免督查的銅陵樣本

張旭

不積跬步無以至千里。正是銅陵在過去兩年多的時間里，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)雙示范市建設(shè)、積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，國務(wù)院“免督查”的殊榮才花落銅陵。

1月6日，國務(wù)院召開2016年首次常務(wù)會議，會議決定根據(jù)2015年國務(wù)院督查情況，對落實(shí)重點(diǎn)政策成效較明顯的20個地市、20個縣區(qū)，實(shí)行“免督查”。

一個月后，《2015年國務(wù)院大督查情況通報》（下稱通報）公布，受表揚(yáng)的40個市、縣見諸報端，其中，銅陵是2016年安徽省唯一獲“免督查”的地級市。

“安徽省銅陵市連續(xù)兩年獲評全國資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績效考核優(yōu)秀等次第一名，2015年完成工業(yè)技改投資比上年增長40%，實(shí)施節(jié)能減排重點(diǎn)項(xiàng)目171項(xiàng)，完成投資157億元?！痹凇锻▓蟆分?，銅陵憑借著推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的典型做法，被點(diǎn)名表揚(yáng)。

為什么是銅陵“免督查”？圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，銅陵做了什么？“免督查”對銅陵的發(fā)展又意味著什么？帶著這些問題，《決策》記者來到有著“中國古銅都，當(dāng)代銅基地”之稱的江城銅陵，聚焦其免督樣本。

優(yōu)化升級主動作為

“督察不僅要推動政策措施落實(shí)，還要把好的典型經(jīng)驗(yàn)拎出來，推廣給其他省市做示范?！便~陵市財政局經(jīng)濟(jì)建設(shè)科的董磊，向《決策》介紹了銅陵免督察的背景。據(jù)了解，在向國務(wù)院督查組推薦典型經(jīng)驗(yàn)時，安徽省財政廳及發(fā)改委不約而同選擇了銅陵。

兩大核心職能部門的推薦是對銅陵轉(zhuǎn)型升級中主動作為的肯定，也正是這種主動作為讓銅陵收獲了“免督察”。

放到銅陵發(fā)展的肌理中，這種主動作為的邏輯將更加清晰?！般~陵因銅而名，因礦而興，是一座依托銅礦資源開發(fā)而逐步發(fā)展起來的資源型城市。然而，曾令人引以為榮的銅礦資源卻成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的羈絆，可采資源趨于枯竭、環(huán)境污染嚴(yán)重等方面的問題制約了經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展?！便~陵市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言。

另一個方面，從銅陵的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，呈現(xiàn)“二三一”格局，即一產(chǎn)小、二產(chǎn)重、三產(chǎn)弱。工業(yè)一業(yè)獨(dú)大、比重過大的局面，使得銅陵對能源需求大，加之能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)以化石能源為主，在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)方面都面臨巨大壓力。

尤其在宏觀經(jīng)濟(jì)下行和自身結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型雙重壓力的當(dāng)下，找到工業(yè)經(jīng)濟(jì)優(yōu)化升級的抓手，銅陵必須主動作為。2013年，銅陵先后入列第二批國家節(jié)能減排財政政策綜合示范城市和首批國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范創(chuàng)建城市，為銅陵優(yōu)化升級插上了“助力器”。

不同于第一批20個節(jié)能減排示范城市由相關(guān)部委指定，銅陵進(jìn)入示范隊(duì)列經(jīng)過了層層篩選，從申報、到初審、再到答辯，每一個環(huán)節(jié)都是銅陵為謀求優(yōu)化升級付出的努力。

“這是銅陵有史以來獲得的最具含金量的政策平臺，作為一個以工業(yè)為主導(dǎo)的城市，節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范市建設(shè)，為銅陵轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一個非常難得的機(jī)遇?！便~陵市發(fā)改委的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《決策》。

平臺有了，下一步怎么做則是對銅陵施政者更大的考驗(yàn)。

“銅陵緊密結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和實(shí)際，將節(jié)能減排作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要途徑，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為城市轉(zhuǎn)型的重要手段，在雙示范市的建設(shè)上達(dá)成共識?！毕嚓P(guān)負(fù)責(zé)人介紹，這種共識的凝聚為銅陵轉(zhuǎn)型升級奠定了良好的基礎(chǔ)。

雙示范“善”作為

“國家節(jié)能減排示范市有兩個硬性指標(biāo)，一是節(jié)能，二是減排。如果這兩個指標(biāo)完成不了，當(dāng)年的示范市考核將被一票否決。”銅陵市經(jīng)信委節(jié)能辦許朝文坦言，創(chuàng)建的前兩年壓力很大。

壓力即動力。在各方努力下，銅陵交出一份出色答卷：2014年國家節(jié)能減排示范市績效考評中獲優(yōu)秀等次；2015年銅陵單位GDP能耗及主要污染物減排在“十二五”原定目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上再下降了20%以上，資源產(chǎn)出率比2010年增長15%以上。

如此驕人成績是如何做到的？典型示范項(xiàng)目建設(shè)功不可沒。

泰富特種材料有限公司是坐落在銅陵經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)循環(huán)園內(nèi)一家焦化企業(yè)。在發(fā)展主營業(yè)務(wù)的同時，泰富積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，將煉焦過程中產(chǎn)生的煤氣、蒸汽輸送給園區(qū)其他企業(yè)，形成了由泰富為紐帶的熱能梯級利用。

“泰富年可利用焦?fàn)t煤氣量3.7億立方左右，年蒸汽產(chǎn)量200萬噸左右。其中煤氣量50%企業(yè)自用燃機(jī)發(fā)電，50%外供周邊企業(yè)；蒸汽77%自用發(fā)電，23%外供周邊企業(yè)?！痹S朝文介紹說，2015年泰富公司通過供熱實(shí)現(xiàn)盈利2215萬元，周邊企業(yè)也因此享受到更安全、更便宜的煤氣和蒸汽。

工業(yè)園區(qū)熱能梯級利用只是五大典型示范項(xiàng)目之一，除此之外，濱江老工業(yè)區(qū)環(huán)境綜合整治和產(chǎn)業(yè)升級工程、千億銅產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)能減排示范項(xiàng)目、中心城區(qū)水環(huán)境及濕地整治恢復(fù)項(xiàng)目、大氣污染防治與生態(tài)修復(fù)工程都是銅陵推進(jìn)節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中打出的“硬招式”。

“不僅是在全盤布局上抓重點(diǎn)，控制重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)的能耗也是節(jié)能工作中最重要的一環(huán)?！痹S朝文表示，在銅陵全市的能耗占比中，二產(chǎn)能耗占比高達(dá)80%以上，其中70%以上的能耗來自32家（含樅陽）年耗能在3000噸以上的工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)的能耗下降了，銅陵市的總能耗也就下來了。

確實(shí)，牽住了“牛鼻子”，方能一子落，全盤活。與此同時，銅陵創(chuàng)新制定出“12345”節(jié)能管理制度，即項(xiàng)目管理“一套體系”、項(xiàng)目用能“二維控制”、項(xiàng)目能評“三級審批”、項(xiàng)目準(zhǔn)入“四色區(qū)分”、項(xiàng)目全程“五步監(jiān)管”，環(huán)環(huán)相扣，確保節(jié)能減排工作落實(shí)到位。

以減排為核心的“三市聯(lián)創(chuàng)”、以產(chǎn)業(yè)升級為契機(jī)的“源頭控制”、以產(chǎn)業(yè)鏈接為紐帶的“空間整合”和以重點(diǎn)企業(yè)為主體的“點(diǎn)面結(jié)合”，在雙示范市的建設(shè)中，銅陵務(wù)實(shí)與創(chuàng)新并重，走出了極具特色的銅陵模式。

“頂層有設(shè)計、實(shí)施有計劃、推進(jìn)有體系、協(xié)調(diào)有機(jī)制、考核有辦法”，銅陵在抓住雙示范市政策機(jī)遇上彰顯了“善”作為的智慧與“能”作為的執(zhí)行力。

不積跬步無以至千里。正是銅陵在過去兩年多的時間里，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)雙示范市創(chuàng)建、積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，國務(wù)院“免督查”的殊榮才花落銅陵。

免督與自督

一分部署，九分落實(shí)?！案黜?xiàng)工作落到實(shí)處主要靠各縣區(qū)、各部門，而縣區(qū)和部門落實(shí)情況如何，則需要靠督查工作去督辦、跟進(jìn)、問效?！便~陵市委督查室主任吳愛林告訴《決策》，自2013年以來，銅陵高度重視督查在打通政策落實(shí)“最先和最后一公里”中的作用，將督查作為保證各項(xiàng)工作按時按質(zhì)完成的主要抓手。

如果說銅陵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的工作為免督查埋下了種子，銅陵市級層面的督查工作，則是確保銅陵“免督”開花結(jié)果的“守護(hù)者”。

據(jù)銅陵市政府督查室負(fù)責(zé)人介紹，2015年市政府督查室累計編發(fā)《銅陵政務(wù)督查》123期，相對于全年249個工作日，平均每2天發(fā)一期政務(wù)督查，而每一期政務(wù)督查即市政府督查室開展的一項(xiàng)督查。在吳愛林的桌上，記者同樣看到厚達(dá)544頁的《銅陵督查》2015年匯編本。督查之頻繁可見一斑。

督查工作越來越繁重的同時，也愈加規(guī)范。2013年，銅陵對《銅陵市大督查工作暫行辦法》進(jìn)一步修訂，推動了督查工作由督查部門“單兵種”作戰(zhàn)向黨政部門“大兵團(tuán)”上陣的轉(zhuǎn)變，各級督查部門之間缺乏溝通協(xié)作、重復(fù)督查、交叉督查等問題得以緩解。

為確保督查工作的專業(yè)性，銅陵在督查中進(jìn)一步形成2+X的工作機(jī)制，即督查主要由市委、市政府督查室兩部門牽頭，而具體到各項(xiàng)督查，則是涉及到哪個領(lǐng)域，相關(guān)職能部門必須參與。

“免督查是激勵，也是壓力。雖然國務(wù)院對銅陵免督查，但市級層面的督查不能松懈，必須加大力度。只有這樣，才能保證銅陵在下一次大督查中，依然走在前面?！眳菒哿秩缡钦f。

勤政者有獎

獎懲分明促勤政有為，對于免督查城市來說，免督查不僅是一次來自國務(wù)院的表揚(yáng)，更是“真金白銀”的激勵措施。正如銅陵市發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人所說，“‘免督查，銅陵既有面子，又有里子”。

根據(jù)《通報》，除了不納入2016年國務(wù)院大督查范圍外，免督查城市將在今年享受到國家在資金上對其重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)、財政沉淀資金獎勵及發(fā)行企業(yè)債券“直通車機(jī)制”四大激勵政策。

在采訪中，記者了解到，目前這四大支持政策已經(jīng)落實(shí)到銅陵市，發(fā)改委、財政局、國土局分別結(jié)合自身部門職能，對于支持政策的利用進(jìn)行了謀劃。

“中央財政提前調(diào)度資金和沉淀資金的獎勵是落到我們財政局，3月份的時候，5億元的超調(diào)資金就已經(jīng)到市財政了。這5億資金的使用方向主要包括民生工程、社會事業(yè)及實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面?！倍谙颉稕Q策》介紹說。

銅陵還在謀劃建立生態(tài)文明建設(shè)基金，作為綠色發(fā)展的種子基金?！?016年是銅陵節(jié)能減排示范市的收官之年。三年的示范期即將結(jié)束，節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)工作卻任重而道遠(yuǎn)?！倍谥赋鲭S著社會的發(fā)展，無論是政府層面，還是市民層面，對環(huán)境保護(hù)的需求會越來越高。因此，在生態(tài)文明建設(shè)上，必須超前謀劃，一旦有了這基金，就能夠聚集更多社會資金。

小杠桿撬動的是綠色大發(fā)展。在四大支持政策中，同樣將對銅陵節(jié)能減排、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮撬動作用的，還有企業(yè)債的“直通車”機(jī)制。

2016年3月，國家發(fā)改委辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立部分企業(yè)申請企業(yè)債券“直通車”機(jī)制的通知》，其中對企業(yè)債“直通車”機(jī)制做了詳細(xì)說明：大督查表彰的40個市、縣的企業(yè)在申報企業(yè)債時，不再需要通過省發(fā)改委轉(zhuǎn)報；國家發(fā)改委將按照“加快和簡化審核類”的標(biāo)準(zhǔn)和要求，加快技術(shù)評估和審核工作。

“4月26日，銅陵發(fā)展投資集團(tuán)有限公司（下稱銅發(fā)集團(tuán)）向國家發(fā)改委正式申報15億元非公開發(fā)行綠色債券，是安徽省首支申報的綠色債券，同時也是全國20個享受‘直通車政策城市和政府投融資平臺申報綠色債券的第一單?！便~陵市發(fā)改委服務(wù)業(yè)發(fā)展辦公室主任倪培軍認(rèn)為“直通車”機(jī)制省去了很多中間很多環(huán)節(jié)，為企業(yè)申報企業(yè)債節(jié)省大量時間，更為重要的是這一機(jī)制為銅陵申報綠色債券提供了最佳機(jī)遇。

本次銅發(fā)集團(tuán)申報的債券期限為7年，募集資金擬投向15個綠色項(xiàng)目建設(shè)，所有項(xiàng)目均屬于國家發(fā)改委《綠色債券發(fā)行指引》中重點(diǎn)支持的十二類綠色項(xiàng)目?！熬G色債券若能成功發(fā)行，將為銅陵綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入一劑‘強(qiáng)心劑，加快實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式‘綠色化。”銅發(fā)集團(tuán)相關(guān)負(fù)責(zé)人說。

誠然，為綠色債券申報帶來便利，只是“直通車”政策紅利的一部分，但將綠色債券作為申報重點(diǎn)，對銅陵節(jié)能減排、資源型城市轉(zhuǎn)型的綠色發(fā)展卻帶來了放大效應(yīng)。

因優(yōu)化升級而享受到免督查的各項(xiàng)激勵政策，又將這些政策進(jìn)一步用于支持全市節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。免督查在銅陵形成的良性循環(huán)，使得這座城市面向2020年的轉(zhuǎn)型升級更加令人期待。