“五位一體”：農(nóng)村集體資產(chǎn)管護新路徑

練月琴

農(nóng)村社會治理是國家治理體系的重要組成部分，其終極目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)村公共利益的最大化，其中非常重要的內(nèi)容是如何對農(nóng)村集體資產(chǎn)進行管護，使其發(fā)揮最大效益。長期以來，農(nóng)村集體資產(chǎn)管護存在的主體不明、職責(zé)不清、資金短缺、統(tǒng)籌不夠等問題，引發(fā)了一系列矛盾，直接影響著農(nóng)村社會穩(wěn)定。2012年以來，淮安市圍繞探索農(nóng)村社會治理新路徑，以農(nóng)村小型水利工程管護體制改革為切入點，創(chuàng)新整合農(nóng)村小型水利工程、環(huán)衛(wèi)保潔、交通設(shè)施、公共綠化設(shè)施和公共活動場所管護五方面的人員、項目、資金、事項等，實行產(chǎn)權(quán)有歸屬、管理有載體、經(jīng)費有保障、運行有機制、工程有效益的“五位一體”管護模式，實現(xiàn)管護人員減少80%、經(jīng)費減少60%、矛盾減少70%，工程完好率、利用率、群眾滿意率大幅提升的社會效果，走出了一條農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的新路徑，為農(nóng)村管理部門職能整合奠定了基礎(chǔ)，更為創(chuàng)新農(nóng)村綜合治理模式做出了有益探索。

明晰產(chǎn)權(quán)、厘清職責(zé)是做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的首要前提。產(chǎn)權(quán)明晰是農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的基礎(chǔ)工作，是農(nóng)村集體資產(chǎn)管護和運營效益低下首先要解決的問題。針對小型水利工程建管權(quán)責(zé)不清的問題，按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔(dān)”的原則，扎實做好小型水利工程資產(chǎn)清查、確權(quán)工作，特別是將小型水利工程管理體制改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相銜接，在開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等確權(quán)登記頒證的同時，同步推進小型水利工程確權(quán)登記頒證工作，以縣為單位，對農(nóng)村圩堤、溝渠等逐一摸底調(diào)查、登記造冊，對中溝級以上建筑物、河渠（堤）等逐個予以確權(quán)，并由縣級人民政府核發(fā)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證，明確工程功能、管護范圍、產(chǎn)權(quán)所有者及其權(quán)利與義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，切實厘清縣、鄉(xiāng)、村三級在工程管護中的責(zé)任，明確縣級職能部門負責(zé)資金爭取和管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)資金撥付和考核監(jiān)督；村負責(zé)組織管護和初步考核，實行“建、管、護”分離，實現(xiàn)責(zé)任主體之間環(huán)環(huán)相扣、無縫對接。產(chǎn)權(quán)明晰是賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的前提，是農(nóng)村綜合改革最基礎(chǔ)的工作；只有把農(nóng)村資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，資產(chǎn)變?yōu)橘Y本，才能激活農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。對于農(nóng)村社會治理來說，明確農(nóng)村各類資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，有助于厘清農(nóng)村社會治理各主體的角色定位和職責(zé)范圍，推動形成參與廣泛、權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)有力、資源整合、運行高效的現(xiàn)代農(nóng)村社會治理體系。

整合資源、統(tǒng)籌實施是做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的關(guān)鍵所在。統(tǒng)籌管理是合理配置農(nóng)村要素資源的重要方法。“三農(nóng)”作為全黨工作的重中之重，各級支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策、資金眾多，但分散在不同的部門，相互獨立、相互扯皮、多頭管理、重復(fù)勞動，未能形成整體合力，發(fā)揮出這些資源的最大效益。針對這一問題，按照優(yōu)勢互補、打造合力的原則，將小型水利工程管護及與該管護相關(guān)、由不同部門管理的農(nóng)村環(huán)衛(wèi)保潔、交通設(shè)施、公共綠化設(shè)施、公共活動場所等管護的人員、資金、項目和事項有機整合到一個“管家”手里，建立起“五位一體”管護模式，改單一的水利設(shè)施管護為全面管護，變條狀管護為塊狀管護，將每個行政村劃分為若干板塊，每個板塊明確一名管護人員，專門負責(zé)區(qū)域內(nèi)“五位一體”管護工作，并在顯著位置設(shè)立工作責(zé)任牌，公示管護內(nèi)容、管護面積、管護員、聯(lián)系電話和監(jiān)督電話，主動接受群眾監(jiān)督，切實做到相關(guān)公共設(shè)施管護“一個龍頭出水”，實現(xiàn)管護效益的最大化。注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，統(tǒng)籌兼顧、整體聯(lián)動，改革才能收到事半功倍的效果。小型水利工程“五位一體”管護模式，有效整合了相關(guān)公共管理資源，減少了環(huán)節(jié)，節(jié)約了成本，提升了效率，為整合農(nóng)村管理部門職能、創(chuàng)新農(nóng)村綜合治理模式提供了有益借鑒。

因地制宜、因事?lián)穹ㄊ亲龊棉r(nóng)村集體資產(chǎn)管護的基本途徑。農(nóng)村集體資產(chǎn)類型眾多，千差萬別，難以采用統(tǒng)一的管護方式，只有根據(jù)不同資產(chǎn)情況，采取適宜的管護方式，才能取得最佳的管護效果。針對小型水利工程特點，全面實行市場化運作、物業(yè)化管理。一是采取競爭承包管護方式，由各村根據(jù)全市小型水利工程管理體制改革辦公室制定的管護標(biāo)準(zhǔn)，通過公開招標(biāo)，選擇報價最為合理的管護人為責(zé)任單位。二是采取用水者協(xié)會管護方式，由村用水者協(xié)會負責(zé)村域范圍內(nèi)小型水利工程管護，通過村民會議民主決議管護費用籌集、工程維修養(yǎng)護等事項。三是采取經(jīng)營主體管護方式，實行工程管護與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營相結(jié)合，土地經(jīng)營者在流轉(zhuǎn)土地的同時，一并承擔(dān)流轉(zhuǎn)區(qū)域內(nèi)小型水利工程的管護工作。此外，還采用鎮(zhèn)村集體管理、農(nóng)村小型公益設(shè)施打包管理等方式。通過這些方式，使得以往“沒人愿意干”的小型水利工程管護問題迎刃而解。社會治理現(xiàn)代化要求治理主體多元化、治理手段復(fù)合化，即政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個人等利益相關(guān)者，通過平等的合作型伙伴關(guān)系依法對社會事務(wù)進行規(guī)范和管理，而不是單純地由政府包攬一切。小型水利工程多樣化的管護方式有效激發(fā)了相關(guān)利益主體參與管護的積極性，對如何調(diào)動相關(guān)主體參與農(nóng)村社會治理具有重要的啟發(fā)意義。

拓寬渠道、科學(xué)籌資是做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的重要保障。資金短缺是農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的共性問題，也是一個難題。穩(wěn)定可靠、使用高效且可持續(xù)的管護經(jīng)費籌集機制是做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管護的重要保障。為破解小型水利工程管護資金難題，采取了“四點集合”的方式，即通過整合項目資金統(tǒng)籌一點，將各級規(guī)劃、交通、林業(yè)、水利等部門分別下?lián)艿男⌒退こ?、農(nóng)村環(huán)衛(wèi)保潔、農(nóng)村交通設(shè)施、農(nóng)村公共綠化設(shè)施、農(nóng)村公共活動場所管護等專項資金統(tǒng)籌使用；財政資金補助一點，縣、鄉(xiāng)兩級財政分別按每畝3元、2元標(biāo)準(zhǔn)，安排獎補資金；村集體籌集一點，小型水利工程直接受益村按照5元/畝的標(biāo)準(zhǔn)從村集體經(jīng)濟收入中籌集部分管護費用；水利開發(fā)收益支持一點，將市域范圍內(nèi)河（渠）堤、圩堤、水面等農(nóng)村資源性水利工程開發(fā)收入全部用于水利工程管護?！八狞c集合”方式有效解決了小型水利工程管護資金難題，保證了管護工作的正常開展。農(nóng)村集體資產(chǎn)管護作為農(nóng)村社會治理的重要內(nèi)容，小型水利工程管護經(jīng)費籌資實踐告訴我們，無論是做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管護，還是做好農(nóng)村社會治理工作，不僅要解決好“事由誰來辦、怎么來辦”的問題，還要解決好“有錢辦事”的問題。關(guān)鍵是籌資的方法要科學(xué)，能夠較好地把政府、社會、個人的利益聯(lián)結(jié)起來，才能得到各方的支持，從而保證穩(wěn)定的經(jīng)費來源。

（作者系中共淮安市委副書記）

責(zé)任編輯：高 莉