試論民事公益訴訟的基本概念

趙小鳳

摘要：2013年《民事訴訟法》修改，公益訴訟首次進(jìn)入民事訴訟，引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注和討論，本文試對(duì)公益訴訟的基本概念做簡(jiǎn)要論述。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；案件范圍；管轄法院

一、概念分析

公益訴訟包括民事公益訴訟、行政公益訴訟和刑事公益訴訟。關(guān)于民事訴訟中的公益訴訟的概念定義，學(xué)界觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，大致有以下兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，民事公益訴訟就是指人民檢察院認(rèn)為公民、法人、其他組織的行為觸犯了民事法律的有關(guān)規(guī)定，損害了國(guó)家或社會(huì)公眾的民事合法權(quán)益，基于其法律監(jiān)督職能，代表國(guó)家或社會(huì)公眾向法院提起訴訟，追究違法者民事責(zé)任。這種觀點(diǎn)認(rèn)為提起民事公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，只有檢察院才能代表國(guó)家和社會(huì)公眾提起訴訟，同時(shí)也只有檢察機(jī)關(guān)能夠擔(dān)當(dāng)起保護(hù)公共利益的重任，公民個(gè)人和民間組織不能成為民事公益訴訟的提起主體。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，民事公益訴訟是指國(guó)家特定機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及公民個(gè)人，對(duì)侵害社會(huì)公共利益的民事違法行為，可以代表國(guó)家或社會(huì)，直接以原告的身份向人民法院提起民事公益訴訟。該觀點(diǎn)認(rèn)為民事公益訴訟的提起主體應(yīng)該包括：特定的國(guó)家機(jī)關(guān)（人民檢察院）、民間組織和公民個(gè)人。這種觀點(diǎn)最大的不同是，能夠提起民事公益訴訟的主體不是單一的，而是多元的、開放的，民間組織和公民個(gè)人理所當(dāng)然成為提起民事公益訴訟的合法主體。2013年1月1日起正式實(shí)施的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睆木唧w的法條可以看出，我國(guó)目前的立法是屬于第二種觀點(diǎn)的，事公益訴訟的原告資格目前僅限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，例如具體到環(huán)境公益訴訟就可以由環(huán)保行政機(jī)關(guān)和合法環(huán)保組織提起訴訟。

二、適用案件范圍

梁慧星教授對(duì)“公共利益”的范圍的表述，“包括公共道路、交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、公共水源及飲水排水用地區(qū)域保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)等事項(xiàng)。第二，排除性規(guī)定。公共利益的范圍應(yīng)排除下列情況：公共權(quán)力機(jī)關(guān)自身的經(jīng)濟(jì)利益，如政府用于改善辦公條件和職工福利各項(xiàng)費(fèi)用等；借公共利益之名干預(yù)市場(chǎng)所得的商業(yè)利益；如政府在城市房屋拆遷過程中進(jìn)行干預(yù)所實(shí)現(xiàn)的利益等。”可見法理意義上的公共利益相當(dāng)寬泛，而我國(guó)《民事訴訟法》規(guī)定的可以適用公益訴訟的范圍是“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為”，法條列舉的只有兩項(xiàng)，而其他有損公共利益的行為是否適用公益訴訟，就給了法官法官很大的自由裁量權(quán)。就近十年的典型民事公益訴訟的案件類型上來(lái)看，仍然幾乎全部是環(huán)境污染案件，這并不表示在侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益方面的民事公益訴訟案件就不存在，而是目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于哪些侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益的民事案件屬于民事公益訴訟案件存在著較大爭(zhēng)議，所以仍然需要法律對(duì)公益訴訟的范圍做出具體的規(guī)定以便更多的有關(guān)公共利益的案件可以納入到公益訴訟的范圍中來(lái)。

三、管轄法院

從各地法院現(xiàn)有的內(nèi)部規(guī)定和實(shí)踐操作來(lái)看，絕大部分都是由基層人民法院負(fù)責(zé)管轄，只有個(gè)別具有重大影響的案件才由中級(jí)人民管轄。這一現(xiàn)實(shí)情況是符合司法資源合理分配的現(xiàn)實(shí)性和可操作性的，因?yàn)楣嬖V訟在本質(zhì)上仍然是民事訴訟，因此應(yīng)當(dāng)在顧及其特殊性的同時(shí)盡可能保持其與整個(gè)民事訴訟制度的協(xié)調(diào)一致。第二，從民事公益訴訟的案件性質(zhì)、繁簡(jiǎn)程度、影響范圍和爭(zhēng)議標(biāo)的金額等因素考量，也宜由基層法院管轄。根據(jù)已有的案例顯示，很多案件之所以耗時(shí)長(zhǎng)、難判決的根本原因在于以往的實(shí)踐缺乏明確的法律依據(jù)，有法官造法和突破現(xiàn)有法律框架之嫌，因此需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力層層上報(bào)并只能在獲得最高院和相應(yīng)司法部門的默許后才能正式進(jìn)入訴訟程序。但這些因素都不能作為提升法院管轄級(jí)別所應(yīng)當(dāng)考慮的內(nèi)容。第三，從民事公益訴訟的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，隨著實(shí)踐上的豐富和立法上的完善，進(jìn)入法院的民事公益訴訟案件必然是一個(gè)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，因此由中級(jí)法院管轄的可能性不大。最重要的是，社會(huì)公共利益在內(nèi)容和主體上的寬泛并不代表著民事公益訴訟就一定是影響范圍較大的案件。地域管轄方面，民事公益訴訟也應(yīng)當(dāng)遵循一般民事案件管轄規(guī)則，由被告所在地的法院管轄。而針對(duì)法律法規(guī)有特別規(guī)定的案件，例如因船舶排放、泄漏、傾倒油類或其他有害物質(zhì)，海上生產(chǎn)、修船作業(yè)造成海域污染損害而提起的海洋環(huán)境公益訴訟，則由污染發(fā)生地或者損害結(jié)果地、采取預(yù)防污染措施地海事法院依照《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》專門管轄。

參考文獻(xiàn)：

[1]張衛(wèi)平<民事公益訴訟原則的制度化及實(shí)施研究>，載<清華法學(xué)>2013年第4期

[2]李凌碧<沖突與選擇-民事公益訴訟與普通民事訴訟的銜接>，華東政法大學(xué)2013級(jí)碩士畢業(yè)論文。