我國(guó)目前反行政壟斷難的原因

【摘要】分析我國(guó)反行政壟斷舉步維艱的原因，可以進(jìn)一步把握政府與市場(chǎng)關(guān)系及作用的邊界。規(guī)制行政性壟斷行為一直是我國(guó)反壟斷的難題，即使我國(guó)在07年頒布了解決這一問(wèn)題的重要立法——《反壟斷法》，卻也一直未達(dá)到預(yù)期的效果。結(jié)合我國(guó)歷史背景和當(dāng)今國(guó)情，究其反行政壟斷難的原因，可從行政壟斷的形成原因、反行政壟斷的制度設(shè)計(jì)以及在行動(dòng)上如何破除行政壟斷探尋，找出真正阻礙反行政壟斷的絆腳石。

【關(guān)鍵詞】政府與市場(chǎng)；行政壟斷；規(guī)制行政壟斷；立法缺陷

一、行政壟斷形成的復(fù)雜性

在許多情況下，壟斷的產(chǎn)生是因?yàn)檎o予一個(gè)人或一個(gè)企業(yè)排他性地出售某種物品或勞務(wù)的權(quán)利，有時(shí)壟斷產(chǎn)生于想成為壟斷者的人的政治影響。政府可以創(chuàng)造壟斷，但這些壟斷并非都是行政壟斷，例如在知識(shí)產(chǎn)權(quán)上對(duì)專利和版權(quán)的保護(hù)就是為了鼓勵(lì)創(chuàng)新。同樣，行政壟斷在不同的歷史時(shí)期也都曾出現(xiàn)過(guò)，無(wú)論是我國(guó)封建時(shí)期的鹽鐵等國(guó)營(yíng)專賣(mài)還是歐洲中世紀(jì)時(shí)期國(guó)王利用國(guó)家權(quán)力壟斷市場(chǎng)。不同類型的國(guó)家也都有行政壟斷的身影，即便是崇尚市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、競(jìng)爭(zhēng)自由的發(fā)達(dá)國(guó)家，也會(huì)對(duì)部分特殊行業(yè)、公用事業(yè)的控制和某些商品的專賣(mài)。

導(dǎo)致各國(guó)長(zhǎng)期出現(xiàn)行政壟斷的原因只有一個(gè)——政府無(wú)法自己限制自己。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，國(guó)家本應(yīng)該擔(dān)任制定規(guī)則和裁判員的角色，而許多行政機(jī)關(guān)卻充當(dāng)起市場(chǎng)參與者的角色，正常情況下有參與者違法規(guī)定裁判可以取消其參與資格。而政府機(jī)關(guān)參與其中時(shí)，怎么會(huì)自己判定自己違規(guī)？更甚者，會(huì)以其利益為中心，去制定有利于自己利益的規(guī)則。大多數(shù)國(guó)家在規(guī)制行政壟斷行為時(shí)大多會(huì)通過(guò)法律監(jiān)督和約束政府機(jī)關(guān)，但是政府各部門(mén)之間的利益有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，怎么肯放權(quán)，怎么肯犧牲自己的利益，大多數(shù)“官官相護(hù)”罷了。這也是行政壟斷一直無(wú)法根除的癥結(jié)所在。

二、我國(guó)反行政壟斷制度設(shè)計(jì)的缺陷

1、行政主體規(guī)定的模糊性：地方立法機(jī)關(guān)被排除

我國(guó)《反壟斷法》第8條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)。”從法條本身看，我國(guó)反壟斷法并未對(duì)行政主體的范圍進(jìn)行規(guī)定，也沒(méi)對(duì)行政機(jī)關(guān)以及組織的等級(jí)進(jìn)行規(guī)定。也就是這種模棱兩可的規(guī)定，使得在現(xiàn)實(shí)生活中許多行政壟斷的行為是通過(guò)立法立法機(jī)關(guān)或地方政府通過(guò)立法實(shí)施的。加之我國(guó)《行政訴訟法》明確規(guī)定抽象行政行為不可訴，地方政府對(duì)此方法的運(yùn)用就更是輕車(chē)熟路。因此行政主體規(guī)定的模糊性，讓許多行政壟斷行為披上了“法制性”的外衣，就更加難以查處了。

2、行政壟斷行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失

我國(guó)《反壟斷法》第五章對(duì)行政壟斷行為是采用“列舉式”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，考慮到目前我國(guó)瞬息萬(wàn)變的經(jīng)濟(jì)狀況，這種列舉依舊是不全面的。該法大部分規(guī)定的是規(guī)制地方性行政壟斷行為的條款，行業(yè)性壟斷規(guī)定甚少。例如，它沒(méi)有規(guī)定政府的不合理授權(quán)行為，即在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和缺乏法律依據(jù)生物情況下，行政機(jī)關(guān)隨意給個(gè)別企業(yè)不公平的優(yōu)惠待遇或者不公平的授權(quán)，由此使他們和一般企業(yè)相比出于不公平的競(jìng)爭(zhēng)地位。

我國(guó)《反壟斷法》第51條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給與處分?！笔紫?，這個(gè)條款規(guī)定了規(guī)制我國(guó)行政壟斷行為的執(zhí)法機(jī)關(guān)是一個(gè)所謂的“上級(jí)機(jī)關(guān)”，可“上級(jí)機(jī)關(guān)”畢竟不是一個(gè)確定的行政部門(mén)或司法機(jī)關(guān)。并且這些機(jī)關(guān)里的工作人員大多是行政人員，對(duì)反壟斷相關(guān)的知識(shí)知之甚少，專業(yè)性不夠。其次，政府部門(mén)的上下級(jí)機(jī)關(guān)大多有著利益、人情的牽扯，很多情況是明知違法卻睜一只眼閉一只眼，大事化小小事化無(wú)罷了。

第51條同樣提出“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”，這無(wú)疑是賦予了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一個(gè)“建議權(quán)”，但這個(gè)建議的效力多大，上級(jí)機(jī)關(guān)是否會(huì)聽(tīng)取采納都是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。而且，建議不具有強(qiáng)制性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的層級(jí)也未必比上級(jí)機(jī)關(guān)高，因此這個(gè)規(guī)定并未起到什么實(shí)質(zhì)性的作用。

三、實(shí)際執(zhí)行規(guī)制行政壟斷行為的艱難

1、行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)混亂且層級(jí)太低

目前，我國(guó)有三家反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)：商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)展委員會(huì)。這三家執(zhí)法機(jī)構(gòu)由于層級(jí)差不多，常常各行其是，有的時(shí)候?yàn)榱俗约翰块T(mén)的利益，互相爭(zhēng)搶著管，也有時(shí)互相推諉，都置之不理。而且我國(guó)法律規(guī)定行政壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是“上級(jí)機(jī)關(guān)”，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)只有一個(gè)建議權(quán)。由于這些機(jī)關(guān)都只是局級(jí)機(jī)關(guān)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其提出的建議是否被采納，在對(duì)更高級(jí)的行政機(jī)關(guān)的建議權(quán)是否能發(fā)揮作用，都是問(wèn)題。沒(méi)有一個(gè)權(quán)威性較強(qiáng)、層級(jí)較高的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，再完善的制度也只能被架空，得不到實(shí)施。

2、反行政壟斷涉及政治、經(jīng)濟(jì)體制改革

討論行政壟斷問(wèn)題，應(yīng)立足于考察政治和經(jīng)濟(jì)體制根源，并清晰辨識(shí)中國(guó)與前蘇聯(lián)、東歐國(guó)家在這一問(wèn)題上的異同之處，在準(zhǔn)確把握國(guó)情的基礎(chǔ)上歸納出行政壟斷的中國(guó)特色，進(jìn)而對(duì)癥下藥、有的放矢。首先，我國(guó)還有部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由國(guó)家主導(dǎo)，國(guó)有企業(yè)對(duì)許多行業(yè)市場(chǎng)還有著不可逆轉(zhuǎn)的支配力，一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法被保留下來(lái)，經(jīng)常出現(xiàn)政企部分的現(xiàn)象，這些都給行政壟斷提供了許多可乘之機(jī)。其次，在94年實(shí)行了財(cái)稅體制改革后，地方與中央財(cái)權(quán)劃分，分開(kāi)收稅，地方政府為了保證自己的財(cái)政收入，不得不進(jìn)行地方保護(hù)主義來(lái)擴(kuò)大財(cái)源。最后，由于目前干部的考核和政績(jī)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況掛鉤，部分官員為了自己職位的晉升，濫用他們手中的行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)。而要是反行政壟斷真正有所成效，這些不合適的體制都必須進(jìn)行改革?？墒牵娝苤母镏芷陂L(zhǎng)、成效顯著的較慢、難度較大，行政壟斷必將會(huì)在中國(guó)長(zhǎng)期存在。

四、結(jié)語(yǔ)

盡管目前我國(guó)反行政壟斷的步伐十分緩慢，成效甚微；盡管我國(guó)相關(guān)制度的規(guī)定還不盡如人意，但是只要我們從不同的階段分析出反行政壟斷舉步維艱的原因，逐個(gè)擊破，一定可以在這方面向前跨一大步。我們應(yīng)該看到《反壟斷法》對(duì)規(guī)制行政壟斷的意義是十分重大的，不僅表明了國(guó)家對(duì)反行政壟斷的決心和態(tài)度，也有利于培養(yǎng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，當(dāng)前最重要的就是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，完善反行政壟斷的制度，并建立一個(gè)權(quán)威性、專業(yè)性的統(tǒng)一執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我們也要看到，行政壟斷問(wèn)題是研究市場(chǎng)與政府關(guān)系的一個(gè)十分合適的載體，規(guī)制行政壟斷的過(guò)程，實(shí)際上就是我國(guó)不斷改善政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)經(jīng)濟(jì)民主的過(guò)程，也是我國(guó)探尋政府與市場(chǎng)作用的邊一次實(shí)踐?；蛟S前進(jìn)的路崎嶇不平，但我相信我們已經(jīng)踏上了反行政壟斷的破冰之旅。

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[3] 許光耀. 行政壟斷的反壟斷法規(guī)制[J]. 中國(guó)法學(xué)， 2004，6.

【作者簡(jiǎn)介】

劉夢(mèng)瑩（1992—），女，湖北宜昌人，四川大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生，主要研究方向：公司法。