“黑戶”變白：改革再進(jìn)一步

魏雅華

在中國的戶籍登記制度上，從來都沒有過關(guān)于計劃生育的內(nèi)容。我們的法律沒有錯，錯不在中國的戶籍登記制度，不在立法機(jī)關(guān)，問題出在執(zhí)法環(huán)節(jié)。

這個錯誤竟大到了如此程度：使1300多萬中國出生人口變成了沒有戶口的中國公民。這是中國人權(quán)記錄的瑕疵。讓我們慶幸的是，隨著2016年的到來，這一頁永遠(yuǎn)的翻過去了。

每一個中國公民都應(yīng)當(dāng)有戶口

關(guān)于這件事，讓我們從2015年12月10日英國廣播公司BBC所發(fā)布的一條新聞：《中國政府稱：將為1300萬“黑戶”辦理戶口》說起。該新聞中說：中國政府表示，將為約1300萬沒有戶口的“黑戶”辦理戶口登記，以便讓這些因沒有戶口而缺乏社會保障、無法升學(xué)、缺乏醫(yī)療保障的人員，獲得基本的人權(quán)。

中國自上世紀(jì)50年代末，實(shí)行嚴(yán)格的戶口管理制度，任何人接受義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生和住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，都需要“戶口”。

但是，由于中國后來實(shí)施“獨(dú)生子女”政策造成的超生人員，以及未婚生育、未主動上戶口等原因，造成不少的無戶籍人員，因為沒有戶口，失去正常工作、生活和受教育的機(jī)會。

2015年10月，中共十八屆五中全會決定，取消實(shí)施30多年的獨(dú)生子女政策，改為全面允許生兩個孩子，并積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。

官媒此前表示，全國統(tǒng)計到的沒有戶口的人有1300多萬人，占全國總?cè)丝诘?%。新華社表示，中共領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平12月9日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議。會議強(qiáng)調(diào)，要完善戶口登記政策，把計劃生育政策與戶口登記脫鉤，加強(qiáng)戶口登記管理，全面解決無戶口人員登記戶口問題。

會議呼吁，維護(hù)每個公民依法登記常住戶口的權(quán)益，并敦促將解決無戶口人員登記戶口問題與完善計劃生育、收養(yǎng)登記、流浪救助、國籍管理等相關(guān)領(lǐng)域政策統(tǒng)籌考慮和協(xié)同推進(jìn)。

對于中國來說，這是一條讓1300萬人喜獲重生的重大新聞。1300萬人，是一個歐洲大國的國家人口總數(shù)。中國的海陸空三軍總兵力加在一起也不過230萬人！我們能無視這1300萬人的存在嗎？

對于這1300萬個家庭，這真是一件比天還大的喜事呀！對于中國來說，這該是一件功德無量，普天同慶的大喜事啊！

此后發(fā)生的許多事情，比我們原來所想的復(fù)雜得多。在實(shí)際的執(zhí)行中，碰到的問題很多很多。我們原來估計，沒有戶口的人在1300萬人，不對了，實(shí)際的數(shù)字大于這個數(shù)字，而且情況也復(fù)雜得多。

禁止為無戶口人員上戶口設(shè)置任何前置條件

在中國，任何一項改革新政的實(shí)施，都會遭遇到無數(shù)個意想不到的困難，對于戶籍新政的實(shí)施，當(dāng)然也不例外。而且在派出所的戶籍登記室，我們會發(fā)現(xiàn)，報戶口需要出具相當(dāng)多的各種各樣的證明，而每一個證明都能將你拒之在戶籍登記之外。

我們原先以為，這1300萬人沒有戶口，基本上都是超生所致?？芍醒腚娨暸_發(fā)布的最新資料表明，計劃生育超生所占的比重為52%，大大低于國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字。形成沒有戶口的原因，還有：非婚生子女，沒有出生證明的子女，丟失戶口遷移證明又超過了補(bǔ)辦期限的，沒有主動申報的，沒有去登記的，等等。

為了解決這些問題，很快，這個由中央發(fā)布的戶口登記新政，有了更加嚴(yán)厲的、可操作性很強(qiáng)的《實(shí)施細(xì)則》發(fā)布。這個《實(shí)施細(xì)則》可以用一句話來加以概括：禁止為無戶口人員上戶口設(shè)置任何前置條件。

如果要用老百姓常用的話語來加以解釋，那就是，“一刀切”。 必須為中華人民共和國每一個公民，辦理戶口登記，不得以任何理由加以拒絕，并讓他們擁有身份證。

這條戶籍新政實(shí)施，堅決而徹底，它的目的性非常明確，那就是要每一個中國人都有戶口。這個目的光明正大，根基扎實(shí)，這條戶籍新政是奠定中國人權(quán)保障的基石。

衛(wèi)計委說：社會撫養(yǎng)費(fèi)還要繼續(xù)收取。戶籍登記新政受到?jīng)_擊最大的國家衛(wèi)計委，他們必然要問：還要不要計劃生育？現(xiàn)在的中國，計劃生育還是必需的。即使在今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，計劃生育的國策仍不會改變。即便放開二孩生育的政策，但總不能隨便生。計劃生育的限制需要強(qiáng)制力，其強(qiáng)制力源于社會撫養(yǎng)費(fèi)。也就是說，社會撫養(yǎng)費(fèi)還要不要收？對于違反計劃生育政策的超生者要不要處罰？

很快，國家衛(wèi)計委作出了回應(yīng)，社會撫養(yǎng)費(fèi)還要繼續(xù)收取。于是，許多要去登記戶口的人，在這條規(guī)定面前，又在猶豫觀望，又站住了腳。社會撫養(yǎng)費(fèi)每個城市都不相同，是按照各個城市的人均年收入的3到10倍收取。在這個規(guī)定中，預(yù)留了自由裁量的空間，一般的是按照7到8倍進(jìn)行收繳，對于拖欠不繳的，并要收取2‰的滯納金。

這樣計算下來，在北京，一個超生的孩子要補(bǔ)交30萬元左右。如此昂貴的補(bǔ)報戶口的費(fèi)用，僅在北京，就把幾十萬個家庭擋在了補(bǔ)辦戶口的門外。

這個問題怎么辦？正確的做法是：第一，先把補(bǔ)辦戶口與社會撫養(yǎng)費(fèi)剝離，這是兩件事，“禁止為無戶口人員上戶口設(shè)置任何前置條件”， 這個規(guī)定不容討論，只能執(zhí)行。先把戶口報上，然后再討論社會撫養(yǎng)費(fèi)繳納問題。

社會撫養(yǎng)費(fèi)的交納，可以由衛(wèi)計委催交，如拒絕執(zhí)行，法院可以強(qiáng)制執(zhí)行。也許我們需要討論，社會撫養(yǎng)費(fèi)如何繳納？繳納多少？是否可以減免？社會撫養(yǎng)費(fèi)還是要收取的，但收取多少可以討論。對于欠繳的部分，生活困難的家庭，可以向衛(wèi)計委申請減免，衛(wèi)計委可以根據(jù)申請人家庭收入情況，適當(dāng)減免。

社會撫養(yǎng)費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)新的情況，及時作出修訂，當(dāng)然是應(yīng)當(dāng)適度松寬，這就像冬天要供暖氣，而夏天要供冷氣。我們必須看到這樣的情況：1985年中國的人口增長率為15.0‰，2014年中國的人口增長率已下降到5.2‰，而2015年，中國的人口增長率急跌到1.4‰，已大大地低于世界平均的人口增長率4‰。

2015年，中國的人口出生總數(shù)已經(jīng)出現(xiàn)了負(fù)增長，已經(jīng)進(jìn)入了負(fù)增長的惡性循環(huán)的下跌通道。與此同時，中國的人口的老齡化程度正在加速運(yùn)行，已超過了16%，中國的人口紅利已經(jīng)喪失殆盡。

面對這樣的形勢，我們的計劃生育政策必須及時地加以調(diào)整，否則，將會危及到中國的國力強(qiáng)盛。

“超生”不予報戶口于法無據(jù)。遍查《中華人民共和國戶口登記條例》，并無“超生”便不予報戶口的規(guī)定?？梢哉J(rèn)定，“超生”便不予報戶口，“于法無據(jù)，即為非法”。

《戶口登記條例》第七條 是這樣規(guī)定的：“ 嬰兒出生后一個月以內(nèi)，由戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機(jī)關(guān)申報出生登記?！逼渲屑葲]有與“超生”相關(guān)的規(guī)定，也沒有關(guān)于結(jié)婚證或監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定，“戶主、親屬、撫養(yǎng)人或者鄰居”都可以是申報人。申報的規(guī)定相當(dāng)松寬。既然如此，又怎么會出現(xiàn)1300萬人沒有戶口呢？

為戶籍登記制度重回法治軌道歡呼

為新生兒上戶口，并無法律障礙。法律的規(guī)定是相當(dāng)寬松的，可在中國的司法實(shí)踐中，卻完全不是這么回事。

讓人感到奇怪的是，如此之多的報不上戶口的新生兒的父母，他們?yōu)槭裁床蝗ゴ蛐姓V訟官司，以解決為孩子報戶口的問題。是因為他們?nèi)鄙龠@方面的知識，還是缺少“民告官”的勇氣？

從法理上說，上戶口不需要理由?！按嬖凇北闶抢碛?。在法理上，這叫“天賦人權(quán)”。只要這個中國公民真實(shí)地“存在”，不是一個虛幻的人，公安機(jī)關(guān)便必須為他（她）上戶口。公安機(jī)關(guān)無權(quán)拒絕他（她）們上戶口的要求。

正確的做法是，為這1300萬人無條件地先上戶口，然后再完善和補(bǔ)充該戶口的各項內(nèi)容。

中國戶籍登記制度與計劃生育脫鉤，是中國法治一次偉大的進(jìn)步，一個我們造福于民的偉大進(jìn)步，一個讓和諧社會的陽光照進(jìn)每一個家庭的偉大的進(jìn)步，是一個改寫中國人權(quán)紀(jì)錄的偉大的進(jìn)步。

無論我們?nèi)绾钨澝肋@一戶藉新政都不算溢美。對于重見天日的、喜獲重生的1300萬戶中國人來說，還有比這更大的好消息嗎？2016年，我們期待，我們盼望：法治中國！