陳建林

【摘要】本文從整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護(hù)現(xiàn)象出現(xiàn)、違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化、農(nóng)民土地保護(hù)意識(shí)薄弱，管理體系不健全、運(yùn)行機(jī)制存在疏漏、執(zhí)法人員的素質(zhì)還有待提高等方面對基層土地管理執(zhí)法難問題進(jìn)行分析，并從建立健全管理體系，充分調(diào)動(dòng)各部門協(xié)同工作、加強(qiáng)農(nóng)民土地保護(hù)教育、加強(qiáng)監(jiān)督管理，扭轉(zhuǎn)地方錯(cuò)誤觀念、提高執(zhí)法人員自身素質(zhì)等方面提出解決對策。

【關(guān)鍵詞】基層土地管理；執(zhí)法難；對策

【Abstract】From global and local planning conflict led local protection phenomenon， difficult to find violations， illegal ways to diversify， protect the weak awareness of farmers' land management system is not perfect， there are omissions operation mechanism， the quality of law enforcement personnel and other aspects to be improved grassroots land management law enforcement difficult problem analysis， and from the establishment of a sound management system， and fully mobilize all sectors to work together to strengthen the farmers' land conservation education， strengthen supervision and management， reverse local misconceptions and improve their own quality of law enforcement personnel and other aspects of countermeasures.

【Key words】Grassroots land management；Law enforcement difficult；Countermeasure

我國正處在社會(huì)發(fā)展變革的關(guān)鍵時(shí)期，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀中，為保證糧食安全，解決建設(shè)用地矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須實(shí)行最為嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地管理政策。

1. 基層土地管理執(zhí)法基本情況

1.1整體與局部的規(guī)劃沖突導(dǎo)致地方保護(hù)現(xiàn)象出現(xiàn)。 經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、土地資源的緊缺以及土地資源保護(hù)三者之間的矛盾成為基層土地管理難的基本原因。在國家整體的、長遠(yuǎn)的土地規(guī)劃確定后，各個(gè)地區(qū)根據(jù)自身的發(fā)展?fàn)顩r和實(shí)際情況制定了局部規(guī)劃與當(dāng)前規(guī)劃，因此在實(shí)際過程中長遠(yuǎn)的與當(dāng)前的，整體的與局部的規(guī)劃出現(xiàn)了矛盾。當(dāng)?shù)卣诖龠M(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)要求土地管理部門對涉及土地使用的項(xiàng)目放行，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，使得基層土地管理人員在管理過程中存在來自地方保護(hù)與行政干預(yù)方面的阻力，造成了基層土地管理和執(zhí)法難的問題較為突出。

1.2違法行為不易發(fā)現(xiàn)，違法方式多樣化。 隨著國家對土地管理的不斷加強(qiáng)，違法行為逐漸從地上轉(zhuǎn)到地下，如非法買賣土地、非法批地、非法轉(zhuǎn)讓集體土地、非法低價(jià)出讓國有土地等行為。違法行為的隱蔽性越來越強(qiáng)，而且越來越不易被發(fā)現(xiàn)。特別是一些地方招商引資、政績形象工程等都隱藏在政績工程的背后，打著“公共利益”的旗號將法律規(guī)定形式化、違法行為隱藏化、土地管理空白化。違法方式的多樣化也使執(zhí)法人員在辨別違法行為時(shí)遇到困難，出現(xiàn)了以租代征、明租暗征、老城新建、擴(kuò)建開發(fā)區(qū)、擅自調(diào)整土地利用規(guī)劃，規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)國務(wù)院審批和違規(guī)下放規(guī)劃審批權(quán)，拆分項(xiàng)目化整為零報(bào)批用地等多種形式，造成土地管理失控于法律漏洞之外，土地執(zhí)法監(jiān)察人員就目前法律賦予的權(quán)力很難找到和取得證據(jù)。

1.3農(nóng)民保護(hù)土地意識(shí)薄弱。 由于國家在要求辦理征地出讓手續(xù)時(shí)有嚴(yán)格的審核、審批手續(xù)，部分基層干部為了躲避手續(xù)的辦理，而非法將集體土地私自轉(zhuǎn)讓給開發(fā)使用或是承包人。部分農(nóng)民只看到土地占用補(bǔ)償費(fèi)用或是使用土地的經(jīng)濟(jì)收入等眼前短期利益，使得農(nóng)民或基層干部支持甚至縱容違法用地行為。農(nóng)民保護(hù)土地意識(shí)薄弱，不能從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)利益的面前妥協(xié)退讓，從而使執(zhí)法人員很難發(fā)現(xiàn)土地問題，即便發(fā)現(xiàn)問題在進(jìn)行管理時(shí)也會(huì)受到來自農(nóng)民和基層干部的阻力。

1.4管理體系不健全，運(yùn)行機(jī)制存在疏漏。 從土地管理執(zhí)法體系、管理機(jī)制來看，基層土地管理還存在一定的漏洞。如土地執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中由于得不到其他職能部門的協(xié)助與配合，使得管理成效較低。同時(shí)相關(guān)制度法規(guī)規(guī)定的模糊，可操作性差，原則化過強(qiáng)，規(guī)定查處案件時(shí)間較長，再加上違法手段和工具較為先進(jìn)等問題，導(dǎo)致違法行為被發(fā)現(xiàn)時(shí)已成事實(shí)，土地的破壞或非法使用已基本建成。違法者在收到執(zhí)法者的書面停工通知后，仍繼續(xù)施工，基層土地管理者由于沒有辦法通過強(qiáng)制手段阻止，所以管理失去力度與威信。如果涉及強(qiáng)制執(zhí)行還要依法申請法律程序，時(shí)間拖延較長，給執(zhí)法帶來難度，同時(shí)也助長了違法者的囂張氣焰。再加上，違法當(dāng)事人躲避工作人員，不協(xié)助配合工作進(jìn)行，造成工作人員調(diào)查取證較難，管理被動(dòng)。在懲治力度上，由于規(guī)定懲罰金額較小，對于非法占用土地的單位和個(gè)人來說起不到威懾和以儆效尤的作用。

1.5執(zhí)法人員的素質(zhì)不高。 首先，部分基層土地管理的執(zhí)法人員素質(zhì)較低，業(yè)務(wù)能力差，對自身的工作職責(zé)還不完全了解，對國土資源管理、行政執(zhí)法、辦案流程等知識(shí)缺少學(xué)習(xí)和了解。土地執(zhí)法人員制止違法占用土地時(shí)，經(jīng)常會(huì)遇到暴力抗法的事件，導(dǎo)致執(zhí)法者人身安全無法得到保障，使得辦案過程中執(zhí)法受阻，部分人員存在辦案畏懼心理或缺失辦案尺度，對涉及勢力較強(qiáng)的案件畏首畏尾，不能依法辦案。對于普通案件執(zhí)法人員還存在不文明執(zhí)法、不按法律程序執(zhí)行，粗暴蠻橫等行為，嚴(yán)重影響基層土地管理者的形象。其次，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員較少，管轄范圍較大，巡查過程缺少法律化、科學(xué)化。

2. 基層土地管理執(zhí)法對策

2.1建立健全管理體系，充分調(diào)動(dòng)各部門積極性協(xié)同工作。 依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其相關(guān)法律法規(guī)，制定關(guān)于違反土地管理規(guī)定的行為處分辦法、制度、措施，使其具有可操作性，縮短辦案時(shí)間、減化執(zhí)行環(huán)節(jié)，健全管理體系。加強(qiáng)基層土地管理執(zhí)法應(yīng)與相關(guān)行政執(zhí)法部門協(xié)作，如規(guī)劃、建設(shè)、城管、環(huán)保、電力、供水、工商、稅務(wù)等，全面管理和制衡違法使用土地的行為；與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、法院、司法聯(lián)合查處，實(shí)施違法行為聯(lián)合問責(zé)，以法律法規(guī)、行政制度等形式增加對違法侵占土地的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，加大基層土地管理的力度。

2.2加強(qiáng)農(nóng)民法律法規(guī)政策教育，增強(qiáng)保護(hù)土地意識(shí)。 對于土地保護(hù)意識(shí)較為薄弱的農(nóng)民應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)、環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，促進(jìn)國家的土地政策與制度的貫徹與落實(shí)，從而提高農(nóng)民對土地的保護(hù)與利用的正確認(rèn)識(shí)，可以從長遠(yuǎn)性、全局性、生態(tài)發(fā)展等角度進(jìn)行考慮，摒棄狹隘的、自私的、個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益觀念，減少基層土地管理執(zhí)法的難度。

2.3加強(qiáng)監(jiān)督管理，扭轉(zhuǎn)地方錯(cuò)誤觀念。 對于部分地方政府只重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略土地保護(hù)，存在違法用地的行為和意識(shí)，一方面應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理力度，從重處罰，避免來自地方保護(hù)和行政干擾等問題。另一方面應(yīng)改變衡量地方政府業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)，擺脫盲目追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的現(xiàn)象，加強(qiáng)文化、生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展等軟指標(biāo)的考核力度、減少基層土地管理的阻力。同時(shí)還要加強(qiáng)對地方官員的思想教育，提高認(rèn)識(shí)，從國家發(fā)展出發(fā)，樹立全局意識(shí)。

2.4加強(qiáng)管理人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)。 應(yīng)定期組織管理人員對國土資源管理、行政執(zhí)法、辦案流程等知識(shí)進(jìn)行學(xué)習(xí)，了解工作職責(zé)，提高責(zé)任意識(shí)，摒棄畏懼心理，把握辦案尺度，避免不文明執(zhí)法行為，將基層管理隊(duì)伍統(tǒng)一化、專業(yè)化，提高基層土地管理者的形象。穩(wěn)定和配置管理人員，合理安排組織工作，使監(jiān)督管理科學(xué)化、法律化。

3. 結(jié)論

土地是人類生活和生產(chǎn)活動(dòng)的重要資源，具有數(shù)量有限、可持續(xù)使用、方向變更較難、經(jīng)濟(jì)供給稀缺等特征。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們加大了對土地的使用，同時(shí)也增加了對土地的破壞，人類生產(chǎn)生存活動(dòng)與土地資源出現(xiàn)了矛盾，土地資源合理優(yōu)化配置的問題逐漸凸顯。為了避免國家土地資產(chǎn)的流失，維護(hù)土地管理和土地市場的秩序，保護(hù)土地合理的使用，加強(qiáng)土地管理成為社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)發(fā)展的必然趨勢和基本途徑。我們需要從與時(shí)俱進(jìn)地解放思想、更新觀念入手，從立法的更全面、更具可操作性入手，從建立、健全完備而有效的機(jī)制、體制方面入手，從根本上全方位地解決。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)19億畝耕地紅線，解決土地執(zhí)法難問題是各級政府、各個(gè)部門、每個(gè)公民共同的義務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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