十年宏調(diào)回頭看

2012年11月17日，周小川在“財新峰會”發(fā)表主題演講，對過去10年中國貨幣政策實踐從10個方面進行了梳理。據(jù)悉，周小川此演講本為“2012年雅克布森基金講座”準(zhǔn)備，由于未能按計劃赴日本演講，改在國內(nèi)用中文發(fā)表。

周小川擔(dān)任過不同部級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但更可能作為中央銀行家被歷史記錄。這次演講被看作是他10年主政央行貨幣政策遺產(chǎn)的一次小結(jié)，注定會成為研究21世紀(jì)初中國貨幣政策史的重要文獻資料。

央行行長是比較專業(yè)化和技術(shù)化的高級職位，周小川愿用自己的語言描述貨幣政策設(shè)計實施原委，娓娓道來又亮點頻頻，其實是中國轉(zhuǎn)型背景下央行專業(yè)化水準(zhǔn)提升的一個標(biāo)志。如果說朱镕基當(dāng)年兼任央行行長時以凌厲的手段為嚴(yán)治通脹垂范，周小川則在提升央行高層專業(yè)化水準(zhǔn)方面成績顯著。

周小川重視歷史反思的意愿取向，也為當(dāng)下需要。十八大以后出現(xiàn)全國上下熱議改革的可喜局面。“溫故而知新”，開創(chuàng)未來改革發(fā)展的新局面，需要系統(tǒng)總結(jié)借鑒歷史經(jīng)驗和規(guī)律。細察10年經(jīng)濟運行軌跡，總結(jié)宏觀調(diào)控（以下簡稱“宏調(diào)”）經(jīng)驗教訓(xùn)，對未來改革探索具有史鑒意義。

過去10年非同尋常，經(jīng)濟成長有很多新現(xiàn)象值得反思，宏觀經(jīng)濟運行有很多新矛盾值得探討，政策實踐有很多新經(jīng)驗值得總結(jié)。例如，周小川在演講中四次提到21世紀(jì)初中國“國際收支雙順差”。此“雙順差”在很大程度上是與中國實踐相聯(lián)系的特征現(xiàn)象和新鮮經(jīng)驗。

傳統(tǒng)發(fā)展經(jīng)濟學(xué)“雙缺口模型”認為，發(fā)展中國家面臨儲蓄與貿(mào)易缺口，國際收支標(biāo)準(zhǔn)形態(tài)應(yīng)是經(jīng)常項逆差與資本項順差匹配。然而21世紀(jì)90年代中后期以來，中國逐步出現(xiàn)雙順差現(xiàn)象，進入21世紀(jì)后，雙順差規(guī)模更擴大到大國范圍絕無僅有的地步。其規(guī)律含義值得探討。

與此相聯(lián)系，人民幣面臨趨勢性升值壓力，成為中國開放宏觀經(jīng)濟面臨的又一全新問題。人民幣匯改發(fā)軔于開放之初。沒有當(dāng)初引入“出口換匯成本”對官方出口匯率大幅貶值，不可能有早年特區(qū)開放的成功探索與突破。

然而，初期十幾年匯改的主要矛盾，是要解決封閉體制遺留的實際匯率結(jié)構(gòu)性高估失衡，新時期匯改則需解決如何應(yīng)對可貿(mào)易部門生產(chǎn)率追趕派生本幣趨勢性升值要求問題。有管理浮動匯率制雖早在1994年已成定論，但新時期重回比較靈活的匯率制仍極為困難，對此尤其需要總結(jié)經(jīng)驗反思解析。

新時期開放經(jīng)濟內(nèi)外部平衡方式也令人困惑。外匯儲備過量增長，意味著國民儲蓄大規(guī)模流出，似乎顯示內(nèi)需不足。然而10年宏調(diào)的大部分時期，有關(guān)部門用各種方法抑制國內(nèi)投資，可見“內(nèi)需不足、儲蓄過度”并非經(jīng)濟運行的自發(fā)結(jié)果。抑制較高收益國內(nèi)投資，海量投資低收益外國國債，對這樣的組合現(xiàn)象需理性探討和科學(xué)解答。

另外，還有很多具有認識挑戰(zhàn)性的現(xiàn)象：如果中國經(jīng)濟增長真得仰仗外需，如何解釋國際金融危機后中國總需求率先V形回升？既然早已確定主動、漸進、可控的正確匯改方針，為什么匯改實際進程仍明顯滯后？如果美元主導(dǎo)的國際貨幣體系真是我們外部失衡的主要原因，為什么失衡要等到21世紀(jì)初才得以凸顯？為何其他很多國家受國際貨幣體系影響，卻并未普遍面臨類似困境？

為什么一段時期中國宏觀經(jīng)濟運行“易熱不易冷”，而宏觀調(diào)控政策卻治冷易治熱難？如何看待宏調(diào)工具選擇上表現(xiàn)出來的“十八般武器”一起上的寬泛化特點？如何看待產(chǎn)能過剩對宏調(diào)政策的分析支持含義與實踐效果？如何看待貨幣過量沖擊下不同物品價格的響應(yīng)特點？積極宏觀政策與刺激政策是一回事嗎？如何理性評估“4萬億”刺激利弊得失？這些有待探查問題的清單，很容易增廣加長。

系統(tǒng)探討上述現(xiàn)象、問題、矛盾及其背后的規(guī)律內(nèi)涵，無疑是經(jīng)濟學(xué)研究引人入勝的題材，也或許能對未來政策選擇提供有益的啟示。

有中國特色的宏調(diào)部門

除央行和財政部外，中國晚近10年的宏調(diào)相當(dāng)大部分是由特色宏調(diào)部門實施的。

國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）無疑是最重要、最有特色的宏調(diào)部門。其前身國家計劃委員會（以下簡稱“計委”）在計劃經(jīng)濟時期位高權(quán)重，坊間有“小國務(wù)院”的別稱。改革時期計委職能架構(gòu)不斷調(diào)整，機構(gòu)名稱在1998年加上“發(fā)展”成為“國家發(fā)展計劃委員會”，2003年去“計劃”加“改革”，轉(zhuǎn)型為發(fā)改委（國家發(fā)展和改革委員會）。發(fā)改委有特殊的傳統(tǒng)和優(yōu)勢，不僅在跨部門經(jīng)濟政策制定和實施方面有較強的協(xié)調(diào)力與執(zhí)行力，其屬員“單兵素質(zhì)”及內(nèi)設(shè)機構(gòu)研究能力也比較突出。

除了領(lǐng)銜主導(dǎo)制定國民經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)跨地區(qū)重大發(fā)展項目和規(guī)劃等方面的重要職能外，發(fā)改委在晚近10年宏調(diào)中也發(fā)揮獨特作用，包括追蹤觀察分析宏觀經(jīng)濟走勢并提出判斷，協(xié)調(diào)其他部門采用各種手段進行逆周期調(diào)控，特殊情況下直接干預(yù)物價或牽頭查處重大案件等。發(fā)改委行事較為穩(wěn)健低調(diào)，但關(guān)鍵時出手凌厲，重要政策可能利害鮮明，因而其政策動向尤其被市場關(guān)注和解讀。

從10年宏調(diào)具體情況看，發(fā)改委直接出臺宏調(diào)的政策較多具有產(chǎn)業(yè)瞄準(zhǔn)指向。針對新時期宏觀經(jīng)濟走熱經(jīng)常伴隨投資高增長，發(fā)改委從產(chǎn)能過剩、加強環(huán)保、提升技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等不同角度切入，較多地把限制投資等產(chǎn)業(yè)政策工具作為宏調(diào)手段。在實施保增長等積極宏調(diào)政策時，發(fā)改委又可用加快審批核準(zhǔn)投資項目等手段發(fā)力。發(fā)改委在收入分配、金融發(fā)展、促進新興產(chǎn)業(yè)以及各類補貼政策設(shè)計方面有特殊影響力，其政策操作會給觀察人士留下左右逢源與呼風(fēng)喚雨的神秘感。

不過凡事利弊互現(xiàn)。發(fā)改委較多用產(chǎn)業(yè)政策進行宏調(diào)雖有較大的裁量決策自由度，然而界定合理干預(yù)范圍卻面臨困難，干預(yù)微觀舉措難免引爭議。投資干預(yù)往往以特定行業(yè)產(chǎn)能過剩作為分析前提，然而不少這類預(yù)測與市場實際走勢反差較大。用行政限價手段控通脹，更易引發(fā)公眾議論。國家工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）成立后，轉(zhuǎn)移發(fā)改委部分產(chǎn)業(yè)政策職能，2012年湛江鋼鐵廠項目審批案例引發(fā)熱議，提示發(fā)改委今后用產(chǎn)業(yè)政策進行宏調(diào)的施政空間可能會收窄。

一段時期內(nèi)發(fā)改委宏調(diào)的另一常見手法，是協(xié)調(diào)或主導(dǎo)環(huán)保、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)機構(gòu)，針對經(jīng)濟高增長帶來排放而使環(huán)保壓力增大的新情況，加強相關(guān)監(jiān)管措施，并作為限制特定部門投資的考量依據(jù)之一。據(jù)筆者對公開發(fā)布資料的不完整搜集，2003—2008年這類“宏觀調(diào)控產(chǎn)業(yè)政策文件”有好幾十個，共幾百頁篇幅。這類政策具體內(nèi)容應(yīng)有合理性，不過大體應(yīng)屬適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段變化而進行的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，與短期宏調(diào)政策運用應(yīng)做適當(dāng)區(qū)隔。

由于中國重工業(yè)狂飆猛進的發(fā)展階段可能正在過去，具有合理性含義的環(huán)保、技術(shù)監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策的制定與規(guī)范，在發(fā)改委及相關(guān)部門努力下已取得階段性實質(zhì)性進步。然而，10年宏調(diào)積累經(jīng)驗，提示“產(chǎn)業(yè)政策宏調(diào)化”會帶來一些問題甚至弊端。這些因素可能會構(gòu)成促使發(fā)改委未來改進宏調(diào)方式的重要背景條件。雖然2013年“兩會”前夕有學(xué)者提出解散發(fā)改委的尖銳建議，但從預(yù)測角度看，發(fā)改委在未來相當(dāng)長時期可能仍會在宏觀經(jīng)濟管理方面發(fā)揮特殊功能。不過，這個具有超凡歷史傳統(tǒng)與管控能力的強勢機構(gòu)，在參與和主導(dǎo)比較狹義的宏調(diào)政策的廣度、深度和力度方面是否已走過它的巔峰時期，是觀察未來中國宏調(diào)政策走勢的一個看點。

10多年前合并外貿(mào)與內(nèi)貿(mào)等管理職能組建商務(wù)部，是適應(yīng)開放型市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，在政府機構(gòu)設(shè)置方面推進大部制改革的一個重要舉措，在維護改進國內(nèi)外商品和勞務(wù)市場合理競爭秩序，以及指導(dǎo)和促進國際經(jīng)濟合作等方面都具有重要職能。商務(wù)部系統(tǒng)內(nèi)部的一種意見認為，由于商務(wù)管理具有跨部門屬性，商務(wù)部是宏調(diào)管理部門之一。2010年“兩會”后人大常委會秘書處舉辦宏觀形勢記者招待會，商務(wù)部負責(zé)人與發(fā)改委、財政部和央行等部委領(lǐng)導(dǎo)同時出席，回答媒體有關(guān)宏觀形勢與宏調(diào)政策的問題，可見商務(wù)部宏調(diào)部門的地位在一定程度上被認可。

10多年來，商務(wù)部對國內(nèi)流通環(huán)節(jié)的管理干預(yù)，有時直接針對通脹背景下的物價上漲問題，被看作具有宏調(diào)含義。如2007年豬肉價格飆升折射出通脹壓力，商務(wù)部是否應(yīng)釋放豬肉庫存平抑肉價引發(fā)關(guān)注，后來商務(wù)部出臺加強豬肉儲備措施。中國通脹往往表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品價格較快上漲，商務(wù)部有時會協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺農(nóng)產(chǎn)品流通政策，以求降低物流成本和調(diào)控物價。不過，經(jīng)驗顯示，商務(wù)部在常規(guī)參與宏調(diào)方面的政策工具較少，實施積極與緊縮宏觀政策時參與手段和力度不平衡。與發(fā)改委、央行、財政部相比，商務(wù)部發(fā)揮宏調(diào)職能較為有限。