沙力哈·康巴太

一、新疆游牧民定居的發(fā)展歷程

牧民定居是一項復雜系統(tǒng)的社會建設工程，它經歷了一個從萌芽到發(fā)展的歷史過程。 新疆自治區(qū)大規(guī)模游牧民定居活動是從 1986 年逐步開展的。1986 年自治區(qū)黨委和人民政府召開的“加快發(fā)展北疆牧區(qū)經濟工作會議”，明確肯定了實現(xiàn)定居是正確的方向， 26 年來，新疆牧民定居工作有了很大發(fā)展?；仡櫄v程可以劃分為起步、發(fā)展、提高、跨越發(fā)展三個階段：

1.1995 年——2000 年為發(fā)展階段。 新疆畜牧廳 “九五”規(guī)劃中對牧民定居工作提出了具體的要求。“九五”期間，每年定居牧民 8000 戶，到 2000 年累計定居 12 萬戶，占牧戶總數(shù)的 80%。在結合牧區(qū)實際的基礎上，制定了牧民定居標準，要求定居牧民做到“三通”、“四有”、“五配套”、“三化”、“兩不轉”?！叭ā奔炊ň狱c要通水、通路、通電?！八挠小?即定居牧民每戶至少擁有草料地北疆 50—100 畝，南疆 20—50 畝，牲畜冷季基本做到舍飼，時間不少于 120 天；每戶有磚木結構的住房，人均建筑面積達到 15 平方米以上；每戶至少有永久性棚圈 150—250 平方米；定居點要有樹木。

2.2001 年——2007 年進入提高階段。根據(jù)牧民定居質量和效益低的問題，自治區(qū)提出在“十五”期間要“繼續(xù)穩(wěn)步發(fā)展草原畜牧業(yè)，進一步加快對傳統(tǒng)畜牧業(yè)的改造，加強草地生態(tài)保護和建設，全面實現(xiàn)牧民定居，并在鞏固和完善牧民定居成果的基礎上，大力發(fā)展家庭牧場，推進傳統(tǒng)畜牧業(yè)向現(xiàn)代畜牧業(yè)的轉變”。在 2002 年 8 月召開的第二次新疆畜牧業(yè)工作會議中對牧民定居又提出了更高的要求，要“進一步加大飼草料基地建設和牧民定居工作力度，促進畜牧業(yè)生產經營方式的轉變。草原牧區(qū)要繼續(xù)抓好牧民定居建設，全面提高定居水平，使定居戶基本達到“三通、四有、五配套”的標準，牧民和牲畜都能夠真正定居下來。

3.2008 年——至今進入跨越發(fā)展階段。 2008 年 7 月，第三次新疆畜牧業(yè)工作會議提出：“全力推進牧民定居建設。按照定得下、穩(wěn)得住、能致富的要求，遵循‘定居先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水的原則，堅持‘三通、四有、五配套的標準。采取異地搬遷和農區(qū)、城鎮(zhèn)、城郊插花安置等形式，把牧民定居工作與社會主義新農村建設、推進農村城鎮(zhèn)化和建設現(xiàn)代農業(yè)有機結合起來” 。自治區(qū)十七屆黨的擴大會議把 2011 年定為“民生建設年”，而牧民定居工程又在各項民生工程的前列，這就決定了牧民定居工程要實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

二、關于游牧民族定居的政策

1.游牧民族定居政策是黨的民族經濟政策的一部分。少數(shù)民族經濟政策是黨和國家為指導和影響我國少數(shù)民族和民族地區(qū)經濟活動所規(guī)定并付諸實施的準則和措施，是宏觀經濟控制的手段，根本目標是發(fā)展民族地區(qū)經濟，使各民族共同發(fā)展繁榮。 加快發(fā)展各民族的經濟建設事業(yè)是馬克思主義一貫重視的民族理論政策原則，是我們黨和國家的一項重要的民族政策，也是實現(xiàn)各民族共同繁榮的根本途徑。

2.游牧民族定居政策的演變發(fā)展。游牧民定居政策是黨的民族經濟政策的重要內容之一，隨著黨對畜牧業(yè)經濟和生態(tài)環(huán)境的認識的加深， 游牧民定居政策的制定和實施在逐步發(fā)展。游牧民定居政策經歷了一個逐步完善的歷史過程。 黨的十一屆三中全會以后，經濟建設成為我國社會主義建設工作的中心。2010 年 3 月 5 日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議召開，在溫家寶總理做的政府工作報告中，專門提到要加快游牧民定居工程，指出要認真落實中央支持少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展的政策措施，優(yōu)先支持邊疆民族地區(qū)加快發(fā)展。加快完成邊境一線地區(qū)危舊房改造，實施游牧民定居工程。在新的時代背景下，為游牧民族定居開創(chuàng)了嶄新的局面。

三、烏魯木齊縣牧民定居的概述

1.縣牧民定居的原因。 新疆烏魯木齊縣是一個以牧業(yè)為主的縣。歷史來看，自治縣與農業(yè)相關的資源、人口具有以下主要特點：土地資源遼闊、土地利用類型豐富、氣候資源空間分異明顯，分別適合于發(fā)展草地畜牧業(yè)和種植業(yè)。由于人口數(shù)量較少，在一段時期內，水、草地、耕地資源短缺的問題被掩蓋、資源與人口之間的矛盾沒有突現(xiàn)。隨著時間的推移，牧區(qū)人口數(shù)量有了明顯的增加，草地資源的人口承載力日趨下降最終不堪重負。與自治區(qū)同步，數(shù)年前自治縣開始實施游牧民定居工程。從此，烏魯木齊縣開始了恢復草地資源人口承載力的探索和努力。并且在實施游牧民定居工程中，深刻認識到游牧民定居問題的實質，創(chuàng)造性地提出和實踐了“以轉變牧民身份”為標志的游牧民定居新模式，取得了積極的效果。

2.縣牧民定居的內容。 新中國成立后，尤其是改革開放以來，定居化已成為新疆牧區(qū)的大勢所趨。新疆有計劃、大規(guī)模推行牧民定居是從 20 世紀 80 年代中期開始的。通過 20 多年的實踐和探索，新疆形成了“大分散、小集中”、“大集中、小分散”、“沿交通干線”、“插花式”、“村落式”、“異地搬遷定居”和“進城定居”等不同的定居模式。 按照自治區(qū)畜牧廳規(guī)定的定居點建設標準：“三通、四有、五配套”。“三通”即通水、通路、通電?！八挠小奔从腥斯わ暡萘系?、住房、棚圈、園林地。“五配套”包括牧民中心定居點實現(xiàn)信息、技術服務、衛(wèi)生院、學校、文化室及商貿設施配套。目前全區(qū)已有 10.65 萬戶、40.29 萬牧民按照“三通、四有、五配套”的標準實現(xiàn)了定居。

3.縣牧民定居的新形式。 （1）城鎮(zhèn)化定居。擴建城鎮(zhèn)基礎設施和服務設施，在城鎮(zhèn)建立規(guī)格較高的牧民定居點，與新型城鎮(zhèn)化協(xié)調一致。2010年初，開工建設牧民定居樓房 600 套，牧民自愿選擇 70-120 平方米不等的戶型面積。到“十二五”末，凡是 1984 年以前在本縣落戶的牧民，每戶在城鎮(zhèn)都有樓房 1 套。 （2）現(xiàn)代化農場開發(fā)區(qū)定居。 2007 年，縣啟動了北部牧民移民搬遷工程，計劃轉移北部牧區(qū)貧困牧民 1000 戶，到開發(fā)區(qū)參與農業(yè)開發(fā)，從事農業(yè)生產或現(xiàn)代養(yǎng)殖。目前開發(fā)區(qū)已定居牧民 748 戶。政府為每戶牧民配套建設定居房 78 平方米（牧民自籌 1～1.5 萬元），無償劃撥宅基地 5 畝，耕地 50 畝，由開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)一對搬遷戶進行管理，采取“公司+農戶”的模式進行農業(yè)生產經營。

四、牧民定居取得的階段成果

1. 向產業(yè)工人轉變。結合以礦產資源開發(fā)為基礎的新型工業(yè)化發(fā)展，抓住新型城鎮(zhèn)化建設的有利機遇，加大對定居城鎮(zhèn)牧民技能培訓力度，有計劃、有組織地引導農牧民掌握 1～2 門的實用技術，實現(xiàn)牧民進城務工由“體力型”向“技能型”轉變，由“短期型”向“長期型”轉變，由“零散式”向“規(guī)模型”轉變，同時引導其走進工礦企業(yè)，成為“產業(yè)工人”，轉變身份，長期穩(wěn)定地過上城鎮(zhèn)生活。

2.向新型農民轉變。2007 年，自治縣按照“搬得出、定得住、能致富”的原則，將北部山區(qū)查干庫勒鄉(xiāng)、莫特格鄉(xiāng)貧困農牧民 20 戶搬遷到察和特生態(tài)農業(yè)綜合開發(fā)區(qū)，由開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)一管理，至 2010 年末，察和特生態(tài)農業(yè)綜合開發(fā)區(qū)已定居牧民 748 戶，從事農業(yè)生產或現(xiàn)代養(yǎng)殖，正逐步實現(xiàn)由傳統(tǒng)牧民向新型農民的轉變目前，在縣政府主導下，定居牧民把自己 2.6 萬畝土地流轉給香港弘港集團旗下的自治縣雙色港農業(yè)綜合開發(fā)有限公司，到該公司務工的牧民按月最低工資 1200 元，月收入最高可達 3000 元以上，搬遷戶人均月工資達到1600 元。

3.向新型牧民轉變。2006 年完成牧民定居總投入 1264 萬元，建設住房 402 戶，配套暖棚圈建設完成 408 座，完成配套飼草料地 15070 畝；2007 年牧民定居總投入 967.5 萬元，完成牧民定居 401 戶，配套暖圈建設 229 座，配套飼草料地建設 15030 畝；2009年縣里爭取到國家補助投資游牧民定居項目991戶，總投資 4681.48 萬元，實施 420 戶建設任務，配套暖圈建設 420 座，配套飼草料地建設 10200 畝。 [基金項目：本文受新疆財經大學新疆百豐天圓律師事務所產學研聯(lián)合培養(yǎng)研究生基地規(guī)劃項目資助]

（作者單位：新疆財經大學法學院）