“督查風(fēng)暴”下的地方政府

吳明華

一些基層干部認(rèn)識(shí)還停留在以前，在新督查時(shí)代就會(huì)疲于應(yīng)付，“基層干部必須轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)這個(gè)新時(shí)代”。

如今，督查部門成了地方政府最忙的部門。宿州市政府督查室的楊澤好，已經(jīng)連續(xù)半個(gè)多月沒(méi)有休息了，沒(méi)日沒(méi)夜的忙，這樣的工作狀態(tài)對(duì)于他這個(gè)7年多的老督查來(lái)說(shuō)還是頭一次。用他的話形容，他們部門是“搞材料的人屁股不離板凳，去現(xiàn)場(chǎng)督查的人屁股不沾板凳”。

楊澤好的忙碌，是因?yàn)樗幵谝粓?chǎng)風(fēng)暴的“暴風(fēng)眼”。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這樣的“督查風(fēng)暴”也前所未有。從2014年開始，新一屆中央政府高舉督查“利劍”，向政策落實(shí)“中梗阻”宣戰(zhàn)。特別是2015年國(guó)務(wù)院大督查中，查出382個(gè)突出問(wèn)題，問(wèn)責(zé)處理1456人，給地方官員帶來(lái)極大的震撼。

這是一場(chǎng)怎樣的“風(fēng)暴”？它給地方政府帶來(lái)了什么樣的壓力與改變？

督查之變

親歷大督查的楊澤好，對(duì)“督查風(fēng)暴”有著切身的體會(huì)。在行政審批制度改革專項(xiàng)督查中，督查組對(duì)他們?nèi)幸磺Ф鄠€(gè)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行逐項(xiàng)審查，每一個(gè)點(diǎn)都不放過(guò)。

“有的收費(fèi)項(xiàng)目晚取消一天就多收一天錢，督查規(guī)定是從中央文件下發(fā)之日起立即停止。督查組發(fā)現(xiàn)一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，立即把部門負(fù)責(zé)人叫過(guò)來(lái)說(shuō)明情況?！?天高強(qiáng)度的督查讓老楊印象非常深刻，“過(guò)去督查不像現(xiàn)在這么細(xì)致，有系統(tǒng)性的，督查到每一個(gè)點(diǎn)，這樣才能真正起到督查的作用。”

督查并不是新鮮事物，過(guò)去從上到下每年都會(huì)有各種專項(xiàng)督查。但從2014年開始，督查發(fā)生了根本性的改變。近兩年國(guó)務(wù)院大督查，都由李克強(qiáng)總理親自定調(diào)、親自拍板督查主題和對(duì)象，其規(guī)模之大、規(guī)格之高、主題之廣均為歷年罕見。

2014年，國(guó)務(wù)院派出8個(gè)督查組赴27個(gè)部門及16個(gè)省督查，每個(gè)督查組都由部級(jí)官員帶隊(duì)，督查形式“注重創(chuàng)新”。不僅要聽取省市工作匯報(bào)，還要召開座談會(huì)，聽取不同部門、基層和企業(yè)的意見。同時(shí)會(huì)針對(duì)特定主題展開調(diào)研和暗訪，并抽查相關(guān)文件、材料及檔案。派往地方的督查組還深入現(xiàn)場(chǎng)等進(jìn)行實(shí)地督查。

2015年國(guó)務(wù)院督查組增至11個(gè)，督查范圍擴(kuò)大到35個(gè)部門及18個(gè)省，不僅時(shí)間更長(zhǎng)、規(guī)模更大、陣容更強(qiáng)，而且對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改和追蹤落實(shí)更動(dòng)真格，“該辦就辦，獎(jiǎng)罰分明！”由此，一場(chǎng)“督查風(fēng)暴”席卷全國(guó)。

“任何戰(zhàn)略部署、任何政策措施，如果沒(méi)有督查和評(píng)估，就不會(huì)產(chǎn)生預(yù)期效果?！眳⑴c國(guó)務(wù)院督查的國(guó)家行政學(xué)院教授王滿傳告訴《決策》，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門重視抓落實(shí)不夠，導(dǎo)致很多工作光有部署，沒(méi)有跟進(jìn)督查，往往是虎頭蛇尾，甚至不了了之，達(dá)不到預(yù)期效果，“督查是提升執(zhí)行力一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)”。

在王滿傳看來(lái)，與以往的督查相比，近兩年的督查有幾個(gè)特點(diǎn)：一是力度更大；二是增加了督查主體，除上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的督查之外，還委托相對(duì)獨(dú)立的專業(yè)部門開展第三方評(píng)估，使結(jié)果更加客觀；三是將審計(jì)與督查相結(jié)合，2015年對(duì)一些重大項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行了審計(jì)；四是重視督查成果的運(yùn)用，國(guó)務(wù)院要求相關(guān)部門和地方針對(duì)督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，逐項(xiàng)制定解決問(wèn)題的措施。

大督查將壓力自上而下傳導(dǎo)，有壓力才有動(dòng)力?！岸讲轱L(fēng)暴”促使基層干部不敢懈怠、積極作為，從而打破政策執(zhí)行“中梗阻”。

自我革命

事實(shí)上，根據(jù)《決策》的調(diào)查，這場(chǎng)“督查風(fēng)暴”之前，一些地方已經(jīng)先后開始主動(dòng)的自我督查。這些地方上的督查行動(dòng)并沒(méi)有大張旗鼓，但同樣在當(dāng)?shù)鼐砥鹆艘粓?chǎng)場(chǎng)小的風(fēng)暴。

安徽宿州市早在國(guó)務(wù)院大督查之前，就已經(jīng)建立了大督查工作機(jī)制。每個(gè)月都會(huì)召開大規(guī)模的工作任務(wù)調(diào)度會(huì)，市委書記、市長(zhǎng)親自參加，對(duì)全市重點(diǎn)工作進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督促，這樣高規(guī)格的督查多年來(lái)風(fēng)雨無(wú)阻。市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥的“高層次”督查，與重大決策多部門聯(lián)合督查、兩辦督查室專項(xiàng)政務(wù)督查，形成了“三位一體”的大督查機(jī)制，在地方抓落實(shí)中發(fā)揮出強(qiáng)大的威力。

而山東濰坊、深圳羅湖等地，徹底改變了傳統(tǒng)督查方式，創(chuàng)新網(wǎng)上督查督辦系統(tǒng)。利用信息化手段，使得督查督辦更加高效便捷、公開透明，效果立竿見影。2014年底，重慶市首次對(duì)重大決策部署督查工作引入第三方評(píng)估，取得了很好的效果。重慶市還將探索推進(jìn)第三方評(píng)估的制度化、常態(tài)化。

近年來(lái)，像宿州、濰坊等高度重視督查的地方并不少見。從中央到地方，為何會(huì)在此時(shí)不約而同地刮起“督查風(fēng)暴”？

“每年相關(guān)的政策、大政方針很多，到了基層重點(diǎn)還是抓落實(shí)，我感覺現(xiàn)在的督查抓住了工作的‘牛鼻子。 在工作推進(jìn)機(jī)制上，可能以前抓落實(shí)的力度還不夠。現(xiàn)在督查機(jī)制跟上來(lái)以后，基層執(zhí)行力有了很大的改觀。”安徽一縣級(jí)官員告訴《決策》。

從地方自身發(fā)展來(lái)看，同樣也需要依靠督查來(lái)強(qiáng)力推進(jìn)工作。從地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，各地都制定了很好的發(fā)展戰(zhàn)略，但“三分戰(zhàn)略，七分落實(shí)”。區(qū)域發(fā)展綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，最終比拼的就是地方政府的執(zhí)行力。

“如果有很好的執(zhí)行力，可以把戰(zhàn)略變成非常好的發(fā)展藍(lán)圖；如果執(zhí)行力差，再好的戰(zhàn)略也沒(méi)用。各地政府也意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題?！痹谏鲜龉賳T看來(lái)，地方政府施政的重心就是要抓執(zhí)行、抓貫徹落實(shí)，所以地方上才會(huì)主動(dòng)掀起“督查風(fēng)暴”。

無(wú)論是抓執(zhí)行力還是督查，最終的工作落點(diǎn)都是在基層，基層如何看“督查風(fēng)暴”？“新的發(fā)展階段、發(fā)展理念，特別是依法治國(guó)背景下，所有工作都要依法依章辦事，這就給基層工作帶來(lái)一定難度，很多以前司空見慣的工作方法，現(xiàn)在都行不通了，所以執(zhí)行難度加大，導(dǎo)致一些基層干部不想干、干不好?！蓖畋币秽l(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴《決策》，現(xiàn)在基層推進(jìn)工作過(guò)程中出現(xiàn)很多新變化。

“轉(zhuǎn)型期基層干部也需要一個(gè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程，基層干部需要吸收消化新的思維理念，建立新的工作方法。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，你不催他他可能就慢慢干，你要催他他也很快能適應(yīng)過(guò)來(lái)?！眳⑴c督查的國(guó)務(wù)院發(fā)展中心包雅鈞博士認(rèn)為，督查推動(dòng)了基層行政方式的變革。

行政方式變革

包雅鈞所說(shuō)的行政方式變革，如今在基層已經(jīng)切切實(shí)實(shí)發(fā)生了。

2015年國(guó)務(wù)院大督查，問(wèn)責(zé)處理1000多人，其中地廳級(jí)77人，縣處級(jí)469人，鄉(xiāng)科級(jí)及以下910人。這給基層干部來(lái)帶來(lái)強(qiáng)烈的震撼效應(yīng)，“只能得出一個(gè)結(jié)論，就是上面是動(dòng)真格的”。在這種情況下，地方官員的執(zhí)政理念和行為模式都會(huì)發(fā)生巨大改變。

地方政府在提出工作目標(biāo)和年度計(jì)劃的時(shí)候，就會(huì)非常的重視當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，提出切實(shí)可行、通過(guò)努力可以達(dá)到的目標(biāo)，而不會(huì)虛報(bào)數(shù)字，搞虛假繁榮。無(wú)論是總體目標(biāo)還是單項(xiàng)計(jì)劃，比如GDP增速、規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值、安置房項(xiàng)目等等，都會(huì)非常務(wù)實(shí)，把本地自然稟賦、各種不可控因素都考量其中。

同時(shí)，地方上一旦提出自己的目標(biāo)，會(huì)在政策許可的范圍之內(nèi)，用一切手段，調(diào)動(dòng)一切力量，確保完成自己的承諾。而不是到年底考核時(shí)虛以應(yīng)付，能不能完成目標(biāo)也無(wú)關(guān)痛癢。

“現(xiàn)在政府抓工作有點(diǎn)像軍事化管理，軍令如山。承諾的事必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按質(zhì)按量完成?！痹诤戏适幸徽賳T看來(lái)，督查給地方行政方式轉(zhuǎn)變帶來(lái)很大的正面促進(jìn)作用。

在2015年國(guó)務(wù)院大督查中，全國(guó)共處置閑置土地85.4萬(wàn)畝，中央和地方各級(jí)財(cái)政收回存量資金3000多億元，這對(duì)地方傳統(tǒng)的行為模式同樣帶來(lái)巨大的改變。

過(guò)去，地方習(xí)慣對(duì)上跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，而這些資金往往需要地方配套，項(xiàng)目需要在規(guī)定期限內(nèi)落地，但地方上常常是不管有沒(méi)有條件，先跑下來(lái)再說(shuō)。項(xiàng)目拿下來(lái)以后怎么落地，往哪里落？這些在申報(bào)的時(shí)候并沒(méi)有充分的論證，最終導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲落不了地。

“上級(jí)專項(xiàng)資金是‘打醬油的錢不能用來(lái)買醋，地方把打醬油的錢申請(qǐng)下來(lái)以后，種種客觀因素導(dǎo)致短期內(nèi)打不成醬油。資金花不出又不能花到其它地方，這樣就形成了資金沉淀問(wèn)題?！鄙鲜稣f(shuō)，過(guò)去很多地方都會(huì)沉淀這樣的資金，不是缺錢而是資金沒(méi)辦法發(fā)揮效益。

在大督查中，這些沉淀資金不但要收回還要問(wèn)責(zé)?！耙恍┑胤礁刹靠赡軙?huì)覺得上級(jí)資金是‘燙手山芋，跑項(xiàng)目也成了‘雙刃劍。甚至不排除少數(shù)基層干部因此少干事、不作為，因?yàn)椴粓?bào)項(xiàng)目反而沒(méi)有壓力?！卑不帐∫恢菐?kù)專家告訴《決策》，從地方發(fā)展看，沒(méi)有上級(jí)的支持是不行的，沒(méi)有項(xiàng)目地方就無(wú)法發(fā)展。

“督查風(fēng)暴”使得基層干部必須改變?cè)小芭懿垮X進(jìn)”模式，“應(yīng)該是地方上先有了項(xiàng)目，再去爭(zhēng)取上級(jí)的政策和資金，而不是瞄著上級(jí)的政策，臨時(shí)包裝項(xiàng)目去申報(bào)，那肯定是不行的?！蓖瑫r(shí)，項(xiàng)目跑下來(lái)后，必須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)落地，這也倒逼基層干部立“軍令狀”，提升執(zhí)行力。

適應(yīng)新督查時(shí)代

“督查是為了促進(jìn)上級(jí)的政策能夠落地生根，真正發(fā)揮政策的效益，同時(shí)督查也會(huì)促進(jìn)地方更好的發(fā)展?！痹谏鲜鲋菐?kù)專家看來(lái)，一些基層干部認(rèn)識(shí)還停留在以前，在新督查時(shí)代就會(huì)疲于應(yīng)付，“基層干部必須轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)這個(gè)新時(shí)代”。

“過(guò)去，上有政策、下有對(duì)策。中央政策出臺(tái)后，文件發(fā)下去就完了，落實(shí)就是從紙上到紙上。在新督查時(shí)代，這樣行不通了，必須把工作干好，把政策執(zhí)行到位?！睂＜抑赋?，地方上要以積極的心態(tài)適應(yīng)這樣一個(gè)變化。

一些基層干部認(rèn)為，近年來(lái)中央政策很多，來(lái)不及消化，更來(lái)不及落實(shí)。在專家看來(lái)，這與基層干部政策理解水平有關(guān)，基層干部了解政策首先宏觀掌握，第二直奔要點(diǎn)，第三吃透“干貨”，“中央一個(gè)政策洋洋灑灑很多字，字字千金都很重要，但是里面核心的，或者跟原來(lái)有重大變化的干貨要讀懂。把握政策的核心點(diǎn)非常關(guān)鍵。”

在政策執(zhí)行中，各級(jí)干部則要將壓力向下傳導(dǎo)，“上級(jí)督查很嚴(yán)，就必須把這種嚴(yán)厲的工作作風(fēng)、明確的工作要求、賞罰分明的工作模式傳導(dǎo)給基層，絕不能上面驚濤駭浪，底下風(fēng)平浪靜”。

同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)新地方政府的目標(biāo)考核管理機(jī)制。公務(wù)員隊(duì)伍的績(jī)效管理、目標(biāo)管理，長(zhǎng)期以來(lái)是一個(gè)巨大的難題，因?yàn)檎芏喙ぷ骱茈y向企業(yè)那樣進(jìn)行量化，公務(wù)員隊(duì)伍的激勵(lì)方式也不像企業(yè)那樣多元化、靈活化。這就導(dǎo)致基層干部缺乏有效的激勵(lì)手段。

在現(xiàn)有模式下，如何創(chuàng)新目標(biāo)管理考核體系，使之成為一個(gè)能夠有效調(diào)動(dòng)積極性，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、運(yùn)轉(zhuǎn)有效的機(jī)制，這就需要各地在實(shí)踐中進(jìn)行探索。

一些基層干部也希望，在剛性的督查中能增加一定的彈性機(jī)制和容錯(cuò)空間。由于區(qū)域之間發(fā)展不平衡，各地基礎(chǔ)條件千差萬(wàn)別，中央的一個(gè)政策要想在各地真正落地生根，就不能按照一個(gè)模式來(lái)執(zhí)行。

因此，督查硬性的標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)各地不同的情況，能夠區(qū)別對(duì)待或者有一定的彈性。如何在剛性督查和地方實(shí)際中找到一個(gè)平衡點(diǎn)，同樣也需要探索。