蔡凱強

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公益信托中公益事業(yè)管理機構(gòu)的角色定位

蔡凱強

摘要：公益事業(yè)管理機構(gòu)是公益信托的主管機關，責任重大。明確公益事業(yè)管理機構(gòu)在我國公益信托中的角色定位是準確解讀我國公益信托制度的關鍵，也是進一步解決我國公益信托發(fā)展中面臨的諸多問題的基礎性研究?；诮M織主體說，我國的公益信托制度滲透著強烈的國家意志，成就了公益事業(yè)管理機構(gòu)全方位管理者的角色。這種角色定位背后有著深刻的本土化因素的影響，有一定的合理性，且短時間內(nèi)難以根本改變。

關鍵詞：公益信托；公益事業(yè)管理機構(gòu)；主體制度；角色；定位

公益信托，是指出于公共利益的目的，為將來不特定多數(shù)人受益而設立的特殊形式的信托。公益事業(yè)管理機構(gòu)是政府對公益信托進行管理的主體，是整個公益信托制度的核心，責任重大。明確公益事業(yè)管理機構(gòu)在公益信托中的角色定位是準確解讀我國公益信托制度的關鍵。

一、全方位的管理者角色

公益事業(yè)管理機構(gòu)的角色，是對公益事業(yè)管理機構(gòu)在公益信托中所起的作用和承擔的責任的一種人格化表述。從我國的立法和制度構(gòu)建上進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，公益事業(yè)管理機構(gòu)帶有濃烈的國家意志色彩，緊密干預公益信托的每一個環(huán)節(jié)和要點，呈現(xiàn)出一個權力巨大的全方位管理者的形象。

首先，從立法上看，我國在《信托法》中單列一章，即用整個第六章對公益信托制度進行規(guī)定。在整個第六章，15個條文不到900字，其中“公益事業(yè)管理機構(gòu)”一共出現(xiàn)了12次，共96個字，占了整章字數(shù)的10.7%多。而且在全部的15個條文中直接涉及“公益事業(yè)管理機構(gòu)”的就有10個條文。由此就可以感受到公益事業(yè)管理機構(gòu)在整個公益信托制度的重要性，以及其背后代表的國家色彩。

其次，從職能上看，公益事業(yè)管理機構(gòu)通過對公益信托關鍵性要素的控制，實現(xiàn)了對公益信托全過程的監(jiān)督管理。一般認為，信托構(gòu)成需要具備五個要素：信托設立的依據(jù)、信托財產(chǎn)、受托人、受益人和信托目的。[1]相比于普通信托，公益信托增加了監(jiān)察人這一第六要素，但因其受益人是面對的為相對不特定的對象，其權益保障多為監(jiān)察人所“代管”，故受益人地位有所弱化。而公益事業(yè)管理機構(gòu)則通過對公益信托的設立審批權，實現(xiàn)了對公益信托設立依據(jù)的審核；通過對信托條款的變更權和剩余財產(chǎn)的處理權，實質(zhì)保證了信托財產(chǎn)的獨立性和公益目的實現(xiàn)；通過對監(jiān)察人的確定權和對受托人的監(jiān)管權，完成了對公益信托最關鍵的兩個主體要素的控制和管理。需要注意的是，上述五項基本權利，成就了公益事業(yè)管理機構(gòu)在公益信托中全面管理者的角色，但這并不意味著公益信托組織失去了自治性。在不違反國家法律法規(guī)和公益事業(yè)管理機構(gòu)的有關規(guī)定的前提下，公益信托組織在具體運營上具有完全的自主權。

二、成就全方位管理者的法理依據(jù)

美國社會學家羅伯特·派克認為，任何制度形成時無不帶著價值色彩，這個帶著價值色彩的東西維持著制度的運行，不管人們是否認識到這一點。[2]這種價值就是某種制度產(chǎn)生的歷史文化土壤和當時的社會需求。公益信托對于中國社會來說是種舶來品，它生長發(fā)育于英國的基督教文化和衡平法制度之下，并不是中國本土文化的產(chǎn)物。因此我們對該制度的移植很大程度上取決于立法者對公益信托本質(zhì)的認識，而這種認識又自覺不自覺的受著中國本土文化及現(xiàn)實價值需求的影響。

對于公益信托制度的本質(zhì)，學界主要有兩種觀點，即財產(chǎn)行為說與組織主體說。英美法的傳統(tǒng)觀點認為，公益信托制度是種基于信賴關系而進行財產(chǎn)讓與的行為。因為從根本上講，公益信托制度是從英國的慈善用益制度中發(fā)展來的。十六世紀的英國法律禁止教徒私自向教會捐贈土地，而教徒們?yōu)榱艘?guī)避這一禁止性規(guī)定，就利用彼此間對宗教虔誠的信念，通過遺囑或者契約的方式將自己的土地贈與受信賴的第三人并委托其進行管理，最后由受信賴的第三人將受益捐獻教會。最終，這種所有權與用益權分離的制度因得到衡平法法院的確認而得以確立，并在隨后的發(fā)展中遠播世界，成為梅蘭特所言的英國人在法學領域“最偉大、最突出的貢獻”[3]。所以作為轉(zhuǎn)移財產(chǎn)權與用益權的一種手段，公益信托顯然是種財產(chǎn)行為。

1998年Henry Hansmann和Ugo Mattei在發(fā)表的論文《信托法的功能：比較法與經(jīng)濟分析》，文中首提信托組織法說，強調(diào)信托是種組織實體。[4]美國2009年頒布的《統(tǒng)一法定信托實體法》則直接以成文法的形式確定了信托的組織主體定位，是英美法系關于信托組織法說的一次總結(jié)。在大陸法系方面，日本信托法研究的集大成者四宮和夫教授在其代表作《信托法》中指出，信托財產(chǎn)獨立于信托關系中的委托人、受托人及受益人，進而從這種獨立性中發(fā)展出一種主體性，使信托成為一個“實質(zhì)性的法主體”。[5]同樣依托信托公司運行的公益信托也不例外。因此，將公益信托看作是一種社會主體也不失為一種務實的說法。

基于這兩種不同的學說所進行的制度設計有著巨大的差別，特別是在大陸法系國家，財產(chǎn)行為說和組織主體說分別對應民事法律制度中的行為制度和主體制度。其中主體制度主要規(guī)制的是民事主體的種類、設定方式、活動范圍以及在公私法中的權利與義務等方面的內(nèi)容，其中涉及設定方式和活動范圍的準入制度和監(jiān)督管理制度是核心。在主體法律制度中法律賦予國家公權力機關極大的權力與責任，由國家機關主導、規(guī)范主體的行為活動。公權力的干預程度便是行為制度和主體制度之間的最顯著區(qū)別。

從《信托法》確立的法律制度看，我國吸收的是組織主體說。具體而言，我國的《信托法》第60條規(guī)定：“為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托…”第62條第1款和第2款規(guī)定：“公益信托的設立和確定其受托人，應當經(jīng)有關公益事業(yè)的管理機構(gòu)(以下簡稱公益事業(yè)管理機構(gòu))批準。未經(jīng)公益事業(yè)管理機構(gòu)的批準，不得以公益信托的名義進行活動?！蓖瑫r根據(jù)第4條的規(guī)定：“受托人采取信托機構(gòu)形式從事信托活動，其組織和管理由國務院制定具體辦法。”來解讀，第62條條文中的公益信托應當理解為“組織”或“機構(gòu)”，因為只有“組織”或“機構(gòu)”才需要“設立”與被“批準”，同時公益信托有自己的“名義”也說明了這一點。

三、全方位管理者的本土化根源

“一個社會的法律的全部合法性最終必須而且只能基于這個社會的認可，而不是任何外國的做法或抽象的原則?！盵6]我們在移植公益信托制度的時候并沒有完全照搬英美或者韓日甚至臺灣地區(qū)相對成熟的制度模式，而是基于對公益信托是組織主體的認識，設計了以公益事業(yè)管理機構(gòu)為全方位管理者的中國特色公益信托模式，這背后有著深厚的本土化因素的影響。

首先，我國的《信托法》以政府對信托業(yè)的整頓為其立法的社會背景。從1979年中國第一家信托投資公司成立開始，由于缺乏明確的法律法規(guī)規(guī)范，中國的信托投資公司就走上了一條“金融百貨公司”的路子，違規(guī)搶占銀行存款業(yè)務、倒資金、搞房地產(chǎn)、經(jīng)營進出口貿(mào)易以及其他實業(yè)，被指為“擾亂金融秩序的罪魁”，[7]給全社會留下了“壞孩子”的形象，經(jīng)歷了多次大規(guī)模的整飭。確切的說自1982年第一次整頓開始至1999年就進行了5次信托行業(yè)的整頓。[8]由此可見整公益信托制度并不是我國《信托法》立法的重點，而是為了保持信托法在體系上完整而附帶的結(jié)果。所以整個《信托法》第六章對公益信托制度只是進行了原則性的規(guī)定。同時基于整個《信托法》加強行業(yè)整頓立法目的，公益信托部分便加強了公益事業(yè)管理機構(gòu)的權責，賦予公益事業(yè)管理機構(gòu)行業(yè)嚴格而全面的管理者角色。

其次，從法律與民眾的關系上講，公民權在我國從來不曾強大。行政權力強大在中國是傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)在《信托法》立法之時并沒有得到改變，直到第十二屆全國人大之后，強調(diào)政府轉(zhuǎn)型，建立“權力清單”制度，歷史上重行政治理的國家治理方式才慢慢進行轉(zhuǎn)變。需要指出的是，目前我國人民的公民意識有待于提高，法治的理念還未被內(nèi)化于心達到法治自覺的程度，人民對于政府和行政權力既敬畏又依賴。因此只要職責劃分清晰得當，公益事業(yè)管理機構(gòu)的存在能夠?qū)嫘磐衅鸬接行У囊?guī)制和引導作用。

再次，從公益信托制度本身的角度講，其制度的根基在于信用，這一點與我國的現(xiàn)實差距比較大。公益信托產(chǎn)生于英國基督教文化中，而“基督教文化作為制度文化，構(gòu)筑了西方的倫理基礎，形塑了西方人的行為方式，奠定了西方慈善事業(yè)的根基?！盵9]就公益信托制度而言，由于基督教觀念滲透到每個西方人的靈魂深處，誠實的基督教徒都知道法律沒有要求的自己要做也該做的事情。當社會信用狀況較差、信托行業(yè)自律水平比較低時，就需要公信力較高的行政權來進行約束，加強監(jiān)督和管理。不然支撐公益信托制度的支柱——受托人的“忠誠責任”①將得不到任何保障。這是用公益事業(yè)管理機構(gòu)的主觀能動性彌補本土慈善信托文化不足的必要之舉。

以上可以看出，目前我國吸收組織主體說，將公益事業(yè)管理機構(gòu)定位為全方位的管理者角色，通過公益事業(yè)管理機構(gòu)對公益信托的發(fā)展進行規(guī)制和引導是具有深厚的本土化根源。而且，公益事業(yè)管理機構(gòu)全方位管理的角色定位短時間內(nèi)難以改變。最新頒布的《慈善法》蕭規(guī)曹隨，對慈善信托依然沿用《信托法》中關于公益信托的規(guī)定也說明了這一點。因此，筆者認為，關于我國公益信托發(fā)展中遇到的眾多關鍵性問題，如管理機構(gòu)不明確問題、行政審批程序消解慈善特性問題、公益信托缺乏配套措施無法落實問題等都可以通過加強對公益事業(yè)管理機構(gòu)的職能分析，制定明確的責任邊界、“權力清單”來加以解決。(作者單位：煙臺大學法學院)

注解：

①受托人的“忠誠責任”，主要指受托人必須保證按照委托人的要求做事，不能為自己牟取利益，不能和自己交易，以及處理事情時不能像賭徒一樣孤注一擲，等等。

參考文獻：

[1]余暉：《英國信托法：起源、發(fā)展及其影響》，清華大學出版社，2007年出版，第4頁。

[2]《費孝通文集》，第一卷，群眾出版社，1999年出版，第254頁。

[3]英國著名法學家梅蘭特(Maitland)曾言：“如果有人問及在法學領域英國人最偉大、最突出的貢獻是什么。別無其他，那就是歷經(jīng)數(shù)世紀發(fā)展起來的信托理念。”轉(zhuǎn)引自陳雪萍、豆景?。骸缎磐嘘P系中受托人權利與衡平機制研究》，法律出版社2008年版，第1頁。

[4]Henry B.Hansmann & Ugo Mattei,“The Functions of Trust Law:A Comparative Legal and Economic Analysis”,New York University Law Review,vol,73,no.5(1998),pp.434-479.

[5][日]四宮和夫：《信托法》，日本有斐閣株式會社1986年版，第23-27頁，第85-89頁。轉(zhuǎn)引自季奎明：組織法視角下的商事信托法律問題研究》，法律出版社2014年版，第12頁。

[6]蘇力：《面對中國的法學》，《法制與社會發(fā)展》，2004年第3期，第8頁。

[7]季奎明：組織法視角下的商事信托法律問題研究》，法律出版社2014年版，第118頁。

[8]參見張淳《中國信托法特色論》，法律出版社2013年版，第20-23頁。

[9]王建軍.燕翀.張時飛：《慈善信托法律制度運作機理及其在我國發(fā)展的障礙》，載于《環(huán)球法律評論》2011年第4期，第113頁。

基金項目：煙臺大學大學生科技創(chuàng)新基金項目《公益信托中公益事業(yè)管理機構(gòu)責任邊界探究》階段性成果。

作者簡介：蔡凱強(1989-)，男，山東濱州人，2014級法律碩士研究生。