盧小君

(大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧大連　116024)

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政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范的制度建設(shè)
——基于中美兩國(guó)的比較

盧小君

(大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部，遼寧大連116024)

摘要：利益沖突防范制度的建設(shè)是預(yù)防政府采購(gòu)腐敗發(fā)生的有效途徑。通過對(duì)美國(guó)和中國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域中利益沖突防范制度的比較，發(fā)現(xiàn)中國(guó)在政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)中對(duì)防范利益沖突的行為規(guī)范相對(duì)完善，而在利益沖突的防范監(jiān)督機(jī)制方面與美國(guó)有一定的差距。中國(guó)應(yīng)在建立系統(tǒng)性的利益沖突防范規(guī)定、完善多元主體利益申報(bào)機(jī)制、健全政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制和形成制度化的公共倫理教育方面加強(qiáng)制度建設(shè)與創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:中國(guó)/美國(guó)；政府采購(gòu)；利益沖突；行為規(guī)范機(jī)制；防范監(jiān)督機(jī)制

為了從源頭上預(yù)防和遏制腐敗現(xiàn)象，黨的十八大報(bào)告提出“深化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防止腐敗”。加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域利益沖突防范的制度建設(shè)已經(jīng)成為我國(guó)廉政建設(shè)的重要議題之一。政府采購(gòu)作為公共資源交易的重點(diǎn)領(lǐng)域，目前已經(jīng)成為腐敗的高發(fā)區(qū)域[1]，面臨著嚴(yán)重的信任危機(jī)[2]。究其根源，主要在于政府公職人員的利益沖突問題。為了有效防范和管理政府采購(gòu)中的利益沖突，美國(guó)在政府采購(gòu)制度中設(shè)置了防范利益沖突的專門章節(jié)，而我國(guó)的政府采購(gòu)制度目前處于起步階段，對(duì)利益沖突防范尚未形成明確的系統(tǒng)表述，而是隱含性地分散在采購(gòu)制度的各節(jié)條目之中。對(duì)中國(guó)和美國(guó)政府采購(gòu)制度中利益沖突防范的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較與借鑒，對(duì)于我國(guó)建立和完善防范制度具有重要價(jià)值。

一、政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突的內(nèi)涵與表現(xiàn)形式

1.利益沖突的內(nèi)涵

現(xiàn)有研究大多從公職人員公共職責(zé)與其私人利益的沖突角度論述利益沖突的概念。Williams(1985)認(rèn)為利益沖突是指官員的私人經(jīng)濟(jì)利益足夠影響或者可能影響官員履行公共職責(zé)[3]。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)把“利益沖突”界定為“公職人員的公共職責(zé)與其私人利益之間的沖突，其中公職人員私人身份的利益不恰當(dāng)?shù)赜绊懰麄兟男泄俜搅x務(wù)和責(zé)任”。OECD概念中的“利益”不僅限于經(jīng)濟(jì)利益，也包括私人的社會(huì)關(guān)系、債務(wù)或其他義務(wù)、宗教或類似團(tuán)隊(duì)、專業(yè)和黨派政治組織、家庭利益[4]。莊德水(2010)等提出利益沖突是公職人員所處公共職位上的公共責(zé)任及義務(wù)與其私人利益之間的矛盾和對(duì)立[5]。綜上所述，本文認(rèn)為利益沖突是指國(guó)家公職人員在社會(huì)公共事務(wù)管理過程中，由于各類私人利益因素的介入，引致公共利益與私人利益之間發(fā)生沖突，進(jìn)而背離公共性的利益指向，妨礙公共職責(zé)的履行。相應(yīng)的，國(guó)家公職人員在政府采購(gòu)過程中所發(fā)生的利益沖突即是政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突。由于政府采購(gòu)的大宗化和專業(yè)化特征，吸引了眾多的利益追求者競(jìng)相追逐，也為公職人員在一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)以間接形式為自己或親屬及關(guān)系密切者謀取利益提供了機(jī)會(huì)，導(dǎo)致侵占公共利益、造成社會(huì)資源浪費(fèi)的行為發(fā)生。

2.政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突的表現(xiàn)形式

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，存在著“納稅人—政府—財(cái)政部門—政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)—采購(gòu)官員”的多級(jí)委托代理關(guān)系[6]。如果一種職業(yè)不是直接代表從業(yè)者的利益，而是代表著他人或公共利益，就存在著代理人為獲得私利而侵犯公共利益的可能性[7]。政府采購(gòu)官員作為“理性經(jīng)濟(jì)人”必然具有追求自身利益最大化的傾向，同時(shí)由于委托-代理關(guān)系中存在的激勵(lì)不相容、契約不完全、信息不對(duì)稱和監(jiān)督乏力的情況有可能使得政府采購(gòu)人員產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致利益沖突的發(fā)生。政府采購(gòu)活動(dòng)的很多關(guān)鍵環(huán)節(jié)都可能發(fā)生實(shí)際的或潛在的利益沖突，主要表現(xiàn)在以下環(huán)節(jié)。

(1) 采購(gòu)方式選擇環(huán)節(jié)：采購(gòu)單位經(jīng)常以項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)、工藝技術(shù)復(fù)雜、時(shí)間要求緊等理由，或者采取“化整為零”的方式規(guī)避集中采購(gòu)和公開招標(biāo)，進(jìn)而利用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判，甚至是單一來(lái)源等非公開招標(biāo)方式組織采購(gòu)活動(dòng)。

(2) 代理機(jī)構(gòu)選擇環(huán)節(jié)：采購(gòu)單位自行選擇代理機(jī)構(gòu)容易造成被選代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)單位形成利益共同體，而代理機(jī)構(gòu)的異化使得公平公正程序受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

(3) 編制采購(gòu)文件環(huán)節(jié)：采購(gòu)文件中有傾向性內(nèi)容，設(shè)置技術(shù)性壁壘或商務(wù)性壁壘，限制或減少投標(biāo)人參與競(jìng)爭(zhēng)。

(4) 采購(gòu)信息發(fā)布環(huán)節(jié)：政府采購(gòu)人員可能會(huì)在采購(gòu)信息公開之前將信息透露給個(gè)別關(guān)系人或關(guān)系單位，或者通過一定理由縮短信息公開的時(shí)間，使非關(guān)系單位難以有充分時(shí)間準(zhǔn)備和參加投標(biāo)，進(jìn)而增加關(guān)系單位的中標(biāo)機(jī)會(huì)。

(5) 投標(biāo)人投標(biāo)環(huán)節(jié)：代理機(jī)構(gòu)泄露投標(biāo)人信息，為投標(biāo)人串標(biāo)提供條件，或者投標(biāo)人通過不正當(dāng)手段獲取預(yù)算價(jià)，為本企業(yè)最低價(jià)中標(biāo)創(chuàng)造條件。

(6)評(píng)審專家抽取與評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)：對(duì)于一些特定領(lǐng)域項(xiàng)目，采購(gòu)招標(biāo)評(píng)審專家很少，并未形成真正意義上的專家?guī)?。因此?shí)際抽取專家并不是“隨機(jī)”抽取，很有可能事先就能夠被供應(yīng)商預(yù)測(cè)到某些專家會(huì)參加評(píng)審。因而通過打招呼、送禮、請(qǐng)吃飯等“公關(guān)”手段，使得招標(biāo)評(píng)審產(chǎn)生人為的導(dǎo)向作用。

(7)履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)：采購(gòu)單位與供應(yīng)商合同履約過程中或采購(gòu)單位驗(yàn)收采購(gòu)項(xiàng)目中，供應(yīng)商通過非正常途徑，代替采購(gòu)單位驗(yàn)收項(xiàng)目或者變更原招投標(biāo)確認(rèn)的合同實(shí)質(zhì)內(nèi)容，如增加工程款、延長(zhǎng)工期、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

二、政府采購(gòu)領(lǐng)域防范利益沖突制度的國(guó)際比較

制度建設(shè)對(duì)于政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突的防范具有重要作用。制度的主要功能就在于通過內(nèi)部和外部?jī)煞N強(qiáng)制力來(lái)約束人的行為，防止交易中的機(jī)會(huì)主義行為(諾斯，1994)[8]。由于我國(guó)內(nèi)地政府采購(gòu)領(lǐng)域的利益沖突防范制度的建設(shè)仍處于探索階段，尚未形成完整表述，通過與運(yùn)行已經(jīng)相對(duì)成熟的美國(guó)的相關(guān)制度進(jìn)行比較，將為我國(guó)內(nèi)地的制度建設(shè)提供重要的參考借鑒價(jià)值。

1.制度簡(jiǎn)介

美國(guó)是世界上政府采購(gòu)制度體系最完備的國(guó)家之一，《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》作為美國(guó)聯(lián)邦政府執(zhí)行采購(gòu)的重要依據(jù)，詳細(xì)規(guī)定了聯(lián)邦政府各部門采購(gòu)的程序、內(nèi)容、透明度要求、監(jiān)督、合同執(zhí)行、招投標(biāo)等事項(xiàng)，而且在第三部分專門設(shè)置了“不適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)實(shí)踐和個(gè)人的利益沖突”，對(duì)政府采購(gòu)過程中，政府采購(gòu)人員及供應(yīng)商的具體行為進(jìn)行了一系列詳細(xì)規(guī)定，比較細(xì)致地闡述了政府采購(gòu)過程中針對(duì)利益沖突的防范和懲治辦法。

我國(guó)政府在政府采購(gòu)領(lǐng)域遵循的相關(guān)制度主要有《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》等。目前我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域的防范利益沖突的現(xiàn)有規(guī)定分散于各個(gè)條文中，缺乏獨(dú)立明確的制度表述。

通過對(duì)上述制度的研讀、總結(jié)與歸納，本文主要從政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)防范利益沖突的行為規(guī)范機(jī)制和防范監(jiān)督機(jī)制兩個(gè)層面對(duì)中國(guó)和美國(guó)的制度進(jìn)行比較。

2.政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)防范利益沖突的行為規(guī)范機(jī)制比較

表1列舉了不同制度對(duì)政府采購(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中防范利益沖突的行為規(guī)范的相關(guān)規(guī)定。

表1　政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)防范利益沖突的行為規(guī)范機(jī)制比較

由于美國(guó)與我國(guó)政府采購(gòu)在程序上存在一定差異，因此也使得針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)防范利益沖突的行為規(guī)定有所不同。主要表現(xiàn)在：一是美國(guó)政府采購(gòu)以談判采購(gòu)(競(jìng)爭(zhēng)性談判和單一來(lái)源采購(gòu))為主，而公開招標(biāo)采購(gòu)方式因成本較高等原因，實(shí)踐中并不常用；而且美國(guó)政府在采購(gòu)過程中明確限制使用外部專家，主要選擇有政府采購(gòu)從業(yè)資格的政府雇員來(lái)進(jìn)行評(píng)標(biāo)與定標(biāo)，因此在《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》中沒有明確針對(duì)公開招標(biāo)采購(gòu)和評(píng)審專家選擇的利益沖突防范條款。二是在合同管理方面，美國(guó)更注重事前管理，在合同授予前對(duì)合同人的可靠性及其產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行審查，以保障政府能夠獲得符合定約標(biāo)準(zhǔn)的高質(zhì)量的產(chǎn)品，并規(guī)避可能產(chǎn)生的利益沖突問題；而我國(guó)政府則側(cè)重對(duì)合同執(zhí)行過程的管理，禁止公職人員對(duì)合同內(nèi)容和合同執(zhí)行進(jìn)行違反公共利益的修改。

3.政府采購(gòu)中利益沖突防范監(jiān)督機(jī)制比較

除了對(duì)政府采購(gòu)關(guān)鍵環(huán)節(jié)防范利益沖突的行為規(guī)范加以規(guī)定，美國(guó)和我國(guó)政府還在各自的采購(gòu)制度中設(shè)置了一系列制度規(guī)定，進(jìn)而建立綜合性的利益沖突的防范監(jiān)督機(jī)制(見表2)。

同美國(guó)相比，我國(guó)在政府采購(gòu)利益沖突的防范監(jiān)督機(jī)制方面仍存在一定的差距。主要表現(xiàn)在：

(1)美國(guó)對(duì)參與政府采購(gòu)的多元主體的行為有更具可操作性的限制。政府采購(gòu)中的利益沖突涉及多元主體，因此不僅需要對(duì)政府采購(gòu)人員加以嚴(yán)格的行為限制，還應(yīng)對(duì)其他相關(guān)主體進(jìn)行行為約束，形成相互制約，多角度地避免利益沖突。比如美國(guó)對(duì)參與競(jìng)爭(zhēng)的承包商的違禁行為有明確規(guī)定。而且，通過書面承諾的方式強(qiáng)化對(duì)承包商、供應(yīng)商或顧問公司的利益沖突管理。相比較而言，我國(guó)大多強(qiáng)調(diào)相關(guān)人員的利益回避，對(duì)供應(yīng)商的違禁行為也基本是禁止行賄或采取其他不正當(dāng)手段的一般性表述，對(duì)可能產(chǎn)生利益沖突的具體類型和利益申報(bào)的具體要求較為弱化，也缺乏明確的書面保證。

(2)美國(guó)強(qiáng)調(diào)從事政府采購(gòu)的公職人員對(duì)可能產(chǎn)生的利益沖突問題須及早警覺。美國(guó)不僅要求政府采購(gòu)的相關(guān)人員主動(dòng)申報(bào)利益沖突問題，而且明確要求采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)于實(shí)際的、潛在的或表面的利益沖突具有警覺、提醒的責(zé)任。美國(guó)政府還要求采購(gòu)機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)咨詢顧問或顧問公司可能產(chǎn)生的利益沖突問題也要有所警覺。這在一定程度上形成了一種內(nèi)部監(jiān)督，有利于在合同授予前及早發(fā)現(xiàn)可能的利益沖突，防患于未然。而我國(guó)在這方面的要求相對(duì)缺乏。

(3)美國(guó)對(duì)采購(gòu)官員的離職后從業(yè)限制有明確規(guī)定。美國(guó)的《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》對(duì)政府采購(gòu)官員在采購(gòu)合同授予、修改或延長(zhǎng)后兩年內(nèi)離開政府后的就業(yè)有明確限制，這樣可以在一定程度上避免政府公職人員利用“旋轉(zhuǎn)門”為自己謀得私人利益。我國(guó)雖然在《公務(wù)員法》中有對(duì)公務(wù)員離職后從業(yè)限制的規(guī)定，一些地方政府如杭州市對(duì)從事公共產(chǎn)品采購(gòu)的處級(jí)及以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部離職后三年內(nèi)的再就業(yè)有所限制，但是在國(guó)家層面的《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》中沒有對(duì)采購(gòu)官員的離職后從業(yè)限制作出明確規(guī)定。

(4)美國(guó)重視道德培訓(xùn)在利益沖突防范中的作用。正式約束和非正式約束兩方面整合可以對(duì)公職人員的行為選擇起到更有效的規(guī)范作用。美國(guó)的《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》中將道德培訓(xùn)制度化，不僅要求相關(guān)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)人員提供道德培訓(xùn)，當(dāng)采購(gòu)人員在采購(gòu)期間遇到各種可能的利益沖突問題時(shí)還可以請(qǐng)求道德咨詢的意見。這種非正式約束制度化的做法不僅加強(qiáng)了公職人員的倫理觀念，而且可以將正式約束細(xì)化為內(nèi)在的行為準(zhǔn)則，值得我國(guó)借鑒。

表2　政府采購(gòu)中的利益沖突防范監(jiān)督機(jī)制比較

注：*美國(guó)政府在采購(gòu)過程中一般限制使用外部專家，此處的市場(chǎng)咨詢顧問是指為供應(yīng)商提供咨詢的專家。

三、完善中國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范的制度建議

制度對(duì)人的行為選擇具有支配性的作用，有效的制度安排可以降低利益沖突的發(fā)生機(jī)會(huì)。因此防范政府采購(gòu)領(lǐng)域的利益沖突，應(yīng)圍繞政府采購(gòu)的相關(guān)部門及其公職人員著力加強(qiáng)制度建設(shè)，來(lái)阻斷以權(quán)謀私的通道。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域利益沖突防范的制度建議。

(1)建立系統(tǒng)性的利益沖突防范規(guī)定。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于政府采購(gòu)領(lǐng)域的防范利益沖突的相關(guān)規(guī)定仍分散在《政府采購(gòu)法》《招投標(biāo)法》等各個(gè)章節(jié)之中，尚未形成集中、系統(tǒng)的制度規(guī)章。這種零散性的制度條文一方面不能給人全面完整的認(rèn)識(shí)，另一方面也無(wú)法凸顯其重要性和地位。因此借鑒美國(guó)的做法，可以在《政府采購(gòu)法》中增加利益沖突防范的專門章節(jié)，集中闡述防范利益沖突的通則和適用范圍、對(duì)可能出現(xiàn)利益沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的行為規(guī)范，以及利益申報(bào)、利益回避、從業(yè)限制、道德規(guī)范、監(jiān)督與懲戒等方面的規(guī)定。

(2)完善多元主體利益申報(bào)機(jī)制。利益申報(bào)是防范利益沖突的重要措施。首先需要對(duì)何謂“私人利益”加以明確界定，利益不僅包括貨幣、賞金或其他有價(jià)物、未來(lái)就業(yè)與營(yíng)業(yè)機(jī)會(huì)，還要避免在政府采購(gòu)期間欠下他人的恩惠和人情，所有參與采購(gòu)的員工應(yīng)避免與供應(yīng)商有過度的社交活動(dòng)，或接受供應(yīng)商提供過于頻密或奢華的款待。其次建立采購(gòu)官員、代理機(jī)構(gòu)、咨詢專家、供應(yīng)商等多元主體利益申報(bào)制度，并且規(guī)定政府采購(gòu)合同超過一定金額時(shí)各方應(yīng)簽署承諾書，明確各相關(guān)主體的違約責(zé)任，形成正式化的契約約束，以避免利益沖突的發(fā)生。

(3)健全政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力如果不被控制和監(jiān)督，就易產(chǎn)生腐敗，因此建立全方位的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制尤為重要。在政府采購(gòu)領(lǐng)域，不僅需要通過財(cái)政部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)外部監(jiān)督，部門內(nèi)部也應(yīng)形成針對(duì)利益沖突防范的負(fù)責(zé)人提醒制度、發(fā)現(xiàn)他人存在利益沖突問題時(shí)的上報(bào)制度。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的制度化，深化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，借鑒美國(guó)的救濟(jì)第三人權(quán)利的異議制度完善上訴機(jī)制，盡可能保證所有參與政府采購(gòu)競(jìng)標(biāo)的供應(yīng)商獲得平等的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。

(4)形成制度化的公共倫理教育。把防范利益沖突的公共倫理建設(shè)納入政府采購(gòu)的正式制度建設(shè)中來(lái)，發(fā)揮防范利益沖突公共倫理價(jià)值的基礎(chǔ)性作用，提升政府采購(gòu)人員的道德水平，形成利益沖突的“軟約束”。一方面，通過制度安排，形成常態(tài)化的倫理教育與培訓(xùn)，把“公共利益優(yōu)先”的核心價(jià)值觀內(nèi)化為公職人員的自覺行動(dòng)。另一方面，建立道德咨詢制度。由于利益沖突存在著多樣性和復(fù)雜性，當(dāng)政府采購(gòu)官員在采購(gòu)期間遇到難以判斷是否為利益沖突的情形時(shí)，可以通過向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士尋求咨詢的方式幫助他們進(jìn)行判斷與行為選擇。

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中圖分類號(hào):D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1671-7031(2016)01-0050-05

作者簡(jiǎn)介：盧小君(1979-)，女，博士，副教授；E-mail:luxiaojun79@sina.com

基金項(xiàng)目：遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目(L13DGL062)；大連市科技計(jì)劃軟科學(xué)研究項(xiàng)目(2012D13ZC179)

收稿日期：2015-10-07