天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整研究

江文淵　張雷波　宋文華

摘要：為適應(yīng)新的海域使用功能要求，科學(xué)管理、嚴(yán)格保護(hù)海洋環(huán)境，結(jié)合全市海洋功能區(qū)劃和總體發(fā)展規(guī)劃，對天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。展現(xiàn)了調(diào)整方法、過程及成果。調(diào)整后的天津近岸海域環(huán)境功能區(qū)共分為四大類 21 個(gè)環(huán)境功能區(qū)，相比之前的區(qū)劃，調(diào)整后的區(qū)劃中一類環(huán)境功能區(qū)范圍有較大縮小，二、三、四類近岸海域環(huán)境功能區(qū)面積均有增加。對本次區(qū)劃調(diào)整過程中發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行了分析，在此基礎(chǔ)上提出若干建議，包括將近岸海域環(huán)境功能區(qū)提升至戰(zhàn)略高度，將《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，修訂《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》及《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》等。

關(guān)鍵詞：天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃；調(diào)整；成果；問題；建議

中圖分類號：X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-672X（2016）04-0009-05

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.04.002

Abstract：：In order to meet the new requirements of the use of sea area， scientifically manage and strictly protect marine environment， combined with marine function zoning and overall development plan， Tianjin coastal environmental function zone was modified. The methods， processes and results of modification were showed. The modified Tianjin coastal environmental function zones are divided into 21 zones out of 4 categories. Compared to the previous zoning， the first class environment function zone has a large reduction， while the second， third and fourth increase. The problems found in the process of modification were analyzed. Suggestions such as promotion of coastal environmental function zone to a strategic height， improvement of Specifications on Coastal Environmental Function Zoning as a national standard， and modification of the Specifications on Coastal Environmental Function Zoning and Regulations on Coastal Environmental Function Zone were given.

Key words：Tianjin coastal environmental function zoning；Modification；Results；Questions；Suggestions

前言

近岸海域是受陸源污染影響最大的區(qū)域，是海洋環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)。近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃是依據(jù)海域不同的使用功能以及相應(yīng)的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)而劃定的海洋區(qū)域，相比海洋功能區(qū)劃主要規(guī)定海域使用功能和范圍，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃是對海洋功能區(qū)的深化，是海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的需要[1-7]。

天津市之前執(zhí)行的近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃是1998年制訂的，隨著天津市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，尤其是濱海新區(qū)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略之后，天津市尤其是濱海新區(qū)進(jìn)入了發(fā)展的快車道，天津市的海域使用情況已由原來的制鹽，制堿，港口航運(yùn)及漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋開發(fā)方式向港口航運(yùn)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、旅游休閑娛樂等現(xiàn)代化綜合開發(fā)轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行的功能區(qū)劃已無法與發(fā)展相適應(yīng)。為繼續(xù)深化天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放，天津市海洋局在全市2008年海洋功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上重新編制了《天津市海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》，并得到國務(wù)院的批復(fù)。為此，原天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃已不能適應(yīng)新的海域使用功能要求，需進(jìn)行全市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整。

1 天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整的方法及成果

1.1 調(diào)整技術(shù)方法

按照《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》（HJ/T82-2001）的要求，并結(jié)合天津市總體發(fā)展規(guī)劃、天津市海洋功能區(qū)劃等規(guī)劃，并充分考慮海域的自然屬性，對天津市近岸海域的環(huán)境功能區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。

調(diào)整方法為，首先對天津市近岸海域進(jìn)行全面系統(tǒng)調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容包括：自然環(huán)境概況、自然資源情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況、入海污染源現(xiàn)狀、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀等。然后，在分析評價(jià)以上調(diào)查資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行污染源預(yù)測和水質(zhì)預(yù)測，預(yù)測時(shí)以污染物的產(chǎn)生、輸運(yùn)和歸宿為主線，分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)進(jìn)步水平、民眾環(huán)境意識、環(huán)保工作水平等因素，按不同層次建立適宜的預(yù)測模型，對污染源排放量、污染物入海量及近岸海域環(huán)境質(zhì)量的變化趨勢做出預(yù)測，供下一步區(qū)劃參考。再次，制訂區(qū)劃方案，方案制訂時(shí)主要分以下五步：一是在海域的自然特征因素、環(huán)境特征因素、經(jīng)濟(jì)特征因素、社會(huì)特征因素中選擇出本次區(qū)劃的主導(dǎo)特征因素；二是綜合考慮海域自然及社會(huì)屬性，確定海域使用功能，本次區(qū)劃調(diào)整海域使用功能的確定主要參考《天津市海洋功能區(qū)劃（2011-2020年）》；三是按主導(dǎo)因素將海域劃分為若干區(qū)域，即確定使用功能區(qū)邊界；四是根據(jù)劃分出的海域使用功能區(qū)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)臍w類合并，確定環(huán)境功能區(qū)范圍；五是為各個(gè)已劃定的環(huán)境功能區(qū)確定環(huán)保目標(biāo)，以便于今后的監(jiān)督管理。最后，征求專家及各部門意見，形成區(qū)劃調(diào)整終稿后報(bào)批。本次調(diào)整技術(shù)路線如下：

1.2 調(diào)整成果

1.2.1 區(qū)劃方案

調(diào)整后的天津近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃共劃定了四大類 21 個(gè)環(huán)境功能區(qū)，分別為：

一類近岸海域環(huán)境功能區(qū)2個(gè)：漢沽海洋特別保護(hù)區(qū)（TJ001AⅠ）、天津東南部東農(nóng)漁業(yè)區(qū)（TJ002AⅠ）；

二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)9 個(gè)：大港濱海濕地海洋特別保護(hù)區(qū)（TJ003BⅡ）、漢沽大神堂保留區(qū)（TJ004BⅡ）、高沙嶺東保留區(qū)（TJ005BⅡ）、漢沽農(nóng)漁業(yè)區(qū)（TJ006BⅡ）、馬棚口農(nóng)漁業(yè)區(qū)（TJ007BⅡ）、天津東南部農(nóng)漁業(yè)區(qū)（TJ008BⅡ）、濱海旅游休閑娛樂區(qū)（TJ009BⅡ）、東疆東旅游休閑娛樂區(qū)（TJ010BⅡ）、高沙嶺旅游休閑娛樂區(qū)（TJ011BⅡ）；

三類近岸海域環(huán)境功能區(qū)3 個(gè)：天津港北港航運(yùn)區(qū)（TJ012CⅢ）、天津港南港航運(yùn)區(qū)（TJ013CⅢ），天津港外錨地港口航運(yùn)區(qū)（TJ014CⅢ）；

四類近岸海域環(huán)境功能區(qū)7 個(gè)：漢沽工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)（TJ015DⅣ）、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)（TJ016DⅣ）、高沙嶺工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)（TJ017DⅣ）、南港工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)（TJ018DⅣ）、永定新河口綜合用海區(qū)（TJ019DⅣ）、天津港北港港口區(qū)（TJ020DⅣ）、天津港南港港口區(qū)（TJ021DⅣ）。

1.2.2 管理要求

（1）一、二、三、四類環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)應(yīng)符合《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的相應(yīng)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)；

（2）陸源排海污染物嚴(yán)格執(zhí)行天津市《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，并嚴(yán)格控制排海污染物總量；

（3）一類近岸海域環(huán)境功能區(qū)內(nèi)，禁止新建排污口；一、二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)內(nèi)，禁止興建污染環(huán)境、破壞景觀的海岸工程建設(shè)項(xiàng)目；

（4）加強(qiáng)排?？诘谋O(jiān)督管理，各排?？谝凑找?guī)定進(jìn)行科學(xué)論證、評價(jià)及規(guī)范化建設(shè)，并報(bào)相關(guān)行政主管部門批準(zhǔn)；

（5）完善港口船舶含油污水、壓載水、洗艙水和船舶垃圾接收處理設(shè)施[8]。強(qiáng)化錨地船舶及相關(guān)作業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，禁止向海洋違法排放污水、垃圾、廢棄物和其他有毒有害物質(zhì)；

（6）加強(qiáng)海上鉆井平臺(tái)、海底管線等潛在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體的監(jiān)督管理，制定海上環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案，完善應(yīng)急處置設(shè)施，提高應(yīng)急能力，防止發(fā)生海上環(huán)境污染事故。

1.3 調(diào)整前后變化情況對比

本次區(qū)劃依據(jù)天津市海洋功能區(qū)劃確定的海洋使用功能進(jìn)行調(diào)整，與原近海海域環(huán)境功能區(qū)劃相比，變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）一類近岸海域環(huán)境功能區(qū)范圍有較大縮小。由原來的除天津港周邊海域外-2米等深線以外的海域縮小至漢沽淺海生態(tài)系統(tǒng)海洋特別保護(hù)區(qū)范圍的海域和大港東部-10米以外的海域。與1998年相比，我市海洋使用功能發(fā)生了很大的變化，從漢沽到大港海域均規(guī)劃有工業(yè)與城鎮(zhèn)用海、港口航運(yùn)以及農(nóng)漁業(yè)用海區(qū)域，且天津市海域位于渤海灣的灣底，水體交換能力差，又是北京、河北等上游地區(qū)水污染物入?？?。因此，本次調(diào)整僅保留漢沽淺海生態(tài)系統(tǒng)海洋特別保護(hù)區(qū)和大港東部-10米等深線以外的海域?yàn)橐活惤逗Ｓ颦h(huán)境功能區(qū)。

（2）二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)范圍擴(kuò)大?，F(xiàn)行功能區(qū)劃中二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)主要范圍包括漢沽、大港以及天津港以南的海岸線至-2米等深線范圍內(nèi)的海域，本次區(qū)劃調(diào)整將農(nóng)漁業(yè)區(qū)、保留區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)以及大港濱海濕地海洋特別保護(hù)區(qū)均劃定為二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)，使得二類環(huán)境功能區(qū)由-2米等深線一直擴(kuò)展至天津市轄海域外部界限，面積由567.4平方公里擴(kuò)大至845.7平方公里。

（3）三、四類近岸海域環(huán)境功能區(qū)面積均有增加。三、四類近岸海域環(huán)境功能區(qū)所在區(qū)域是今后幾年天津市近岸海域開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域，天津港北港區(qū)以南的區(qū)域依次布局為臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)、天津港南港港口航運(yùn)區(qū)、南港工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)，是海洋港口和海洋開發(fā)作業(yè)的重點(diǎn)區(qū)域，使得三類、四類近岸海域環(huán)境功能區(qū)由天津港區(qū)域向南部大范圍的擴(kuò)展。

2 存在問題及建議

2.1 存在問題

在具體劃定近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃時(shí)遇到一些具體問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃法律地位較低，給環(huán)境管理工作帶來制約。

近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃作為一項(xiàng)制度源于國家環(huán)保總局于1999年所頒布《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》，該辦法屬于部門規(guī)章，只在環(huán)保部門內(nèi)具有約束力。因此，在其他部門制定海洋規(guī)劃、區(qū)劃、海洋開發(fā)活動(dòng)以及涉海行政管理過程中只作為參考依據(jù)，無法與各部門充分銜接，給環(huán)境管理工作帶來一定制約。作為環(huán)境近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃劃定和調(diào)整依據(jù)的《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》也僅為部門標(biāo)準(zhǔn)，缺乏與其他標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的協(xié)調(diào)一致性。

（2）海域具有多種使用功能，給環(huán)境功能區(qū)劃制訂帶來難度。

不同海域的使用功能由海洋功能區(qū)劃來確定，在同一海域單元會(huì)有不同的使用功能，不同使用功能對應(yīng)不同的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，給近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃工作帶來一定難度，存在左右為難的問題，偏向高環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，可能就會(huì)影響低環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的使用功能，偏向低環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，又存在放寬水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，難以發(fā)揮區(qū)劃保護(hù)海洋環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。此外，存在高環(huán)保目標(biāo)的使用功能海域緊鄰低環(huán)保目標(biāo)的使用功能海域的現(xiàn)象，即在近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃定時(shí)存在類別差（如一類或二類海域與四類海域相連接），各類環(huán)境功能區(qū)缺少過渡與緩沖，給區(qū)劃制訂及今后的水質(zhì)管理帶來困難。

（3）《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》與地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾。

《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》第十條規(guī)定“在一類、二類近岸海域環(huán)境功能區(qū)內(nèi)，禁止興建污染環(huán)境、破壞景觀的海岸工程建設(shè)項(xiàng)目”，即在一、二類環(huán)境功能區(qū)內(nèi)禁止設(shè)置污水排水口，而在天津市地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)（DB12/356-2008）中規(guī)定的入海污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，排入二類、三類海域的污水執(zhí)行《天津市污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB12/356-2008）中一級標(biāo)準(zhǔn)，即允許在二類環(huán)境功能區(qū)內(nèi)設(shè)置污水排水口。因此，《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》與天津市地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾。

（4）海洋功能區(qū)劃具有規(guī)劃屬性，確定的海域使用功能會(huì)在中遠(yuǎn)期實(shí)施，給近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中確定海域具體類別帶來一定困難。

如天津?yàn)I海旅游休閑娛樂區(qū)的海域使用功能為休閑娛樂、郵輪游艇、兼容港口設(shè)施用海和鹽田工業(yè)取水安全。根據(jù)其主導(dǎo)旅游休閑娛樂的功能，其近岸海域環(huán)境功能區(qū)應(yīng)確定為二類，但其中會(huì)有郵輪碼頭，同時(shí)由于其實(shí)施過程需要進(jìn)行圍填海工程，項(xiàng)目建設(shè)又需要將其確定為四類功能區(qū)，而且由于規(guī)劃的不確定性，港口碼頭以及圍填海的范圍存在動(dòng)態(tài)變化。因此，給確定近岸海域環(huán)境功能區(qū)帶來一定困難，既不能放寬又不能太緊。

2.2 建議

（1）提升近岸海域環(huán)境功能區(qū)的戰(zhàn)略高度。協(xié)調(diào)環(huán)保部門與海洋部門的職能，識別近岸海域環(huán)境功能區(qū)與海洋功能區(qū)的區(qū)別與聯(lián)系，近岸海域環(huán)境功能區(qū)應(yīng)該是在海域使用功能的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注海洋生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，其目的不僅體現(xiàn)為合理用海，更應(yīng)上升為促進(jìn)人與海洋和諧發(fā)展的戰(zhàn)略高度，使海域環(huán)境功能區(qū)劃具有更高層次的追求目標(biāo)。

（2）提升近岸海域環(huán)境功能區(qū)的戰(zhàn)略高度，將《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》上升為國家標(biāo)準(zhǔn)[9]，促進(jìn)其與其他部門規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等的銜接。

（3）修訂《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，將調(diào)整工作各技術(shù)內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，使各省市在進(jìn)行海洋環(huán)境功能區(qū)劃分時(shí)遇到具體問題時(shí)更具有可操作性。

（4）修訂《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》中關(guān)于近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃四個(gè)分類體系，進(jìn)一步細(xì)化四個(gè)分類體系的具體內(nèi)容，與海洋功能區(qū)劃中的分類體系相對應(yīng)，使兩者能夠更好的對接。

3 結(jié)論

（1）調(diào)整后的天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)共劃分為四大類 21 個(gè)環(huán)境功能區(qū)，各類環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)應(yīng)符合《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定相應(yīng)海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

（2）相比之前的區(qū)劃，調(diào)整后的天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中一類環(huán)境功能區(qū)范圍有較大縮小，二類、三、四類環(huán)境功能區(qū)面積均有增加。

（3）在本次近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整過程中，發(fā)現(xiàn)一些具體問題，主要有：近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃法律地位較低制約環(huán)境管理工作、海域的多種使用功能給環(huán)境功能區(qū)劃制訂帶來難度、《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》與地方污水排放標(biāo)準(zhǔn)存在矛盾、海洋功能區(qū)劃的規(guī)劃屬性給近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中確定海域具體類別帶來一定困難。

（4）建議將近岸海域環(huán)境功能區(qū)提升至戰(zhàn)略高度，將《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，對《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》及《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》進(jìn)行修訂。

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收稿日期：2016-07-29

作者簡介：江文淵（1986-），女，工程師，碩士，主要研究方向?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境規(guī)劃.