吳先滿　張立冬

習(xí)近平總書記深刻指出，做好經(jīng)濟社會發(fā)展工作，民生是“指南針”，抓民生也是抓發(fā)展。在持續(xù)加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的宏觀大背景下，實施以改善民生為重點的發(fā)展戰(zhàn)略，是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，更加注重質(zhì)量和效益的重要途徑之一。

一、對照民生需要，江蘇轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、

提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效益存在的突出問題

1.投資與消費失衡，制約居民消費

隨著世界經(jīng)濟萎靡不振，江蘇進出口總額占GDP比重呈現(xiàn)不斷下降的態(tài)勢，已從2010年的76.1%下降到2014年的53.2%；從社會消費品零售總額占GDP的比重來看，盡管在2000年～2014年該占比總體呈上升態(tài)勢，但是上升幅度非常有限，僅僅從34.0%提高到36.1%。從江蘇經(jīng)濟增長動力結(jié)構(gòu)來看，整體上主要依賴于投資拉動模式，外需雖然依存度較大但是在近幾年下降較為明顯，而國內(nèi)消費需求對經(jīng)濟增長的貢獻度不但較低而且增長幅度有限。

這一經(jīng)濟增長模式，即固定資產(chǎn)投資長期居高不下且不斷壓低消費率，直接后果就是導(dǎo)致居民個人消費受到嚴重制約。從居民消費率的國際比較來看，其占GDP的比重平均在60%左右，無論是發(fā)達國家、中等收入國家還是低收入國家，居民消費率均值均在55%以上，而江蘇2014年社會消費品零售總額占GDP的比重僅為36.1%，遠遠低于國際平均水平和同等發(fā)展階段國家的平均水平。

2.居民富裕程度與經(jīng)濟實力不匹配

江蘇經(jīng)濟發(fā)展長期立足于發(fā)揮勞動力成本優(yōu)勢，在國際產(chǎn)業(yè)分工中處于中低端的代工角色，2000年～2014年江蘇居民收入狀況，勞動者報酬收入盡管呈現(xiàn)出先下降后上升的U型趨勢特征，但是總體表現(xiàn)出下降的態(tài)勢，從2000年的45.8%下降到2014年的44%。從國際對比來看，近年來世界主要經(jīng)濟體勞動者報酬占GDP的平均比重基本均在50%～57%之間，較江蘇2014年的水平要高出6～13個百分點。此外，從城鄉(xiāng)居民收入來看，雖然江蘇地區(qū)生產(chǎn)總值和增速要明顯高于其他省份和地區(qū)，但是與GDP總量相比，江蘇居民富裕程度并不匹配。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以二產(chǎn)為主，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后

從江蘇地區(qū)生產(chǎn)總值的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成來看，第二產(chǎn)業(yè)占江蘇地區(qū)生產(chǎn)總值的占比及產(chǎn)業(yè)貢獻率均處于主導(dǎo)地位，且整體上呈現(xiàn)出先增后降的趨勢特征。2000年，江蘇省地區(qū)生產(chǎn)總值的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中第二產(chǎn)業(yè)占比高達51.9%，同時第二產(chǎn)業(yè)對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻率也達到了64.3%；在2003年左右第二產(chǎn)業(yè)的GDP占比和貢獻率基本達到了最高點，隨后開始略有下降，2014年第二產(chǎn)業(yè)的GDP占比為49.2%，貢獻率為50.4%。比較而言，在2000年～2014年，第一產(chǎn)業(yè)在江蘇省GDP中的占比及貢獻率均最低且呈現(xiàn)不斷下降的態(tài)勢；雖然第三產(chǎn)業(yè)在江蘇省GDP的占比和貢獻率都要低于第二產(chǎn)業(yè)，但可喜的是，其占比和貢獻率呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢，從2000年的31.4%提高到2014年的47.9%。

4.創(chuàng)新驅(qū)動力不強

從要素層面上來看，江蘇經(jīng)濟增長的動力主要依賴于勞動、資本、能源等要素的大量投入，科學(xué)技術(shù)要素投入較少，導(dǎo)致經(jīng)濟的創(chuàng)新驅(qū)動力不強。雖然2000年以來江蘇開始大幅度提高創(chuàng)新要素投入，研發(fā)投入占江蘇地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從0.59%提高到2.50%，同時高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重也相應(yīng)地從2005年的24.24%提高到2014年的40.05%。盡管如此，在要素層面上江蘇對投入要素的質(zhì)量和利用效率沒有得到充分重視，江蘇產(chǎn)業(yè)總體仍處于國際產(chǎn)業(yè)分工體系中的中低端，基于自主創(chuàng)新能力的具備國際競爭力的企業(yè)和產(chǎn)品屈指可數(shù)，技術(shù)對經(jīng)濟增長的貢獻率仍較低。

5.社會事業(yè)建設(shè)滯后于經(jīng)濟增長

財政對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投入不足。教育是政府財政支出中民生投入最高的部分，其占財政支出的比重在16.9%～19.2%的區(qū)間范圍內(nèi)，且占比整體呈略有下降的態(tài)勢；社會保障和就業(yè)的公共財政預(yù)算支出比重次之，占比在7%～8.5%區(qū)間范圍內(nèi)，醫(yī)療支出和節(jié)能環(huán)保支出的比重相對較低，不過社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保三項占公共財政預(yù)算支出和GDP比重均呈現(xiàn)略有上升的態(tài)勢。然而總體來看，在2006年～2014年四項支出占公共財政預(yù)算支出和GDP的比重分別提高了3.6和1.6個百分點，提升幅度非常有限。政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等領(lǐng)域提供的公共產(chǎn)品難以滿足廣大人民群眾的需求。

政府財政民生投入的城鄉(xiāng)普及性和公平性較差。雖然江蘇推進新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在全國處于領(lǐng)先水平，但是城鄉(xiāng)居民享有的社會保障和基本公共服務(wù)的差異性仍較為明顯。盡管有些社保制度和公共服務(wù)已經(jīng)開始實現(xiàn)全覆蓋，但是更多地局限于具有本地戶口的居民，并未實現(xiàn)人群的全覆蓋，尤其是外來務(wù)工人員、靈活就業(yè)人員以及部分下崗失業(yè)人員。

6.生活環(huán)境日益惡化

從2000年～2014年來看，雖然江蘇省單位工業(yè)產(chǎn)值能耗、單位工業(yè)產(chǎn)值污水排放量已開始明顯下降，但與美、日、歐等發(fā)達國家比較而言，高能耗、高排放的特征仍尤為明顯，降低能耗任重而道遠。另一個現(xiàn)象是，2010年～2014年江蘇單位工業(yè)產(chǎn)值二氧化硫排放量下降幅度較為緩慢，而單位工業(yè)產(chǎn)值煙（粉）塵排放量在2012年后出現(xiàn)反彈，并且在2014年的單位工業(yè)產(chǎn)值煙（粉）塵排放量達到了0.0027噸/萬元，這一排放量甚至高于2010年的排放量。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式下，高能耗、高排放對生態(tài)環(huán)境的破壞，已經(jīng)使得潔凈的飲水、清新的空氣、安全的食品和安適的居住環(huán)境開始成為人民群眾愈來愈難以獲取的稀缺資源。

二、圍繞民生改善，深入轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、

提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量效益的關(guān)鍵舉措

1.圍繞民生改善實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動

圍繞民生改善實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的核心是將江蘇經(jīng)濟建設(shè)成為創(chuàng)新型經(jīng)濟。江蘇要把創(chuàng)新驅(qū)動、提高自主創(chuàng)新能力作為轉(zhuǎn)型升級的主攻方向，充分借助蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)被確定為國家戰(zhàn)略的契機，加快蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)在創(chuàng)新型經(jīng)濟上取得成效，并進一步在全省實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略。

圍繞民生改善實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動的重點是著重提升自主創(chuàng)新能力，增強經(jīng)濟發(fā)展活力，加快培育具有自主知識產(chǎn)權(quán)的原創(chuàng)性科技成果。要大力組織“政產(chǎn)學(xué)研”聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)，圍繞關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域進行重點突破，逐步掌握高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主動權(quán)。強化企業(yè)自主創(chuàng)新的主體地位。進一步加強知識產(chǎn)權(quán)保護力度，優(yōu)化企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展環(huán)境，建立以企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新工作，支持領(lǐng)軍企業(yè)牽頭組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟或企業(yè)科技園，適時推進科技企業(yè)上市。發(fā)揮現(xiàn)有資源的規(guī)模集聚效應(yīng)。充分發(fā)揮高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園的載體作用，大力推動創(chuàng)新要素向核心企業(yè)集聚，不斷提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，突破制約經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和核心技術(shù)。加強科技與經(jīng)濟的對接。通過產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合促進科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。重視科技人才的引領(lǐng)作用。改革高校和科研院所的人才培養(yǎng)模式和管理體制，大力培育創(chuàng)新型人才和領(lǐng)軍人才，鼓勵高校院所科研人員創(chuàng)辦科技型企業(yè)。加快高端人才引進力度，促進其與本土條件相結(jié)合，促進本土產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)由江蘇制造向江蘇創(chuàng)造的轉(zhuǎn)變。

2.圍繞民生改善實現(xiàn)擴大內(nèi)需

努力提高居民收入。核心是通過教育富民、就業(yè)富民、創(chuàng)業(yè)富民、資本富民等惠民富民政策提高城鄉(xiāng)居民的收入水平。教育富民。通過保護知識產(chǎn)權(quán)、推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動企業(yè)大規(guī)模技術(shù)改造等措施，努力提高勞動生產(chǎn)率，實施全民再教育工程。就業(yè)富民。創(chuàng)造更多就業(yè)機會，穩(wěn)定工資性收入的持續(xù)增長，需要落實支持民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展的幫扶政策，切實減輕企業(yè)負擔(dān)；建立職工工資正常增長機制，確保職工工資增長與國民經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)；建立機關(guān)事業(yè)單位工資動態(tài)調(diào)整機制，指導(dǎo)企業(yè)做好職工工資集體協(xié)商機制，健全工資支付保障機制，完善與企業(yè)信用等級掛鉤的差別化工資保證金繳納辦法。創(chuàng)業(yè)富民。優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，拓寬城鄉(xiāng)居民增收渠道。要推進工商注冊制度便利化改革，進一步放寬創(chuàng)業(yè)門檻；加大對小微企業(yè)的扶持力度，加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，健全促進高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)制度，對江蘇的中小企業(yè)公共服務(wù)體系提檔升級盈利發(fā)展，廣大中小民營企業(yè)則省去購買檢測、研發(fā)設(shè)備及配備人員的成本投入，一舉多得。資本富民。積極發(fā)展資本市場，增加居民財產(chǎn)性收入。要針對城市房地產(chǎn)資產(chǎn)，大力發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）類金融業(yè)務(wù)；加快以農(nóng)村宅基地、承包地經(jīng)營權(quán)為核心的農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

實現(xiàn)收入分配改善。圍繞民生改善提高實現(xiàn)收入分配改善，關(guān)鍵是深化收入分配體制改革和加大對低收入人群的轉(zhuǎn)移支付。全面深化收入分配體制改革，要從以下幾個方面入手：一是提高國民收入初次分配時勞動者報酬，通過制定和嚴格執(zhí)行最低工資標準，建立規(guī)范的工資增長指導(dǎo)線，達到國民收入分配適當(dāng)?shù)叵騽趧诱邇A斜的目標。二是規(guī)范國有行業(yè)職工的收入。將國有行業(yè)職工的工資、獎金、津貼補貼、住房公積金等全部納入調(diào)控范圍，嚴格控制企業(yè)負責(zé)人的公務(wù)消費額度。同時，結(jié)合國有企業(yè)改革，對照公務(wù)員的平均收入水平乘以某個系數(shù)來確定國有行業(yè)職工平均收入，并將國有行業(yè)高管收入與普通員工的平均收入比控制在國家規(guī)定的范圍內(nèi)。三是完善財稅制度改革，推進個人所得稅制度改革，加強對高收入階層的稅收調(diào)節(jié)和征收。加大對低收入群體的轉(zhuǎn)移支付力度。在收入分配領(lǐng)域加大民生投入，尤其是加大對低收入家庭和低收入人群的轉(zhuǎn)移支付，加大對農(nóng)村地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，減輕低收入者的教育負擔(dān)、養(yǎng)老負擔(dān)、醫(yī)療負擔(dān)和住房負擔(dān)，縮小城鄉(xiāng)居民間轉(zhuǎn)移性收入的差距。

完善社保體系。核心是完善社會保障體系，穩(wěn)步提升居民的轉(zhuǎn)移性收入。應(yīng)按照?；?、兜底線、促公平、提水平的要求，多渠道提高社會保障綜合保障水平。要落實基本保障保基本，并扎實推進城鄉(xiāng)社會保障體系的互聯(lián)對接；完善救助福利托底線，建立社會保險、社會救助和社會福利待遇聯(lián)動機制，進一步增強社會保障制度綜合保障功能；發(fā)展補充保險提水平，擴大企業(yè)年金制度覆蓋面，探索建立城鄉(xiāng)居民大病特殊藥品保障機制，健全城鄉(xiāng)居民大病保險制度；結(jié)合“十三五”扶貧致富奔小康工程實施，加大對低收入人群和經(jīng)濟薄弱地區(qū)的幫扶投入力度，不斷提高低收入人口的收入水平和經(jīng)濟薄弱地區(qū)的自我發(fā)展能力，同時要構(gòu)建支出型貧困扶貧機制并加大幫扶力度，大力緩解因病、因殘、因?qū)W和因災(zāi)致貧和返貧情況，不斷提高社會弱勢群體的福利。

推進以民生為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)。與重化工業(yè)、房地產(chǎn)等投資比較而言，擴大基礎(chǔ)建設(shè)投資等公共產(chǎn)品和服務(wù)蘊含著較大的發(fā)展空間，是經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點。由于發(fā)展方式的特征，江蘇公共產(chǎn)品、公共服務(wù)建設(shè)相對滯后，支撐教育、醫(yī)療、住房等基本消費的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足，滿足城市化外來人口消費需求的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)缺口始終很大。同時，支撐因收入增長而升級的消費需求、因老齡化而產(chǎn)生的養(yǎng)老消費需求的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)滯后，其中尤以教育及醫(yī)療的高成本最為典型。在當(dāng)前階段加快以民生為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，既能實現(xiàn)穩(wěn)增長，又有助于消化過剩產(chǎn)能。為此，要著力優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，鼓勵投資實體經(jīng)濟，鼓勵投資公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會領(lǐng)域。充分發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)與乘數(shù)效應(yīng)，充分釋放民間投資潛力，細化鼓勵民間投資的各項政策措施，重點采用政府與社會資本合作供給的PPP模式，實現(xiàn)共擔(dān)風(fēng)險、共享收益。

3.圍繞民生改善實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

激發(fā)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新活力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并不是夕陽產(chǎn)業(yè)，只要傳統(tǒng)行業(yè)和企業(yè)能夠擺脫原有的生產(chǎn)經(jīng)營方式和發(fā)展模式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，其將是江蘇經(jīng)濟發(fā)展不可忽視的重要動力。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，激發(fā)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新活力，是江蘇推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重中之重。利用市場倒逼機制，積極應(yīng)用技術(shù)改造、商業(yè)模式創(chuàng)新、提供個性定制等手段，按照“突出產(chǎn)品品質(zhì)、突出產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸、突出信息化引領(lǐng)、突出市場化需求”的理念，推動產(chǎn)品高端化、低碳化、智能化改造，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)邁向中高端，提升傳統(tǒng)企業(yè)的市場競爭力，尋求更高的附加值。

激發(fā)民營經(jīng)濟活力。以充分激發(fā)民營經(jīng)濟活力為內(nèi)生動力，著力培育更多民營企業(yè)市場主體，推動全民創(chuàng)業(yè)，積極推動民營經(jīng)濟實現(xiàn)突破發(fā)展，徹底改變民營經(jīng)濟發(fā)展滯后的短板。放寬民營資本準入門檻。進一步放寬民營經(jīng)濟的市場準入和投資領(lǐng)域，各個行業(yè)門類、經(jīng)濟領(lǐng)域，凡是法律法規(guī)沒有明文限制的，民間資本都可進入。鼓勵有實力的民營企業(yè)參與國企改革，支持有實力的民營企業(yè)建立產(chǎn)學(xué)研技術(shù)創(chuàng)新體系，加大面向民營企業(yè)的科技成果轉(zhuǎn)化力度。積極引導(dǎo)民營資本進入實體經(jīng)濟領(lǐng)域，大力支持科技型民營企業(yè)的發(fā)展；鼓勵和支持非公有制經(jīng)濟依法進入金融服務(wù)、公用事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域；完善和落實各項扶持政策，實現(xiàn)民間投資在項目審批、土地使用和經(jīng)濟技術(shù)合作等方面與國有投資、外商投資享受同等待遇，為民營經(jīng)濟發(fā)展提供“101%”服務(wù)。營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境。一要優(yōu)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)，認真落實國家和省、市出臺的促進民營經(jīng)濟發(fā)展的有關(guān)政策措施，著力優(yōu)化政策和法制環(huán)境，切實在市場準入、行政審批、稅費優(yōu)惠、要素保障和創(chuàng)業(yè)金融支持等方面為創(chuàng)業(yè)者提供更多支持。二要搭建創(chuàng)業(yè)平臺。加強創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，進一步推動經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、各類特色園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)提檔升級，積極創(chuàng)建一批創(chuàng)業(yè)中心、創(chuàng)業(yè)社區(qū)、中小企業(yè)孵化園和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園等創(chuàng)業(yè)基地，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）全面建立基層勞動就業(yè)服務(wù)保障平臺，為創(chuàng)業(yè)者提供良好的創(chuàng)業(yè)場所。

大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。大力培育民生生活性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，加快形成以富民為核心的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展民生生活性服務(wù)業(yè)，必然增加大量“民生投資”，進一步擴大內(nèi)需型投資。在著眼傳統(tǒng)消費領(lǐng)域的同時，充分認識到當(dāng)前江蘇居民收入已邁入中高收入階段門檻，發(fā)展民生幸福型服務(wù)業(yè)要與居民消費升級緊密結(jié)合起來。當(dāng)前，第三次消費結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的時代已來臨，消費需求已告別大眾化排浪式消費特征，多樣化、個性化的消費已漸成主流，居民信息、健康、養(yǎng)老、文化、教育、旅游消費、體育消費等新興消費領(lǐng)域具有巨大發(fā)展?jié)摿?。為此，?yīng)重點推進信息、綠色、住房、旅游休閑、教育文體、養(yǎng)老健康家政等六大領(lǐng)域的消費，結(jié)合江蘇的實際情況，在鞏固擴大傳統(tǒng)消費的同時，積極培育符合居民多樣化需求、提升生活品質(zhì)的消費熱點，促進消費結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。重點發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，著力構(gòu)建以服務(wù)經(jīng)濟為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前江蘇加快轉(zhuǎn)型升級的過程中，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相對滯后一直是制約推進“江蘇制造”向“江蘇智造”轉(zhuǎn)變的核心因素。當(dāng)前，江蘇生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)存在比重低、結(jié)構(gòu)不合理（傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)比例偏大，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比例偏?。┖蜕a(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的關(guān)聯(lián)度低三個方面的問題。為此，要以生產(chǎn)性服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈整合為發(fā)展方向，將產(chǎn)業(yè)鏈上游、中游和下游貫穿于社會再生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，從而形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈。江蘇要整合研發(fā)資源，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研合作體系，突破一批核心技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)，大力培育生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；積極鼓勵發(fā)展各類綜合性服務(wù)平臺，提升江蘇產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈服務(wù)端的競爭優(yōu)勢；要園區(qū)化布局、集聚化發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，形成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群的區(qū)域服務(wù)體系。

4.圍繞民生改善實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。扎實推進“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，重點是構(gòu)建布局合理的新型城鎮(zhèn)體系，深化戶籍制度改革并建立成本分擔(dān)機制，有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是構(gòu)建布局合理的新型城鎮(zhèn)體系。盡快形成以重要中心城市為支撐，縣城中等城市為骨干，重點中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)分布、有序分工、優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。二是堅持以人為本。把促進符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)，積極回應(yīng)群眾落戶、就業(yè)、住房等方面的訴求，統(tǒng)籌解決好“進得了城、站得住腳、生活得好”的問題。三是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保障機制。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女平等接受教育，健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障體系，推進進城務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系。鼓勵農(nóng)民將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地及住房置換成股份合作社股權(quán)、城鎮(zhèn)社會保障和城鎮(zhèn)住房。四是扎實推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。通過交通、教育、醫(yī)療、通訊等公共服務(wù)產(chǎn)品建設(shè)重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險接軌的政策措施，為廣大農(nóng)民提供均等而有保障的公共服務(wù)，使鄉(xiāng)村的文明生活能夠與城市同步發(fā)展。

建立城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)成本分攤制度，形成可持續(xù)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)財政支持機制。重點是：逐步提高縣財政在省以下財力分配中的比重，強化提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的能力；探索建立農(nóng)村基本公共服務(wù)專項支持資金，尤其要增加各級財政對農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)和疾病預(yù)防控制與應(yīng)急體系的建設(shè)；完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，要把解決農(nóng)村財政困難作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)間因財力差距導(dǎo)致的基本公共服務(wù)供給的不公平，逐步實現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平大體均等，促進不同區(qū)域間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；建立健全轉(zhuǎn)移支付的考評監(jiān)督機制，加大財政運行的透明度和社會參與度，同時建議將公共服務(wù)水平作為重要的績效考核指標納入干部考核內(nèi)容，探索建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制和成本分擔(dān)機制，促使各級政府將公共支出優(yōu)先權(quán)切實轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來。

5.圍繞民生改善實現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境

“環(huán)境美”是“十三五”時期江蘇發(fā)展目標定位的重要內(nèi)容，作為“邁上新臺階、建設(shè)新江蘇”目標之一，其核心是實施生態(tài)文明建設(shè)，推動綠色發(fā)展。“環(huán)境美”對江蘇的生態(tài)環(huán)境保護提出了新要求，要求江蘇環(huán)境管理目標導(dǎo)向的根本轉(zhuǎn)變，從追求污染物總量控制向更嚴格的環(huán)境質(zhì)量控制方向轉(zhuǎn)變，由以污染控制為目標的導(dǎo)向模式向以環(huán)境質(zhì)量改善為目標的導(dǎo)向模式轉(zhuǎn)變。

重點包括：積極發(fā)展生態(tài)節(jié)約型產(chǎn)業(yè)。將生態(tài)節(jié)約化的理念貫穿于整個城市建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)生態(tài)化貫穿到整個產(chǎn)業(yè)鏈。大力發(fā)展低碳型產(chǎn)業(yè)。大力推進傳統(tǒng)重化工業(yè)，如能源、原材料產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高新化、集約化、清潔化和循環(huán)化，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)由“高投入、高排放”模式向“高效益、低排放”的可持續(xù)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟與促進清潔生產(chǎn)，在培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、推進環(huán)?？萍紕?chuàng)新等方面取得明顯進展。調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。通過加強企業(yè)技術(shù)改造、加大自主創(chuàng)新力度、推進企業(yè)兼并重組、加大對新興產(chǎn)業(yè)培育和扶持力度等一系列措施，實現(xiàn)江蘇產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，并建立起以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)、服務(wù)經(jīng)濟為主體、先進制造業(yè)為支撐、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。推進工業(yè)集聚區(qū)節(jié)能減排行動。為便于集中進行工業(yè)污染的整治，按照區(qū)域生態(tài)特點鼓勵采取集聚的方式（或現(xiàn)代化工業(yè)園區(qū)的載體方式）發(fā)展制造業(yè)，同時在工業(yè)集聚區(qū)實施一大批重點減排項目，明顯提升減排能力，擴大減排空間，提高減排效益，推進節(jié)能減排行動。強化環(huán)保問責(zé)機制。強化環(huán)保責(zé)任追究制，建立起體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。

此外，促進經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，需要堅持標本兼治，強化市場的引領(lǐng)作用，推進節(jié)能減排、環(huán)境治理與生態(tài)保護。一是要以合理的考核體系引領(lǐng)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。蘇南各市要率先改進并完善現(xiàn)有的績效考核體系，結(jié)合自身定位，制定合理的環(huán)保標準。通過考核指標的引領(lǐng)，推進“多規(guī)合一”，真正考量環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，將環(huán)境承載力作為經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與資源、環(huán)境、生態(tài)等紅線的管控，推進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。二是以合理的補償政策協(xié)同推進均衡發(fā)展。要以地區(qū)利益最大化為目標，兼顧利益相關(guān)方的公平性，進一步完善生態(tài)補償機制，按照對具有正外部性的生態(tài)服務(wù)行為進行補償、對具有負外部性的行為實施收費的原則，調(diào)節(jié)生態(tài)與環(huán)境保護利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，形成“污染者付費、使用者補償、保護者得益”的良好導(dǎo)向。三是以小城鎮(zhèn)建設(shè)降低鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村環(huán)保成本。通過加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)降低農(nóng)村分散污染處理的難度。四是以完善的產(chǎn)權(quán)、價格政策提升市場效率。完善環(huán)保產(chǎn)品價格的市場調(diào)節(jié)機制，加快排污權(quán)有償使用和交易制度改革，進一步突破相關(guān)政策和制度瓶頸，著重規(guī)范排污權(quán)交易、出讓，激活排污權(quán)要素市場。

〔本文系江蘇省社會科學(xué)院智庫重點工程“江蘇經(jīng)濟與金融”和2015年研究課題“論江蘇民生驅(qū)動戰(zhàn)略”的系列研究成果之一〕

（吳先滿：江蘇省社會科學(xué)院黨委委員、副院長，研究員，江蘇省經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長；張立冬：江蘇省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長，副研究員）

責(zé)任編輯：高 莉