張丹+丁勝利

摘要： “四化同步”是黨的十八大報(bào)告中提出的重要戰(zhàn)略部署，也是未來(lái)5～10年中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)的動(dòng)力源。而土地流轉(zhuǎn)是深入推進(jìn)“四化同步”的內(nèi)在需求，加快土地流轉(zhuǎn)，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、有利于工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)、有利于人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展、有利于信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深度融合、有利于新農(nóng)村建設(shè)由形向質(zhì)深化。為深入了解土地流轉(zhuǎn)在“四化同步”中的具體作用和實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題，本課題組對(duì)山東棗莊，重慶，四川成都，湖北黃岡、孝感、鄂州、潛江、宜昌、恩施、隨州、襄樊、十堰等地展開了廣泛的實(shí)地調(diào)研，通過(guò)對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，目前土地流轉(zhuǎn)機(jī)制還存在著一系列亟待解決的突出問(wèn)題：從動(dòng)力機(jī)制來(lái)看，有效供給不足與有效需求不足并存；從價(jià)格機(jī)制來(lái)看，市場(chǎng)體系不健全與多方利益博弈并存；從保障機(jī)制來(lái)看，權(quán)益保障不足與社會(huì)保障缺乏并存；從調(diào)控機(jī)制來(lái)看，市場(chǎng)失靈與政府失靈并存。這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)的效率，并進(jìn)而影響“四化”的徹底性與同步性。對(duì)此，應(yīng)該從多層面入手，多管齊下，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，以發(fā)揮其在“四化同步”的作用：第一，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；第二，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)多元化方針，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)交易順暢；第三，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，切實(shí)保障農(nóng)民基本發(fā)展權(quán)益；第四，培育中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)高效有序；第五，規(guī)范政府職能定位，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)合理調(diào)控。

關(guān)鍵詞： 四化同步；勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2016）03-0496-04

黨的十八大報(bào)告中明確提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展?！边@段話開宗明義地表明，“四化同步”是我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，也是未來(lái)5～10年中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持7%～8%增長(zhǎng)的動(dòng)力源。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)化水平加速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平快速提高，信息化水平逐漸提升，但農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度還比較低，因此，要實(shí)現(xiàn)“四化同步”關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》也曾指出，“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是‘十二五時(shí)期的一項(xiàng)重大任務(wù)”。而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地分散零碎，土地超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，極不利于農(nóng)業(yè)的社會(huì)化、規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化和科技化生產(chǎn)，成為我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的主要障礙。因此，鼓勵(lì)和支持土地流轉(zhuǎn)，構(gòu)建有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是新形勢(shì)下走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的必然選擇，也是深入推進(jìn)“四化同步”的內(nèi)在需求。

1 土地流轉(zhuǎn)是深入推進(jìn)“四化同步”的內(nèi)在需求

1.1 土地流轉(zhuǎn)有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是繼原始農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之后的一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，有賴于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，土地流轉(zhuǎn)則為這種轉(zhuǎn)變提供了可能。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，家庭分散經(jīng)營(yíng)模式使得土地地塊分散而零碎，鎖定了勞動(dòng)力與土地兩大基本要素，大大限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素或生產(chǎn)手段的利用，導(dǎo)致排斥資金技術(shù)的集約，阻礙技術(shù)進(jìn)步發(fā)展及生產(chǎn)要素使用效率的提升，農(nóng)業(yè)機(jī)械、優(yōu)良品種等高科技無(wú)用武之地。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，一方面勞動(dòng)力從土地上解放出來(lái)，在獲取土地流轉(zhuǎn)收益的同時(shí)可以根據(jù)實(shí)際情況從事其他非農(nóng)勞動(dòng)獲取收入，另一方面土地資源可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)合理流動(dòng)與優(yōu)化配置，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的規(guī)?；c集約化經(jīng)營(yíng)，專業(yè)化、機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化與生態(tài)化生產(chǎn)創(chuàng)造條件。

1.2 土地流轉(zhuǎn)有利于工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化良性互動(dòng)

勞動(dòng)力和土地是農(nóng)民參與工業(yè)化的2種資源，也是工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相融合的重要媒介，土地流轉(zhuǎn)則是這2種資源與媒介發(fā)揮作用的催化劑。其一，土地流轉(zhuǎn)解放了勞動(dòng)力資源，使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)意義上的剩余勞動(dòng)力資源不斷從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)效率逐漸提高，也為工業(yè)化提供充足的人力資源，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化共同發(fā)展。其二，土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)土地資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)土地集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)運(yùn)用工業(yè)化發(fā)展帶來(lái)的科技進(jìn)步創(chuàng)造條件。當(dāng)今世界的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)集中體現(xiàn)在高新技術(shù)在農(nóng)業(yè)的應(yīng)用以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的水平上，工業(yè)化發(fā)展帶來(lái)的技術(shù)進(jìn)步可以推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，進(jìn)而推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展水平，而顯然，分散的一家一戶式的耕作規(guī)模是無(wú)法利用這樣的技術(shù)條件的。其三，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，在為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展解除因承包制而導(dǎo)致的土地分割化、細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，還為新型工業(yè)化提供更多的建設(shè)用地。土地是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”，土地流轉(zhuǎn)有利于最有效地開發(fā)利用農(nóng)地資源，經(jīng)過(guò)復(fù)墾、開荒、土地整理，可保持在不減少耕地的情況下，增加土地存量，從而為工業(yè)發(fā)展提供土地資源。不少地方經(jīng)驗(yàn)表明，土地流轉(zhuǎn)以后有利于開展農(nóng)業(yè)用地綜合整治，可以進(jìn)一步提高糧食生產(chǎn)能力?！靶√镒兇筇铩焙螅郧暗奶锕?、邊角都變成了可耕地。據(jù)測(cè)算，通過(guò)這一項(xiàng)就可以增加10%左右的耕地[1]。

1.3 土地流轉(zhuǎn)有利于人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)就是減少農(nóng)民的過(guò)程，將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛芯蜆I(yè)、有住所、有社會(huì)福利和高素質(zhì)的市民。但在中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，一個(gè)突出特點(diǎn)是，城鎮(zhèn)建成區(qū)快速增長(zhǎng)，而人口集聚則明顯滯后，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速率是人口城鎮(zhèn)化速率的1.85倍，如果再考慮人在城市但是沒有城市戶籍的人口，不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實(shí)際上土地城鎮(zhèn)化的速度還應(yīng)該更快一些[2]。究其原因，一方面是因?yàn)槌鞘羞^(guò)快擴(kuò)張過(guò)程中征用農(nóng)民土地卻并沒能將失地農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，造成人地分離；另一方面則是因?yàn)檗r(nóng)村農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)不夠，存在大量農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)狀態(tài)，大量人口滯留農(nóng)村，而兼業(yè)家庭既缺乏對(duì)土地的生產(chǎn)要素進(jìn)行資本深化的動(dòng)力，也使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的規(guī)模經(jīng)營(yíng)受到制約。這種人地鎖定，不僅損害了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和土地資源優(yōu)化配置的需求，也使人口城鎮(zhèn)化受到阻礙。因此，積極推動(dòng)土地有效流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，才能促進(jìn)城市與農(nóng)村的良性互動(dòng)，為城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展搭建平臺(tái)，逐步消除二元體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，使城鎮(zhèn)化走上健康發(fā)展的道路。

1.4 土地流轉(zhuǎn)有利于信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深度融合

土地流轉(zhuǎn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)上的另一個(gè)突破就是改變了家庭分散經(jīng)營(yíng)與現(xiàn)代化大市場(chǎng)不相適應(yīng)的局面，體現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的商品化與信息化特征?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅僅要面對(duì)種殖過(guò)程中的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，更要面對(duì)國(guó)內(nèi)、國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)激烈競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，這些是傳統(tǒng)“原子化”經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)戶難以獨(dú)立承擔(dān)的，而土地流轉(zhuǎn)通過(guò)如“農(nóng)戶+農(nóng)業(yè)合作社+企業(yè)”、“農(nóng)戶+基地+企業(yè)”等農(nóng)業(yè)組織方式上的創(chuàng)新模式，將分散的小農(nóng)戶與抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力更強(qiáng)的企業(yè)聯(lián)系起來(lái)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)信息化、農(nóng)業(yè)管理信息化發(fā)展創(chuàng)造了條件，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)真正對(duì)接高度市場(chǎng)化的產(chǎn)品市場(chǎng)需求，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與市場(chǎng)化高度融合。與此同時(shí)，目前全國(guó)很多區(qū)縣建立了“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”，這種通過(guò)建立信息化的土地流轉(zhuǎn)管理系統(tǒng)中心的方式，促進(jìn)了農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)管理的規(guī)范化，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求提高土地資源配置效率的目標(biāo)提供了重要手段。

1.5 土地流轉(zhuǎn)有利于新農(nóng)村建設(shè)由形向質(zhì)深化

新農(nóng)村建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，具有豐富的內(nèi)容。然而在實(shí)踐過(guò)程中，新農(nóng)村建設(shè)過(guò)分注重形式而忽視實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，“新農(nóng)村建設(shè)”往往被等同于“新村莊建設(shè)”，偏重在“村容整潔”上做文章，打造出一批“示范村”，變質(zhì)為新的“形象工程”“政績(jī)工程”。這既浪費(fèi)了有限的土地資源，又消耗了大量財(cái)力、物力，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而對(duì)于如何尋求生產(chǎn)發(fā)展、增加農(nóng)民收入這一核心問(wèn)題卻缺乏實(shí)質(zhì)性的解決措施；與此同時(shí)，停留于形式上的新農(nóng)村建設(shè)還造成了建設(shè)主體上的錯(cuò)位，本應(yīng)最得實(shí)惠的廣大農(nóng)民卻對(duì)這項(xiàng)偉大工程態(tài)度較為消極，與政府的積極姿態(tài)形成鮮明對(duì)比。土地流轉(zhuǎn)則有利于改善上述局面，使新農(nóng)村建設(shè)由形向質(zhì)深化。首先，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于提高土地資源利用效率，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展；其次，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，有利于把農(nóng)民從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)中解放出來(lái)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，改善農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民的工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入，使農(nóng)民生活更加寬裕；再次，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，流出土地的農(nóng)民可以通過(guò)專業(yè)化生產(chǎn)或者受雇于農(nóng)業(yè)企業(yè)而接受某些培訓(xùn)，農(nóng)村勞動(dòng)力的素質(zhì)也可以得到提高；此外，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，在土地資源得到優(yōu)化與人力資源得以提升的同時(shí)，鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的改善則會(huì)成為一種自然選擇，并能得到農(nóng)民的主動(dòng)參與和積極響應(yīng)。

綜上所述，無(wú)論是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化還是新農(nóng)村建設(shè)，都要求對(duì)土地和勞動(dòng)力這2種不可替代的重要資源進(jìn)行合理、有效配置，而土地與勞動(dòng)力配置效率的高低則有賴于土地流轉(zhuǎn)的有效性，土地流轉(zhuǎn)成為密切聯(lián)系農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，并使這“四化”實(shí)現(xiàn)互通的內(nèi)在需求。因此，要深入推進(jìn)“四化同步”，必須建立有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，提高土地資源配置效率，促進(jìn)勞動(dòng)力的合理有序流動(dòng)。否則，土地流轉(zhuǎn)的不充分性或者低效率，將傳導(dǎo)到“四化同步”的進(jìn)程中，導(dǎo)致“四化”的不徹底與不同步。

2 當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)機(jī)制存在的突出問(wèn)題

土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是一個(gè)系統(tǒng)工程，從土地流轉(zhuǎn)整個(gè)鏈條來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)至少包括動(dòng)力機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、保障機(jī)制和調(diào)控機(jī)制等4個(gè)重要方面，這其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行好壞決定了土地流轉(zhuǎn)效率的高低。從各地開展的土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的運(yùn)行情況來(lái)看，當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制存在一系列亟待解決的突出問(wèn)題。

2.1 動(dòng)力機(jī)制：有效供給不足與有效需求不足并存

目前，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還未形成穩(wěn)定、平衡的供應(yīng)機(jī)制，大部分土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)為諸如“政府與企業(yè)”“農(nóng)戶與農(nóng)戶”“農(nóng)戶與大戶或者企業(yè)”之間這種農(nóng)村內(nèi)部關(guān)系社會(huì)分散的、小規(guī)模的和非正規(guī)的流轉(zhuǎn)。究其原因，一是當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)很大程度上是由政府為主導(dǎo)推動(dòng)的，土地流轉(zhuǎn)的公開化、市場(chǎng)化機(jī)制還不成熟，企業(yè)與政府關(guān)系的親疏成為土地流轉(zhuǎn)的流向與方式的重要因素；二是農(nóng)民自覺流轉(zhuǎn)土地的意識(shí)淡薄，即使有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶，由于其外出并沒有穩(wěn)定職業(yè)，大多流動(dòng)就業(yè)于不同的行業(yè)和城鄉(xiāng)各個(gè)地區(qū)，這使得農(nóng)民在非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)沒有形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，進(jìn)而使得農(nóng)戶在處理自家的土地資源時(shí)十分謹(jǐn)慎，流轉(zhuǎn)也僅限親朋熟人之間；三是現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不完善，部分農(nóng)民寧愿低效率經(jīng)營(yíng)土地，甚至拋荒，也不會(huì)輕易轉(zhuǎn)出土地。這些因素從不同層面造成了土地流轉(zhuǎn)的有效供給受限。

與此相對(duì)應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)民有很大的擇業(yè)空間，增收途徑也多，相對(duì)于從事第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶更愿意從事有較高報(bào)酬的第二、三產(chǎn)業(yè)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的意愿相對(duì)強(qiáng)烈。例如，在山東與湖北的實(shí)地調(diào)研中，最為明顯的對(duì)比就是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的山東在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)意愿更為強(qiáng)烈，而湖北的土地流轉(zhuǎn)更多的表現(xiàn)為政府主導(dǎo)推動(dòng)，農(nóng)民“觀望”情緒濃厚。與較為強(qiáng)烈的土地流轉(zhuǎn)意愿形成反差，反映最為突出的就是土地流轉(zhuǎn)流出意愿與流入意愿的不匹配，招商成為有土地流轉(zhuǎn)意愿地區(qū)最為棘手的問(wèn)題。目前各地還普遍缺少特色明顯、規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、具有輻射帶動(dòng)作用的農(nóng)業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)缺乏有規(guī)模的流出渠道，有效需求的支撐力相對(duì)不足。

2.2 價(jià)格機(jī)制：市場(chǎng)體系不健全與多方利益博弈并存

土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是讓市場(chǎng)發(fā)揮土地資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)作用。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系還不健全，價(jià)格機(jī)制作用沒有很好發(fā)揮，突出表現(xiàn)在中介服務(wù)組織缺乏。從土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)地區(qū)來(lái)看，各地土地流轉(zhuǎn)的中介組織總體上數(shù)量較少、功能單一，而即便這樣功能簡(jiǎn)單的中介服務(wù)功能也主要由地方政府尤其是鎮(zhèn)一級(jí)的基層政府組織承擔(dān)，其管理和運(yùn)作效率自然也與市場(chǎng)化、專業(yè)化的中介組織不可比擬，其直接后果一是土地流轉(zhuǎn)的半徑受到限制，供求體現(xiàn)并不充分，價(jià)格機(jī)制更無(wú)法體現(xiàn)，二是土地流轉(zhuǎn)也只是簡(jiǎn)單作價(jià)，并不能體現(xiàn)當(dāng)前的合理市場(chǎng)價(jià)格，更不能準(zhǔn)確評(píng)估土地的遠(yuǎn)期價(jià)值。在本課題組進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的幾個(gè)地區(qū)中，絕大部分的土地價(jià)格商定具有隨意性，大部分地區(qū)沒有基準(zhǔn)價(jià)格機(jī)制，最后的交易價(jià)格一般是合同年限內(nèi)每年按照固定金額或者一定量糧食隨市場(chǎng)價(jià)格確定當(dāng)年金額。即便是土地流轉(zhuǎn)較為成熟的成都，根據(jù)農(nóng)村區(qū)域的不同發(fā)布了相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)的基準(zhǔn)或者參考價(jià)格，但是對(duì)土地遠(yuǎn)期價(jià)值評(píng)估也是相對(duì)缺乏相應(yīng)機(jī)制。

在市場(chǎng)體系不健全的同時(shí)，流轉(zhuǎn)土地的價(jià)格還受到一些非市場(chǎng)因素的影響。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)主體，包括政府、農(nóng)村村委會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民或農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)大戶或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)主體，每一位經(jīng)濟(jì)主體以追求自我利益最大化為動(dòng)力進(jìn)行博弈。由于農(nóng)村流轉(zhuǎn)地價(jià)缺乏專業(yè)的動(dòng)態(tài)評(píng)估，地價(jià)的隨意性大，很多時(shí)候定價(jià)權(quán)并不掌握在農(nóng)戶手中。于是，有些基層政府部門在推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和保護(hù)農(nóng)民利益之間，往往傾向于遷就投資企業(yè)的意愿，為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，低價(jià)流轉(zhuǎn)土地；加之一些地方在土地流轉(zhuǎn)中采取大力鼓勵(lì)和吸引工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，流轉(zhuǎn)合同以較長(zhǎng)的租賃期限承租大面積耕地，使得農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益長(zhǎng)期“低位固化”問(wèn)題凸顯，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制在土地資源的配置上作用無(wú)法體現(xiàn)，容易損害農(nóng)民利益，引發(fā)社會(huì)矛盾。

2.3 保障機(jī)制：權(quán)益保障不足與社會(huì)保障缺乏并存

利益的保障離不開權(quán)利的保障，而在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶的土地相關(guān)權(quán)益保障卻并不到位。首先是農(nóng)村土地的權(quán)屬邊界比較模糊，使得土地流轉(zhuǎn)過(guò)程農(nóng)民的流轉(zhuǎn)主體地位得不到保障，尤其是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)容易被這種模糊的集體所有權(quán)所“代表”，進(jìn)而剝奪了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的自主決策權(quán)與主體地位，也使得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益難以保障。其次是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利尚不完整，典型的如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}。當(dāng)前無(wú)論是法律上還是政策上對(duì)這項(xiàng)權(quán)利還有顧慮，主要基于考慮該項(xiàng)權(quán)利的需求方更多的是流入土地的企業(yè)，進(jìn)而擔(dān)心因企業(yè)破產(chǎn)后土地被銀行拿走，因而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押被擱置。而這恰恰體現(xiàn)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中的2個(gè)問(wèn)題：一是針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的缺少；二是對(duì)農(nóng)民土地相關(guān)權(quán)益的剝奪。前者是市場(chǎng)體系不健全的反映，后者則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不完整的體現(xiàn)。事實(shí)上，作為產(chǎn)權(quán)的完整權(quán)利，抵押權(quán)應(yīng)該賦予農(nóng)民，并且更應(yīng)該考慮的是采取何種方式保障這種權(quán)利。

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，妥善解決土地流出后農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題也同等重要。土地的特殊之處在于，土地不僅僅是生產(chǎn)要素，而且還承擔(dān)了農(nóng)民的就業(yè)功能，承擔(dān)著教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等本應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的大部分保障功能。然而，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系雖有極大改善但仍不健全、不完善，向城市轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力并不為城市的社會(huì)保障制度所吸納，加上戶籍制度的限制以及城鄉(xiāng)“二元體制”尚未打破，農(nóng)民市民化十分困難，這使得土地的資本效用弱化，反而強(qiáng)化了土地的保障功能，降低了土地的配置效率。同時(shí)，當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)尚未成熟，農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)與培訓(xùn)也十分薄弱，即便是土地流轉(zhuǎn)了，農(nóng)村的勞動(dòng)力也并不必然向城市轉(zhuǎn)移。由于文化水平、技能、年齡等因素的限制，勞動(dòng)力的外向型轉(zhuǎn)移就業(yè)有限并且穩(wěn)定性不強(qiáng)，內(nèi)向型轉(zhuǎn)移雖然可以通過(guò)再雇傭形式成為農(nóng)業(yè)工人，但是能實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的也只是一部分，且雇傭具有季節(jié)性，因而農(nóng)民的勞務(wù)收入是不穩(wěn)定的，而那些未被雇傭且轉(zhuǎn)移就業(yè)能力較差的農(nóng)民，可能就只獲得了土地流轉(zhuǎn)的租金收入，造成他們實(shí)際收入水平下降并成為農(nóng)村無(wú)業(yè)者。

因此，在基本的土地權(quán)益尚未得到強(qiáng)化與保障的基礎(chǔ)上，后續(xù)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等保障問(wèn)題又沒跟上的情況下，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿必將大打折扣，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)必定是不充分、不積極和缺乏效率的。

2.4 調(diào)控機(jī)制：市場(chǎng)失靈與政府失靈并存

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地流轉(zhuǎn)主要應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。但由于市場(chǎng)機(jī)制本身的復(fù)雜性、不可控性和我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育滯后，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中市場(chǎng)存在失靈，無(wú)法合理地兼顧公平與效率的雙重目標(biāo)。其一，土地承包經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)只能實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)屬性向經(jīng)濟(jì)屬性轉(zhuǎn)化，但并不能解決當(dāng)前土地之于農(nóng)民的保障屬性，這是單一市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。其二，由于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的比較效益較低，為獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，土地流入者在土地流入后有改變農(nóng)村土地用途的傾向，若監(jiān)管不力，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)有可能在其經(jīng)營(yíng)地域內(nèi)過(guò)度占用耕地，造成流轉(zhuǎn)土地事實(shí)上的非農(nóng)化。其三，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，土地資源要素的流動(dòng)呈現(xiàn)出向具有高效行業(yè)轉(zhuǎn)移集中的趨勢(shì)，規(guī)模流轉(zhuǎn)的土地也多用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物、反季節(jié)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農(nóng)業(yè)，很少用于糧食種植?？陀^地說(shuō)，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)有利于農(nóng)民得到實(shí)惠和企業(yè)得到效益，但對(duì)于國(guó)家或區(qū)域糧食安全而言存在一定的隱患。以山東省棗莊市嶧城區(qū)榴園鎮(zhèn)大明官莊村為例，全村耕地203.33 hm2，新農(nóng)村建設(shè)后結(jié)余復(fù)墾出25.64 hm2，大明官莊農(nóng)民合作社拿出接近一半土地建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)示范觀光園，打造新優(yōu)果品種植區(qū)、高效蔬菜種植區(qū)和花卉苗木、中藥材種植區(qū)，將過(guò)去的純農(nóng)業(yè)村變成高效農(nóng)業(yè)、旅游觀光村，經(jīng)濟(jì)效益提高了，但是糧食種植相對(duì)減少了。

與此同時(shí)，本應(yīng)用“有形的手”來(lái)彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的政府，在具體的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中存在著失靈，并未能發(fā)揮出應(yīng)有的調(diào)控作用。其主要表現(xiàn)在：一方面，政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程存在過(guò)度干預(yù)的問(wèn)題。目前，各地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以不同速度在加快推進(jìn)，很大程度上是地方政府、基層組織和基層干部積極參與和推動(dòng)的結(jié)果。政府的不合理介入土地流轉(zhuǎn)以期推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，干擾了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)決策權(quán)，甚至違背了農(nóng)民意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

另一方面，政府的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扶持主體定位存在一定偏差。政府在加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，對(duì)土地流轉(zhuǎn)給予大量補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策時(shí)，由于缺乏對(duì)土地流入者進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)能力的資格審查和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而主要以土地流轉(zhuǎn)年限的長(zhǎng)短、土地流轉(zhuǎn)面積的大小、資金投入的多少作為給予補(bǔ)貼與否的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，客觀上導(dǎo)致農(nóng)業(yè)支持政策的直接受惠對(duì)象主要是工商企業(yè)，形成這些工商企業(yè)對(duì)補(bǔ)貼政策的依賴而進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在實(shí)際調(diào)研中筆者也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政府的普遍做法是將所有的項(xiàng)目資源都打成捆，開展土地流轉(zhuǎn)搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)的就給與項(xiàng)目支持，不開展的則沒有，這將不僅導(dǎo)致基層政府土地流轉(zhuǎn)行為的變異，形成了為了獲得項(xiàng)目資源而進(jìn)行流轉(zhuǎn)的局面，扭曲了進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的主客觀條件，而且還導(dǎo)致兼業(yè)農(nóng)戶與小農(nóng)戶等弱勢(shì)群體無(wú)法從財(cái)政支持中獲得扶持。

3 完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制推進(jìn)“四化同步”的對(duì)策建議

針對(duì)目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制上存在的突出問(wèn)題而導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)困境，必須多層面入手，多管齊下，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，從而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)順利、有序地開展，以充分發(fā)揮其在“四化同步”的作用。

3.1 完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

目前，農(nóng)村土地制度已經(jīng)在事實(shí)上形成了“三權(quán)分離”的局面，即土地歸社區(qū)“集體”所有（所有權(quán)）、農(nóng)民按戶承包（承包權(quán)）、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)（經(jīng)營(yíng)權(quán)）。農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的現(xiàn)狀決定了農(nóng)民擁有的土地承包權(quán)已經(jīng)不再是一種債權(quán)，而是一種具有物權(quán)屬性的財(cái)產(chǎn)權(quán)力。

從當(dāng)前農(nóng)村實(shí)際情況來(lái)看，要切實(shí)保障農(nóng)民的這種物權(quán)，首先要以確權(quán)為基礎(chǔ)。確權(quán)是成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中破解“三農(nóng)”問(wèn)題的重要舉措與有益經(jīng)驗(yàn)，確權(quán)的實(shí)現(xiàn)保證了產(chǎn)權(quán)制度的明晰，這是市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。確權(quán)有利于進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)在獨(dú)立性和明確性上有所保障，使農(nóng)民真正享有土地的處分權(quán)，并充分享有行使轉(zhuǎn)讓、出租、入股和抵押等權(quán)利。

其次要以賦能為保障，強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、淡化所有權(quán)，從某種角度來(lái)看，土地承包權(quán)還具有將土地所有權(quán)在社區(qū)“集體”與農(nóng)戶之間進(jìn)行分割的功能[3]。因此，要尊重農(nóng)民在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的主體地位，使土地處置權(quán)由農(nóng)民自己自由支配，避免行政過(guò)度介入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，即土地流轉(zhuǎn)的方式和流轉(zhuǎn)條件都由農(nóng)民根據(jù)自己的家庭狀況、非農(nóng)收入狀況和對(duì)土地的依賴程度等情況自主決定。

3.2 堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)多元化方針，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)交易順暢

由于土地資源的不可移動(dòng)性、土地供應(yīng)量的有限性、土地需求者的有限性等因素制約，決定了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)具有明顯的區(qū)域性和競(jìng)爭(zhēng)非充分性特征。因此，為了促進(jìn)與保障土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)更充分的競(jìng)爭(zhēng)，加快土地流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)土地更真實(shí)的價(jià)值，必須堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)的多元化方針。第一，堅(jiān)持流轉(zhuǎn)主體多元化。積極培育產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)型農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)公司等企業(yè)型的農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體，積極發(fā)展農(nóng)村各類專業(yè)新型合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍，積極發(fā)揮農(nóng)業(yè)科研推廣單位的技術(shù)推廣與引導(dǎo)其他經(jīng)營(yíng)主體參與流轉(zhuǎn)的作用，有效化解農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有效需求不足的難題。以湖北省十堰市房縣化龍堰鎮(zhèn)為例，縣農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、藥材辦積極參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中來(lái)，通過(guò)公司牽頭、項(xiàng)目扶持方式，將化龍堰鎮(zhèn)12個(gè)村作為連翹生產(chǎn)基地，其中基地由農(nóng)機(jī)公司組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)局、藥材辦負(fù)責(zé)繁育，林業(yè)局從植樹造林項(xiàng)目中予以扶持，帶來(lái)的效益有3個(gè)：一是促進(jìn)了農(nóng)民增收，二是進(jìn)行了技術(shù)示范與推廣，三是引導(dǎo)農(nóng)機(jī)公司等經(jīng)營(yíng)主體參與，并帶動(dòng)農(nóng)民就地就業(yè)，拓寬就業(yè)渠道。這種由國(guó)家行政事業(yè)單位作為示范性流轉(zhuǎn)主體參與的土地流轉(zhuǎn)，為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)提供了一種新的思路。

第二，堅(jiān)持流轉(zhuǎn)方式多樣化。由于中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，市場(chǎng)化水平也各不相同，因此不同的流轉(zhuǎn)方式應(yīng)與各地的具體情況相適應(yīng)。積極推廣轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種基本流轉(zhuǎn)方式，積極探索土地托管、委托流轉(zhuǎn)、集中連片流轉(zhuǎn)等創(chuàng)新方式，積極倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)大戶聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)區(qū)域性規(guī)模發(fā)展，積極引導(dǎo)農(nóng)民以土地等生產(chǎn)要素折價(jià)入股方式，建立專業(yè)合作組織，實(shí)行股份合作經(jīng)營(yíng)。

3.3 健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，切實(shí)保障農(nóng)民基本發(fā)展權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)并不是一個(gè)獨(dú)立而又單一的過(guò)程，從資源要素聯(lián)系來(lái)講，土地流轉(zhuǎn)與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是同一過(guò)程的2個(gè)方面，二者相互影響、相互制約。因此，建立健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系，是解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂必然選擇，也是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基本保障。第一，加快建立適合農(nóng)村特點(diǎn)的就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)、最低生活保障等多形式、多層次的社會(huì)保障體系。加強(qiáng)政府在收入再分配中的作用，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革，逐步建立和完善農(nóng)村的各項(xiàng)社會(huì)保障制度，弱化土地的社會(huì)保障功能。第二，加快建立和完善促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制。首先，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)以提高農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)，逐步加大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的外向型轉(zhuǎn)移；其次，推進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)村非農(nóng)化水平，增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，形成新型農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力就業(yè)吸納機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的內(nèi)向型轉(zhuǎn)移；此外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。

3.4 培育中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)高效有序

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易活動(dòng)，必須培育相關(guān)的市場(chǎng)中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，如土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、信息傳導(dǎo)和預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地融資信托等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立一個(gè)組織健全、運(yùn)作高效、服務(wù)周全的土地流轉(zhuǎn)中介體系與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為土地流轉(zhuǎn)的供求雙方提供交易信息，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶—散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶—中介服務(wù)組織—大戶”的有序化、市場(chǎng)化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，為土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供快速、高效的土地流轉(zhuǎn)與聚集機(jī)制[4]。政府一方面應(yīng)大力支持各種社會(huì)力量參與創(chuàng)辦土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，另一方面應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民在中介機(jī)構(gòu)公開

進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，由中介組織和機(jī)構(gòu)來(lái)提供各類信息，引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)民合同簽訂，明確相關(guān)法律責(zé)任，減少各類糾紛發(fā)生的可能，切實(shí)保障有序交易。

3.5 規(guī)范政府職能定位，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)合理調(diào)控

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府應(yīng)該合理職能定位，以切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)得以合理調(diào)控。第一是改善土地流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境。政府要完善土地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中的各項(xiàng)配套制度，包括土地利用規(guī)劃制度，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的比例和總量控制；地籍管理制度，對(duì)土地利用及權(quán)屬變動(dòng)加以監(jiān)督和管理；土地供應(yīng)計(jì)劃制度，明確土地用途，確保土地利用結(jié)構(gòu)合理，控制土地供給總量并調(diào)整增量土地的用途；此外，也需要改革戶籍制度以及完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。

第二是提供相應(yīng)監(jiān)督管理。十七屆三中全會(huì)《決定》提出了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須堅(jiān)持的“三條紅線”：不能改變土地的集體所有權(quán)性質(zhì)、不能改變農(nóng)用土地的用途、不能損害農(nóng)民的利益。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府不能缺位，要保障農(nóng)民的合法土地權(quán)益；不能越位，要維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位；不能錯(cuò)位，要明確自身職責(zé)，強(qiáng)化政府在土地用途管制中的作用，規(guī)范土地管理行為，應(yīng)用相關(guān)的技術(shù)手段和法律法規(guī)來(lái)加強(qiáng)土地監(jiān)管，有效控制土地向各種非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變。

第三是提供財(cái)政支持等服務(wù)。從當(dāng)前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)支持政策的實(shí)施效果來(lái)看，由于缺乏合理有效的項(xiàng)目評(píng)估論證，政策扶持主體定位出現(xiàn)偏差，因此，在提供財(cái)政支持等惠農(nóng)政策服務(wù)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估論證，對(duì)參與土地流轉(zhuǎn)的業(yè)主從資金實(shí)力、盈利能力和誠(chéng)信狀態(tài)等方面進(jìn)行審查，確保財(cái)政支持有的放矢，既扶持弱勢(shì)群體，也鼓勵(lì)企業(yè)家將資本帶入農(nóng)村發(fā)展各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，帶領(lǐng)農(nóng)民致富，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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