我國農(nóng)村土地征收補償中存在的問題及對策探析

向澤

近年來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化的推進，國家出于公益目的對農(nóng)村土地的征收日益增多，土地征收補償糾紛已成為當前影響社會穩(wěn)定的一個因素，因此筆者擬通過對農(nóng)村土地征收補償制度進行分析并試圖探尋對策。

一、我國農(nóng)村土地征收補償存在的問題

（一）征收補償原則不明

《中華人民共和國土地管理法》第47條第1款規(guī)定，征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償?！稇椃ā穼φ鞯匮a償應依據(jù)何種原則進行也并沒有明確。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。

（二）征收補償標準不合理

土地征收征用激發(fā)社會矛盾的直接誘因是補償?shù)墓絾栴}?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，其補償標準計算的基準是農(nóng)地的年產(chǎn)值，是不合理的。

（三）征收補償權(quán)利種類不明

雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了“對土地實行征收或者征用并給予補償”，但并未具體規(guī)定，補償是何種權(quán)利，如果說憲法是根本大法，僅作了原則性規(guī)定，那《土地管理法》總應予以明確了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47條規(guī)定；征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償，也沒去明確補償是補償何種權(quán)利損失，《物權(quán)法》對此也未給出答案。從征收對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)侵害的分析可以看出，對補償權(quán)利種類進行界定是十分重要和必要的。

補償程序不完善

征收補償價格確定的隨意性則是未引入民主協(xié)商程序，目前農(nóng)村土地征收補償程序主要存在以下問題：一是農(nóng)村土地征收補償程序缺乏公正性。二是未設置事前補償程序。土地補償款屢被拖欠是因程序未作剛性限制，因《土地管理法》未明確將土地補償規(guī)定為土地征收的事前程序，所以無法徹底杜絕拖欠補償款現(xiàn)象。三是土地補償救濟程序缺失。任何權(quán)利的實施必須有保障，而程序無疑是最為有效的，但我國對農(nóng)村土地征收補償沒有明確規(guī)定司法保障，沒有為土地權(quán)益人設立出現(xiàn)爭議后向人民法院起訴的救濟途徑。司法實踐中，有關(guān)土地征用補償?shù)葐栴}出現(xiàn)爭議，許多法院盡量不予受理，導致對公民財產(chǎn)保障的極度弱化。

二、完善我國農(nóng)村土地征收制度的對策

（一）科學確定補償原則

我國在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補償?shù)脑瓌t，但《土地管理法》規(guī)定：對土地征收實行按照土地原用途進行補償，因此，在憲法中明確農(nóng)村土地征收補償原則十分緊迫。

（二）合理設定補償標準

1、加快我國農(nóng)用地定級估價步伐。土地征收補償不論采取何種補償原則，其核心問題關(guān)鍵在于土地價格的確定問題。為了避免地方政府為自身利益而在土地定價問題上侵犯農(nóng)民利益，可由省級人民政府統(tǒng)一組織對未來一定時期可能被征收的土地委托中介機構(gòu)進行價格評估并據(jù)此制訂土地價格級差目錄，用于指導土地征收補償。

2、要適當提高現(xiàn)有補償標準。在近期不改變農(nóng)村土地征收補償基本原則的前提下，可考慮適當再提高土地征收補償標準，具體增幅可根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平確定。

（三）建立土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)不論土地所有權(quán)屬性一律歸國家所有的制度安排不利于保護集體的土地財產(chǎn)權(quán)，因為照此按排農(nóng)民集體將與土地發(fā)展權(quán)無關(guān)，農(nóng)民集體權(quán)益沒有得到落實，這是違背《憲法》關(guān)于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的規(guī)定的。既然是所有權(quán)，就應當包括發(fā)展權(quán)益，同時此種安排也不利于保護耕地，因為這樣土地補償價格仍舊是征收方一方說了算，農(nóng)民沒有保障。筆者主張我國可借鑒美國土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有權(quán)人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，即國有土地的土地發(fā)展權(quán)歸國家，農(nóng)民集體土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體，這樣的制度設計既能做到公平，又能產(chǎn)生效率。

（四）完善補償程序

法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護，法律程序是人治和法治的分水嶺，是防止權(quán)力專橫和權(quán)力濫用的屏障。筆者認為應從以下方面加以完善：一是補償方案應將雙方協(xié)商作為必經(jīng)程序。二是有必要確定事前補償原則。所謂事前補償就是指政府在取得土地所有權(quán)之前，必須先對土地權(quán)益人進行補償，至少必須與其就補償?shù)姆秶?、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協(xié)議。三是有必要明確土地征用補償款的救濟途徑。有必要在立法上進一步明確農(nóng)村土地征收補償?shù)乃痉ň葷緩?。具體來說，就是要確定集體土地所有權(quán)主體，明確集體組織組成人員的成員權(quán)，確定成員的土地權(quán)利，確定他們的訴訟主體資格，要明確土地征收中哪些糾紛法院應該受理，包括被征收主體和土地需用人。

（五）建立補償款分配監(jiān)督程序

必須從源頭上解決問題，應建立對征地補償款嚴格監(jiān)督的一套程序，從補償標準、數(shù)額、發(fā)放、領(lǐng)取、使用作出明確規(guī)定，設定剛性限制，例如可規(guī)定：對集體留存的征地補償款必須專戶存儲；征地補償款不得用于高風險投資；出借征補償款的，應經(jīng)過村民代表會議表決通過等等。同時政府審計部門應將村民委員會或村民小組的征地補償款的分配使用納入審計監(jiān)督范圍，定期、不定期進行審計。如果行政部門濫用行政執(zhí)法權(quán)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，造成農(nóng)民損害，農(nóng)民應該獲得國家賠償。

（作者系四川省宣漢縣國土資源局華景國土資源所干部）