■文/夏光

探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的思考

Thoughts on the exploration and establishment of cross-regional environmental protection agencies

■文/夏光

美國國家環(huán)保局下設10個區(qū)域辦公室，分區(qū)域管理環(huán)境事務

跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，又稱區(qū)域環(huán)保機構(gòu)，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機構(gòu)與各省級環(huán)保機構(gòu)之間，再增加一層跨越各省級行政單元的環(huán)保機構(gòu)。由于這種機構(gòu)設置對于現(xiàn)有環(huán)境保護管理體制而言有較大改變，所以是一個受到關注、意見紛紜的話題，需要進行深入思考和探索。

一、深刻領會中央關于跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)改革的要求

近一年多來，中央多次提出要開展區(qū)域流域環(huán)保機構(gòu)改革試點。2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“在部分地區(qū)開展環(huán)境保護管理體制創(chuàng)新試點，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法”、“開展按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點”。2016年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式?！?/p>

在當前我國強調(diào)簡政放權(quán)、精簡機構(gòu)的大形勢下，為什么中央一再提出要進行跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點？這是一個非同尋常、值得重視的信息，表明探索建立區(qū)域性環(huán)保機構(gòu)具有特殊的必要性。

從根本上說，探索進行跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)試點的主要原因，是國家提出的許多重大環(huán)保理念如生態(tài)文明、綠色發(fā)展等，在地方上缺少強有力的體制來貫徹執(zhí)行。中央的環(huán)保要求很高、下發(fā)的文件很多、環(huán)保法的規(guī)定也很嚴，但在具體執(zhí)行落實中總有差距，很大的原因就是缺少一個中間環(huán)節(jié)，我們把它稱為“傳動機構(gòu)”，就像汽車馬達的動力需要通過“掛擋”才能驅(qū)使車輪行動一樣。跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)就是這種傳動機構(gòu)，把中央關于環(huán)境保護的國家意志落實到地方實踐中去。目前來看，區(qū)域環(huán)保機構(gòu)是環(huán)保體制中的一個短板，建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)是落實“十三五”環(huán)保目標的一個關鍵性保障措施。

實際上，地方落實環(huán)保責任，最重要的途徑是改變當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局等，而不是簡單的配置一些污染治理設施，而中央環(huán)保機構(gòu)遠離地方的具體管理事務，很難控制地方的經(jīng)濟發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)布局等。中央環(huán)保機構(gòu)只有數(shù)百人，面對三十多個省市自治區(qū)，實際上沒有足夠的能力對地方進行環(huán)保控制。

為了保證地方行為符合中央的環(huán)保要求，國家建立了分級的環(huán)境影響評價制度，越是重大的經(jīng)濟建設項目，環(huán)評審批的級別越高，目的是保證具體建設項目符合國家的環(huán)境空間規(guī)劃。同時，在全國設立了六個環(huán)保督查中心，就是為了延長中央對地方各級政府和企業(yè)的環(huán)保監(jiān)督。但是這些體制安排仍然比較乏力，離綠色發(fā)展、美麗中國的目標差的很遠。在環(huán)境保護上是存在著中央和地方的博弈的，現(xiàn)有的環(huán)保體制，看上去中央很強勢，實際上是地方自治性很強，環(huán)保要求在地方落實不足，使區(qū)域性環(huán)境問題越來越突出，為此，中央政府必須有一定的體制來推動地方的轉(zhuǎn)變。

環(huán)保部現(xiàn)在已經(jīng)建立了六個區(qū)域環(huán)保督查中心，發(fā)揮了很大的作用，它們及時把地方的環(huán)保情況反映到中央環(huán)保機構(gòu)，然后通過執(zhí)法、督察等手段推動地方履行環(huán)保職責。但這些督查中心只是中央環(huán)保機構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法職能上的派出機構(gòu)，地位比較弱，沒有管理職能，所以它們還不能算是真正的區(qū)域環(huán)保機構(gòu)。

二、探索跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的思考

建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)的目的有兩點：一是強化中央的環(huán)保事權(quán)和調(diào)控能力，通過建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)把中央的國家意志更好地實施下去。二是監(jiān)督并幫助地方政府履行環(huán)境保護法律責任，增強其執(zhí)行能力。因此區(qū)域環(huán)保機構(gòu)不僅是監(jiān)督，也有幫助職能，這是區(qū)域環(huán)保機構(gòu)的基本定位，通過它把中央的目標和地方的行動連接起來，把過去相對比較虛置的中央環(huán)保職能落到實處，樹立權(quán)威。

區(qū)域環(huán)保機構(gòu)發(fā)揮作用的途徑有兩個，一是通過管制、執(zhí)法、強制的辦法，督促地方政府和企業(yè)履行環(huán)保責任。二是通過引導和幫助的辦法，即通過國家安排的環(huán)保項目把地方環(huán)保的事情辦起來。從這個意義上說，區(qū)域環(huán)保機構(gòu)應該是一個強勢的、實體性的執(zhí)行機構(gòu)，不是一般性的協(xié)調(diào)機制，要有法定授權(quán)，可以審批、環(huán)評、審查、檢查以及實施環(huán)保項目。

這樣的強勢區(qū)域環(huán)保機構(gòu)，在國際上比較通行。美國聯(lián)邦環(huán)保局下設了十個區(qū)域辦公室，分片管理全國各個地方，擁有一些行政管理、監(jiān)督執(zhí)法和實施項目的職能。另外，法國、韓國、日本等也有類似機構(gòu)。

推進區(qū)域環(huán)保機構(gòu)的改革，單從行政成本的角度來看，是要增加國家行政支出的，因為新機構(gòu)要補充人員和安排各種辦公條件，開展各項工作都要支出較多的經(jīng)費。那么是不是因為要增加這些行政成本就不改革呢？這就要算賬了。盡管國家要增加支出這些行政成本，但由于區(qū)域環(huán)保機構(gòu)加強了基層的環(huán)境保護工作，通過加強環(huán)境督查和實施各種環(huán)境保護項目，由此帶來經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)向綠色化，減少污染排放和各種環(huán)境損害，這也會節(jié)約下來大量經(jīng)濟成本，這個節(jié)約量可以抵消一部分建立區(qū)域環(huán)保機構(gòu)所增加的行政成本，甚至還要超過。與此同時，區(qū)域環(huán)保機構(gòu)將促進發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，帶來新的經(jīng)濟收益，這也會沖抵行政成本。更何況加強環(huán)保會給老百姓帶來藍天碧水這種效益，其價值是難以計量的，這個效益肯定要超過行政成本，因此不要因為會增加行政支出就不敢搞改革，要看到改革帶來的整體效益是要遠遠超過這些成本增加的。

以上僅是初步思考，拋磚引玉，期待吸收大家的智慧后加以深化。

（本文系根據(jù)作者在“十三五”綠色發(fā)展研討會上的發(fā)言整理）

環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心