陳健嬌

摘 要：公共服務是政府的主要職能之一，在農村中許多公共服務都需要政府去供應，如農民剩余勞動力的培訓和就業(yè)、農業(yè)科技發(fā)展信息、農村居民的醫(yī)療社會保障等。但是，現(xiàn)實中還存在農村基層政府職能的定位不明確、建設資金有限、公共服務權責不明確、政府監(jiān)管不到位等問題亟待解決。

關鍵詞：農村基層政府；公共服務；政府職能

中圖分類號：F302 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0030-02

農村基層政府主要是指農村中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其最主要的特點是實踐的直接性，就是直接面對廣大農民群眾和各種農村社會組織，這些組織活動都具有直接性。農村基層政府公共服務是對廣大農民群眾直接供給的、為了充分體現(xiàn)農村發(fā)展和農民生活水平所需要提供的公共服務和公共產品。目前農村基層政府提供的公共服務尚不能滿足現(xiàn)階段農民不斷增長的需求。這是農村基層政府必須解決的問題。

一、農村基層政府供給公共服務過程中存在的問題

現(xiàn)如今，我國社會經濟不斷發(fā)展，人民群眾生活水平不斷提高，對公共服務的供給需求越來越多，這使得對基層政府職能的要求也越來越高。隨著社會對基層政府的公共服務水平要求不斷增加，農村公共服務為了能滿足農村發(fā)展穩(wěn)步提高，政府所提供的公共服務和公共產品更應該滿足農民的需求。我國農村公共服務供需矛盾很明顯，農村基層政府的公共服務水平不能滿足農民的需求，而造成農村基層政府在提供公共服務的過程中存在著一些問題。

1.農村基層政府職能供給結構不平衡

在目前的公共服務供給體制下，農村公共服務的供給采取一種“自上而下”的強制性主導，不是根據(jù)農民的需求來決定[1]。由于缺乏有效的農村公共服務需求表達機制，農民失去了對公共服務的選擇權，農村公共服務供給結構失衡。即使有了方法、有了平臺，也可能會因為參與決策的成本太高而放棄。因此，大多數(shù)農民對政府提供的公共服務只能采取消極態(tài)度。所謂農村公共服務供給結構失衡，是說農村基層政府所供給的公共服務不是農民本身需求的，農民需要的公共服務政府卻沒有提供[2]。由于農民缺少表達自己對公共服務需求的機會，政府部門也沒有職能部門去關注，因此造成農村公共服務供給結構失衡，偏離農民的需求，脫離了農業(yè)生產的發(fā)展要求。

2.農村基層政府建設資金有限

由于我國農村政府財力資源有限，轉移支付的制度不夠完善，農村基層政府沒有足夠的財力提供農民需求的公共服務，阻礙了農村經濟的快速發(fā)展。我國農村基礎設施存在總量缺乏、結構不平衡、老化嚴重等問題。雖然偏遠農村山區(qū)雖基本實現(xiàn)了通公路，但公路質量較差；農村生態(tài)環(huán)境治理、水利工程的建造、農產品開發(fā)等項目難以實施執(zhí)行，大部分農村基礎設施沒有得到很好的改造與修建，而且政府投入的資金嚴重不足。在政府的財權和事權嚴重不平衡，這使本應該是省級政府負責的，卻讓農村基層政府來負擔，造成在教育、醫(yī)療、經濟、環(huán)境、設施、社會保障等方面出現(xiàn)了農村基層政府財政資金風險的擴大。目前農村基礎服務設施普遍因政府投入的經費不足，導致所需的經費低于上級政府投入的資金。而且，農村基層政府在有限的財政下，用于農村發(fā)展農業(yè)、農村產業(yè)等公共服務擴建的資金太少，甚至在農村政府公共服務機構出現(xiàn)了資金挪用等不良現(xiàn)象。

3.農村基層政府公共服務權責不明確

農村基層政府職能劃分越來越清楚，也就要求其公共服務水平越來越高。面對農民的需求，農村基層政府應當根據(jù)當?shù)貙嶋H情況設置部門，以更好地為農民服務和管理農民。但基層政府的實際情況通常是根據(jù)上級政府來設置相應的部門，這使農村基層政府缺少相應的獨立性、決策能力，從而減弱了其管理能力，使得人員過多、機構繁雜、辦事效率低下、權責不明，嚴重影響了政府辦事效率。政府職能定位劃分不明確，是因為各部門之間利益矛盾沖突，各級政府信息不對等、不公開，公共服務的供給職責劃分上不清晰，造成了政府供給主體的錯位、缺位。一方面，在農村基層政府供給公共服務上，各部門管理長期缺位，因利益沖突而相互競爭，在服務上卻相互推脫，在各部門都重管理而輕服務的時期，缺乏一個明確有效的分擔機制。另一方面，基層政府在提供公共服務過程中往往因上級的缺位、錯位，而造成政府的財力不對稱，嚴重超負荷。農村政府管理部門設置過多，各部門對自身的職責不清楚，基層干部不能認真完成上級下達的指標。財政支出過大，使公共服務支出處在減縮的狀態(tài)。

4.農村基層政府對公共服務供給的監(jiān)管不到位

農村基層政府對公共服務的監(jiān)管手段主要采用單一的行政管理，這與計劃經濟體制下的政府部門壟斷公共服務的大背景相符合，很難適應市場經濟下多元化的公共服務。[3]而這種多元化的公共服務主體要求采用經濟法律的方式管理，但這種監(jiān)管模式尚未成形，政府部門的監(jiān)管力度很難符合公眾的需求。以醫(yī)療衛(wèi)生領域的監(jiān)管為例，由于存在供方主導需求的問題，對醫(yī)療服務機構和醫(yī)務人員的監(jiān)管就成為監(jiān)管的重點。對醫(yī)療服務的監(jiān)管制度應該包括監(jiān)管機構、監(jiān)管對象、監(jiān)管內容、發(fā)現(xiàn)問題的手段以及處理問題的方式等主要要素。在農村基層政府提供公共服務中應最大限度滿足農民的需求，但目前農村公共服務的供給形式具有指令性、主觀性、同一性的特點，導致地方各級政府部門供給公共服務與實際需求不相符，甚至損害到農民的利益。監(jiān)督制度的缺失導致農村公共服務的供給結構不平衡、供給資金缺乏和浪費、政府部門管理不到位等現(xiàn)象。

二、農村基層政府供給公共服務過程中存在問題的解決對策

我國是處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家，特別是在廣泛農村地區(qū)，人口眾多，農業(yè)還沒有實現(xiàn)現(xiàn)代化生產，農民收入和城市市民收入有很大差距。因此，農村基層政府在提供公共服務時應從自身的實際情況出發(fā)，不能急于求成，而應該走漸進發(fā)展、穩(wěn)步提高之路。對此，筆者認為應該從以下幾個方面入手。

1.政府職能轉變

農村政府必須轉移工作重心，基礎設施能得到更好的改造建設，為農民提供更好的公共服務需求，改善農村生活條件。通過市場調研，更好地把剩余勞動力工作轉移到公共服務方面，把勞動力市場需求情況及時地向本地農民提供；同時，提供必要的勞動技能培訓，盡可能把本地的剩余勞動力推向需要、合適的崗位上。要更好地實施管理公共事務的職能，用好國家投入到農村的各項資金；協(xié)助教育部門普及義務教育，提高農民的文化知識水平；協(xié)助專業(yè)部門不斷完善農村社會醫(yī)療保障服務，確保農民的生活水平。要履行好提供農業(yè)技術和市場信息職能，以便其為農民提供先進的農業(yè)科學技術，讓農業(yè)增產；為農民及時提供市場上的供求信息，調整農業(yè)生產結構，讓農民增加收入，更好地發(fā)展生態(tài)農業(yè)、特色農業(yè)、規(guī)模農業(yè)，走上致富小康之路。

2.充分發(fā)揮財政資金

農村基層政府對農民需求提供公共服務時，財政資金有限成為其難題。政府是公共服務的主要供給方，但為能提供更好的公共服務，應引導社會組織機構、專業(yè)的公共服務機構、群眾服務機構、個人服務機構中發(fā)現(xiàn)，擴展資金籌集渠道。在探討國外公共服務的經驗中發(fā)現(xiàn)，社會中介組織是重要的環(huán)節(jié)。如今我國農村發(fā)展狀況是，農村基層政府主動引入社會機構資金的投入，調動各種投資主體的積極性，增加農村供給公共服務的能力，實現(xiàn)政府公共服務主體多元化和供給方式多樣化[4]。一是充分利用財政政策工具，吸引信貸資金加大投入；二是創(chuàng)新財政扶持農業(yè)方法，引導和鼓勵社會資金增加投入。

3.政府明確權責

農民應對基層政府信任，政府應調動起農民積極性，積極參加到農村公共服務體系建設當中。我國農村公共服務體系建設的現(xiàn)狀是由當前政府以單一性直接供給的，不是多方社會組織共同供給方式轉變的。必須要根據(jù)基層政府公共產品供給的安排和生產的不同情況，明確職責使用不同的供給方式，如政府服務、政府間協(xié)議、合同承包、特許經營、志愿服務等[5]。

4.建立考核機制

根據(jù)農村基層政府的基本性質，在劃分職能權利范圍上，解決政事不分、權責不平衡等問題。上級政府應該為農村基層政府考慮，轉變領導管理模式，使農村基層政府的指令性指標慢慢消失，為其減輕負擔。用全面系統(tǒng)的檢查考核方式取代簡單的檢查和單一的考核，在注重社會經濟效益的發(fā)展的同時，還要把重點放在以生態(tài)效益為先、社會效益為主的大方向上面，鼓勵農村基層政府依法行政和民主管理，認真執(zhí)行公共服務職能，管理好地方的公共服務和產品的提供，使農村基層政府真正做到“替民分憂，為民服務”。要讓優(yōu)化監(jiān)管機制慢慢完善，必須在社會和民眾的監(jiān)督下實施。農村基層政府要實施信息透明，主動接受上級領導的檢查和社會各界的監(jiān)督，讓大家知道并理解政府的工作情況和部門職能，讓農村基層政府能帶動農民群眾發(fā)展，為農民提供更好的公共服務，滿足農民的服務需求。