債務風險控制全面走向法治

文 《法人》特約評論員 劉興成

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債務風險控制全面走向法治

文 《法人》特約評論員 劉興成

國務院相繼出臺的舉措，旨在建立國有債務真實市場，推行國有債務風險控制法治，用法治的方式治理國有債務，防范和化解國有債務風險

繼2016年10月10日國務院發(fā)布《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》后，國務院辦公廳于2016年11月14日發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》，將國有債務的風險控制推向市場，也將中國債務風險控制全面推向法治。

民間債務風控率先實行法治

對于債務的風險控制，《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》等法律做出了相應的規(guī)定，但由于中國的經(jīng)濟所有制分為國有和民營，形成了國有債務和民間債務區(qū)別對待的中國特色，風險控制相應地表現(xiàn)出不同的特征。

拿銀行債務來說，中國的銀行大多是國有銀行，國有銀行大多給國有企業(yè)貸款，國有銀行與國有企業(yè)之間的債務就是國有債務。在國有企業(yè)效益好的時候，國有企業(yè)自然能還得上銀行的貸款本息，國有銀行與國有企業(yè)是雙贏的，大家相安無事，其樂融融。當經(jīng)濟下行，國有企業(yè)效益變差的時候，國有企業(yè)還不上銀行的貸款本息，國有企業(yè)不覺得存在很大的問題，反而認為大家都是國有的，債權債務不就是放在左口袋還是右口袋的事嗎？國有銀行總不能讓國有企業(yè)破產(chǎn)吧？破產(chǎn)了就更還不上貸款了。

由于國有銀行與國有企業(yè)之間沒有形成真正的債權債務市場，也相應沒有形成債務風險控制市場，沒有市場便沒有市場規(guī)則，沒有市場就沒有法治。

政府債務和地方國有企業(yè)的政府性債務屬于國有債務。地方政府領導要政績，普遍喜歡在任內(nèi)大力舉債投資。新上任的地方政府領導由于前任的債務不是自己出面融資的，往往對過去的債務不理不睬，形成“新官不理舊賬”的現(xiàn)象。由于有政府背書，政府債務一度剛性兌付，政府債務風險控制沒有存在的必要，在人治的地方?jīng)]有法治存在的空間。

此前，無論是國有銀行的債務，還是地方政府債務，《民法通則》《合同法》《擔保法》《公司法》和《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律在國有債務上無用武之地，國有債務風險控制難以實行法治。

國有銀行與民營企業(yè)之間、民間借貸之間，由于產(chǎn)權清晰，債權債務有明確的市場，相關法律足以約束民間債務的清償。因此，在國有債務沒有形成真正市場的同時，中國民間債務的風險控制率先實行了法治。

中央政府推行國有債務法治

針對國有債務成了計劃經(jīng)濟堡壘和政府負擔的現(xiàn)實，中央政府相繼出臺《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》和《地方政府性債務風險應急處置預案》，旨在建立國有債務真實市場，推行國有債務風險控制法治，用法治的方式治理國有債務，防范和化解國有債務風險。

《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》厘清了政府與債轉股的關系，對政府做了7項禁止性規(guī)定：不干預債轉股市場主體具體事務，不得確定具體轉股企業(yè)，不得強行要求銀行開展債轉股，不得指定轉股債權，不得干預債轉股定價和條件設定，不得妨礙轉股股東行使股東權利，不得干預債轉股企業(yè)日常經(jīng)營。

《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》對債轉股有7個核心規(guī)定：1．債轉股要遵循市場化、法治化的原則；2．銀行不得直接將債權轉為股權，銀行將債權轉為股權，應通過向?qū)嵤C構轉讓債權、由實施機構將債權轉為對象企業(yè)股權的方式實現(xiàn)；3．政府不承擔損失的兜底責任；4．禁止將“僵尸企業(yè)”列為債轉股對象；5．銀行、企業(yè)和實施機構自主協(xié)商確定債權轉讓、轉股價格和條件；6．允許參考股票二級市場交易價格確定國有上市公司轉股價格，允許參考競爭性市場報價或其他公允價格確定國有非上市公司轉股價格；7．債轉股的參與主體廣泛，除四大資產(chǎn)管理公司、保險公司以及國有資本投資運營公司可參與市場化債轉股外，鼓勵社會資本積極參與，同時支持不同銀行通過所屬實施機構交叉實施市場化債轉股。

包括工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行在內(nèi)的五家國有控股銀行，均表示有意申請成立債轉股子公司，各家銀行方案基本一致，以自有資金出資100億元，成立專門經(jīng)營債轉股的投資子公司，交叉實施債轉股。銀行交叉實施債轉股的目的具有合法性，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四十三條規(guī)定，商業(yè)銀行在國內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構和企業(yè)投資。

根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，中央政府制定了《地方政府性債務風險應急處置預案》?！兜胤秸詡鶆诊L險應急處置預案》首次提出“財政重整”計劃，進一步明確了地方政府的債務償還責任和范圍，對地方政府的發(fā)債行為具有重要的約束和警示作用。

《地方政府性債務風險應急處置預案》將政府性債務風險事件劃為四個等級。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，省級政府可依據(jù)市縣政府申請予以適當救助；當?shù)胤秸霈F(xiàn)極大風險時，中央政府可適當指導。

國有債務風控兼顧防范化解

《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》校正了國有債權債務左右口袋的錯誤觀念。如果借了銀行的貸款還不上，有發(fā)展希望的國有企業(yè)經(jīng)債轉股，首先要失去股權甚至控制權。如果連債轉股的資格都沒有，這樣的企業(yè)遲早要破產(chǎn)。

銀行債轉股給了向銀行貸款的國有企業(yè)明確的預期，借了銀行的資金要還本付息，如果還不了，后果很嚴重。因此，《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》既給出了化解銀行債務風險的措施，又能夠防范銀行債務風險發(fā)生。

按照《擔保法》及其司法解釋的規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔合同無效過錯民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一，如果擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

《地方政府性債務風險應急處置預案》明確了地方政府及其部門出具的擔保、承諾函等無效，政府不因擔保承擔償債義務，同時發(fā)布地方財政破產(chǎn)計劃，高風險地區(qū)將面臨財政重整。這打破了政府隱性擔保和剛兌預期，隔離市場風險傳導，地方政府所屬的城投、平臺融資和定價行為將更加市場化、規(guī)范化，避免債務迅猛增長引發(fā)的金融和財政風險，逐步消除“官員拼命舉債”和“新官不理舊賬”并存的現(xiàn)象。

《地方政府性債務風險應急處置預案》明確提出，要牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。地方政府依法承擔地方政府債券的全部償還責任，中央實行不救助原則。各級政府對本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。

《地方政府性債務風險應急處置預案》讓地方政府、金融機構、企業(yè)和民眾認識到國有債務存在風險，可讓地方政府科學決策，完善舉債的市場和法治機制，把握好舉債尺度和節(jié)奏，并提高預防債務風險能力，避免債務膨脹引發(fā)債務危機。同時，能夠消除金融機構、企業(yè)和民眾認為地方政府債務無風險的模糊認識，對國有債務進行客觀的風險評價，謹慎放貸和理性購買地方政府債券，不盲目參與，自覺防范債務風險發(fā)生。

先是民間債務的風險控制實行法治，《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》和《地方政府性債務風險應急處置預案》實施后，國有債務形成市場，有市場就需要市場規(guī)則，國有債務的風險控制自此不得不實行法治，由此中國的債務風險控制全面走向法治。

(作者系北京市中永律師事務所合伙人、律師，財經(jīng)法律評論員)