江蘇是我國(guó)率先實(shí)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的省份，也非常重視城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)工作。為進(jìn)一步加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，江蘇要加強(qiáng)整體規(guī)劃，優(yōu)化環(huán)境建設(shè)，出臺(tái)相關(guān)條例，完善法治工作，構(gòu)建支撐體系，加強(qiáng)政策保障，做好基礎(chǔ)工作，推進(jìn)全面發(fā)展。

當(dāng)前江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策面臨的挑戰(zhàn)

實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展要求的挑戰(zhàn)。十八大提出了“著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”的要求，十八屆五中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持綠色發(fā)展，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策”，這意味著要把環(huán)境保護(hù)放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位。近年來(lái)，江蘇雖然制定了比較完備的環(huán)境保護(hù)政策，環(huán)境污染治理也取得了明顯的進(jìn)步，但尚未達(dá)到綠色發(fā)展的程度。以2014年為例，全省13個(gè)省轄市的水環(huán)境檢測(cè)對(duì)象中符合Ⅲ類的斷面比例僅為45.8%，空氣質(zhì)量均未達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求，霧霾天仍然影響著人們的日常生活，固體廢棄物排放總量為10916.5萬(wàn)噸，仍呈現(xiàn)較高的水平。總體上，江蘇城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的環(huán)境污染呈現(xiàn)弱N形趨勢(shì)，尚未形成倒U形趨勢(shì)，這就更需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)政策的創(chuàng)新及完善。

推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的挑戰(zhàn)。十八大把“城鄉(xiāng)一體化”確立為今后加快城鄉(xiāng)區(qū)域建設(shè)的主要路徑。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的逐步深入，國(guó)家又提出了發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)和建設(shè)都市化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)將成為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的新動(dòng)力，而建設(shè)都市化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將成為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的新目標(biāo)。由于江蘇城鄉(xiāng)建設(shè)存在著較大的差異，農(nóng)村環(huán)境污染治理相對(duì)較差的狀況會(huì)加大城鄉(xiāng)一體化建設(shè)環(huán)境污染治理的難度，影響都市化農(nóng)業(yè)建設(shè)的進(jìn)程。據(jù)調(diào)查，近年來(lái)江蘇農(nóng)村養(yǎng)殖豬、雞、鴨、鵝等動(dòng)物每年的排便超過(guò)1億噸，每年使用農(nóng)藥10多萬(wàn)噸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的“三廢”排污量也呈逐年增加態(tài)勢(shì)，這些都會(huì)加重農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的污染，影響城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)程，對(duì)現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新及完善提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

加快環(huán)境污染治理的投資挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇2013年的環(huán)境污染治理投資總額為881億元，占江蘇GDP的比重為1.49%，低于全國(guó)平均占比1.67%的水平。另?yè)?jù)估計(jì)，2014年江蘇環(huán)境污染治理投資額會(huì)達(dá)到969億元，雖比2013年要增長(zhǎng)10%左右，但其占GDP的比重仍要低于全國(guó)平均水平。此外，若按照全國(guó)平均水平估算，當(dāng)前江蘇環(huán)境治理投資總額要達(dá)到北京市的投資水平或規(guī)模，應(yīng)至少還要投入2000億元。當(dāng)前，江蘇環(huán)境治理投資額總體偏少的原因主要在于當(dāng)前江蘇環(huán)境污染治理投資主要來(lái)源于政府的財(cái)政投資，并未形成“企業(yè)—政府—社會(huì)”全方位環(huán)境污染治理投資機(jī)制，致使江蘇在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的資金缺口較大，進(jìn)程緩慢。

改進(jìn)環(huán)保工作質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。目前，江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策的創(chuàng)新與完善工作才剛起步，推進(jìn)這項(xiàng)工作還面臨著諸多挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，全省環(huán)保部門(mén)累計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員65萬(wàn)人次，檢查企業(yè)26萬(wàn)廠次，立案處罰5463件，處罰金額2.3億元，掛牌督辦重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題479件；全省環(huán)保部門(mén)共受理群眾環(huán)境投訴98329次，主動(dòng)排查重點(diǎn)環(huán)境矛盾糾紛890件；全省立案?jìng)刹榄h(huán)境污染案件139件，抓獲案件嫌疑人414人；全年征收排污費(fèi)20.75億元，其中大氣排污權(quán)交易金額超過(guò)7500萬(wàn)元。上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)雖然在一定程度上表明了江蘇在環(huán)境污染治理方面取得了一定的成績(jī)，但從另一個(gè)側(cè)面也說(shuō)明江蘇環(huán)境污染治理工作還有很多方面需要加以完善和改進(jìn)，環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施還處在待規(guī)范待完善的狀態(tài)，需要通過(guò)環(huán)境保護(hù)政策的進(jìn)一步創(chuàng)新與實(shí)踐，加快城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)。

完善江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策的對(duì)策建議

加強(qiáng)整體規(guī)劃，優(yōu)化環(huán)境建設(shè)。雖然江蘇城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)政策的實(shí)施已初見(jiàn)成效，但要進(jìn)一步提升江蘇的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，還需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新與完善的整體規(guī)劃。對(duì)此，一方面在完善規(guī)劃的過(guò)程中，要秉持實(shí)事求是的精神和堅(jiān)持成本-效益的原則，合理安排不同環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施的時(shí)間、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)及其力度，通過(guò)指標(biāo)分析、過(guò)程控制和綜合對(duì)比等方法，嚴(yán)控環(huán)境污染治理的低效投入、重復(fù)建設(shè)、超額排污以及污染項(xiàng)目比例過(guò)大等現(xiàn)象。另一方面，要加強(qiáng)并優(yōu)化江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新與完善的環(huán)境建設(shè)，通過(guò)媒體宣傳、社區(qū)動(dòng)員、村鎮(zhèn)參與等方式，形成“人人參與、人人盡力”的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，以此加強(qiáng)人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，為江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新及完善營(yíng)造良好的氛圍。

出臺(tái)相關(guān)條例，完善法治工作。近年來(lái)，江蘇雖然陸續(xù)出臺(tái)了《江蘇省通榆河水污染防治條例》、《江蘇省大氣污染防治條例》、《江蘇省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》等一系列環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)，但這些法規(guī)很少涉及城鄉(xiāng)一體化的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。為了提高江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策的創(chuàng)新效果，建議出臺(tái)類似“江蘇省城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)綜合管理?xiàng)l例”等的相關(guān)法規(guī)。通過(guò)該類條例，一方面要明確并闡明城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要地位及城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)原則，對(duì)城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策的內(nèi)容、形式、標(biāo)準(zhǔn)、力度、實(shí)施條件、考核辦法及獎(jiǎng)懲制度等做出具體規(guī)定，使城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)工作形成“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法律工作機(jī)制。另一方面，還要通過(guò)該類條例，充分體現(xiàn)出多種政策支持環(huán)境保護(hù)的導(dǎo)向效應(yīng)，優(yōu)先對(duì)環(huán)保項(xiàng)目及環(huán)境治理項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)貼、低息貸款、稅收優(yōu)惠和資源供給等，并以法的形式從發(fā)展導(dǎo)向、政策扶持和項(xiàng)目偏好等方面，加快推進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策的有效實(shí)施。

構(gòu)建支撐體系，加強(qiáng)政策保障。江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要各級(jí)政府制定配套的財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)等相關(guān)政策。對(duì)此，根據(jù)江蘇城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實(shí)際情況以及環(huán)境保護(hù)的要求，可構(gòu)建“財(cái)政-稅收-金融-產(chǎn)業(yè)”鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)政策支持體系。在財(cái)政補(bǔ)貼政策方面，要努力向間接補(bǔ)貼傾斜，通過(guò)注重環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新、重大環(huán)境基礎(chǔ)建設(shè)的財(cái)政支持以及實(shí)施項(xiàng)目捆綁規(guī)劃等，提高財(cái)政補(bǔ)貼政策的引導(dǎo)效應(yīng)；在稅收支持政策方面，要加快完善稅收減免、抵扣、返還和轉(zhuǎn)移支付等政策，并通過(guò)適時(shí)開(kāi)征排污稅，對(duì)重污染項(xiàng)目或企業(yè)征收，提高稅收支持政策的實(shí)施效果；在金融支持政策方面，要積極拓展融資渠道，通過(guò)實(shí)施多層次、差異化的利率補(bǔ)貼融資以及加息懲罰政策等，引導(dǎo)資金有的放矢地流向環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理實(shí)體；在產(chǎn)業(yè)支持政策方面，要充分利用優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策引導(dǎo)和限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)懲罰政策約束等方法，優(yōu)化江蘇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展。

做好基礎(chǔ)工作，推進(jìn)全面發(fā)展。針對(duì)江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施的艱巨性，要從環(huán)境保護(hù)政策咨詢、政策支持標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施考核與評(píng)價(jià)機(jī)制、完善獎(jiǎng)懲制度等多個(gè)方面，做好環(huán)境保護(hù)政策創(chuàng)新及完善的基礎(chǔ)工作。在環(huán)境保護(hù)政策宣傳方面，政府要做好廣播員的角色，通過(guò)政務(wù)平臺(tái)、現(xiàn)代媒體以及微博微信等方式，積極向企業(yè)和個(gè)人宣傳各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)政策；在政策支持標(biāo)準(zhǔn)制定方面，政府要做好調(diào)研員的角色，通過(guò)深入基層、定期研討和動(dòng)態(tài)更新等方式，科學(xué)合理地制定環(huán)境保護(hù)支持標(biāo)準(zhǔn)；在實(shí)施考核與評(píng)價(jià)機(jī)制方面，政府要做好裁判員的角色，通過(guò)指標(biāo)分析、科學(xué)考核和綜合評(píng)價(jià)等方式，明晰各部門(mén)在環(huán)境保護(hù)中的成績(jī)與不足，做好改進(jìn)，提質(zhì)增效；在完善獎(jiǎng)懲制度方面，政府要做好監(jiān)督員的角色，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、鼓勵(lì)落后和懲治違法等方式，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作良性循環(huán)和有序展開(kāi)。通過(guò)做好上述基礎(chǔ)工作，全面促進(jìn)江蘇城鄉(xiāng)一體化建設(shè)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。

〔本文系南京航空航天大學(xué)孫濤承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇城鄉(xiāng)一體化環(huán)境保護(hù)政策研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢國(guó)華