wǎng)地區(qū)實(shí)屬罕見。“航道養(yǎng)護(hù)投入方面，每年僅省直管3個(gè)航道局的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、維護(hù)及應(yīng)急搶通等費(fèi)用將近6000萬(wàn)元。”

與此同時(shí)，管轄相關(guān)航道的全省9個(gè)市（州）地方交通部門，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，也加大了對(duì)航道建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的投入，結(jié)合各自航道資源情況，每年也有百萬(wàn)到千萬(wàn)不等的資金投入。對(duì)于航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)的資金落實(shí)問題，李作良建議，各級(jí)交通主管部門需要加強(qiáng)對(duì)相應(yīng)政府部門的主動(dòng)匯報(bào)，讓水運(yùn)真正成為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的運(yùn)輸方式，正所謂有所為才有所位。

現(xiàn)行法規(guī)亟待修訂

《航道法》是我國(guó)第一部關(guān)于航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)等較為全面系統(tǒng)的法律，與1987年頒布實(shí)施的《航道管理?xiàng)l例》相比，在法律層次和內(nèi)容規(guī)范等方面都有相當(dāng)程度的提高，因此對(duì)現(xiàn)行配套法規(guī)進(jìn)行修訂非常必要。據(jù)李作良介紹，2015年《航道法》正式施行后，交通運(yùn)輸部已經(jīng)安排長(zhǎng)江航道局牽頭、會(huì)同武漢理工大等單位已經(jīng)開展了對(duì)相關(guān)法規(guī)修訂的研究工作。

李作良認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該對(duì)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《航道管理?xiàng)l例》、《航標(biāo)管理?xiàng)l例》等進(jìn)行修訂。對(duì)于《航道法》中關(guān)于航道通航條件影響評(píng)價(jià)問題，對(duì)照原來的《航道管理?xiàng)l例》交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《航道通航安全影響論證編制規(guī)定》，應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有法律盡快出臺(tái)新的《航道通航條件影響評(píng)價(jià)辦法》。

通過貴州省一年多以來的《航道法》實(shí)施情況表明，航道通航條件影響評(píng)價(jià)工作已經(jīng)逐步得到社會(huì)和政府相關(guān)部門的認(rèn)同，“如建設(shè)與航道有關(guān)的工程，相關(guān)建設(shè)單位會(huì)事先主動(dòng)對(duì)接航道管理部門，省發(fā)展和改革委在涉及到航道跨、攔、臨河建筑物投資項(xiàng)目許可時(shí)，也事先詢問航道管理部門對(duì)通航條件影響評(píng)價(jià)的審核意見。”李作良認(rèn)為，這些都充分顯示出《航道法》的頒布實(shí)施，對(duì)于更好的保護(hù)航道資源，服務(wù)沿江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

結(jié)合參加《航道法》起草、調(diào)研、修改和釋義編寫的親身經(jīng)歷，李作良認(rèn)為《航道法》與國(guó)家《水法》、《防洪法》、《港口法》等法律做到了良好的銜接，與1987年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《航道管理?xiàng)l例》相比，更加的科學(xué)、完善，因此站在國(guó)家層面來講，《航道法》與相關(guān)的法律法規(guī)不存在沖突。

目前，交通運(yùn)輸部已在大力推進(jìn)配套法規(guī)、規(guī)章等舊制度的修訂工作，并按照統(tǒng)一部署，計(jì)劃用3年左右時(shí)間健全完善相關(guān)制度，如法規(guī)方面要盡快修訂《航道管理?xiàng)l例》，規(guī)章方面要盡快制定《航道通航條件影響評(píng)價(jià)辦法》、《航道保護(hù)范圍劃定和公布辦法》、《通航建筑物管理辦法》等，同時(shí)還要修訂《航道規(guī)劃管理規(guī)定》、《航道建設(shè)管理規(guī)定》、《航標(biāo)管理辦法》、《航道養(yǎng)護(hù)管理規(guī)定》等。