切實強化土地承包管理維護農(nóng)民土地承包權(quán)益

■王國忠

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切實強化土地承包管理維護農(nóng)民土地承包權(quán)益

■王國忠

今年中央一號文件提出，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，繼續(xù)開展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，仍是今年農(nóng)村改革的一項重點工作。根據(jù)中央要求，結(jié)合上海實際，上海今年要抓緊推進和落實以下三項工作。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證作為2015年市委、市政府農(nóng)村三項改革的重點工作，各區(qū)縣狠抓工作計劃落實、細化工作推進措施，確保了全市確權(quán)登記頒證工作任務(wù)的基本完成。到去年年底，全市已有1063個村基本完成確權(quán)登記頒證工作，占全市應(yīng)開展登記總村數(shù)的98.8％，涉及承包農(nóng)戶數(shù)57.8萬戶、承包地確權(quán)面積164.2萬畝，全市農(nóng)戶確權(quán)登記率達到了98.9％。

在工作取得階段性成效的同時，也存在一些值得重視的問題：一是除文件規(guī)定兩年內(nèi)列入開發(fā)或撤制的村組可暫不開展確權(quán)登記工作外，有些地方由于存在不同的問題矛盾，造成還有一定數(shù)量的村組應(yīng)納入登記范圍而未啟動開展確權(quán)登記頒證工作；二是部分鎮(zhèn)村面上的確權(quán)登記頒證工作雖已基本完成，但確權(quán)登記的工作規(guī)范性還不盡到位，農(nóng)戶申請書、登記表等文書還存在代簽、漏簽等現(xiàn)象，在一定程度上影響了面上工作質(zhì)量；三是個別地區(qū)對確權(quán)登記掃尾工作不夠重視，掃尾工作力度不大，農(nóng)戶登記率沒有得到有效提高。

今年，市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會已經(jīng)明確將區(qū)縣土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證登記工作列入專項監(jiān)督檢查范圍，各區(qū)縣要結(jié)合本地實際，采取有力措施，切實做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證掃尾工作，力爭全面完成本市的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)，切實維護好農(nóng)民的土地承包權(quán)。重點要做好以下幾方面工作：

一是做好確權(quán)登記頒證掃尾工作。各區(qū)縣要重點梳理暫緩確權(quán)登記的村組和未登記的承包農(nóng)戶等情況，原則上沒有列入兩年開發(fā)或撤制的村組今年都要啟動確權(quán)登記頒證工作。同時，各區(qū)縣要逐級制定掃尾工作計劃，加大宣傳引導力度，解除個別不愿登記簽字農(nóng)戶的思想顧慮，最大程度化解他們在確權(quán)方面的相關(guān)矛盾糾紛，切實提高土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記率。這項工作，市農(nóng)經(jīng)站春節(jié)前已將相關(guān)掃尾調(diào)查表格發(fā)給了區(qū)縣農(nóng)經(jīng)部門，希望各區(qū)縣在調(diào)查摸底核實的基礎(chǔ)上如實填報。另外，對去年專項檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問題、工作薄弱環(huán)節(jié)等還未整改到位的要予以重視，抓緊整改完善。

二是做好確權(quán)登記頒證檔案管理。各級土地承包管理部門要高度重視確權(quán)登記頒證的檔案管理工作，確權(quán)登記過程中形成的各類登記工作文書、登記材料都是確權(quán)登記工作的重要依據(jù)，也是檢查確權(quán)登記頒證工作質(zhì)量的重要載體，區(qū)縣要嚴格按照市農(nóng)委、市檔案局《上海市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案管理實施辦法》的通知（滬農(nóng)委〔2015〕237號）有關(guān)要求，堅持分級實施、分類管理、集中保管的原則，對工作資料、登記材料、登記簿等農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記相關(guān)工作資料進行科學歸檔，確保管有人、存有地、查有序。有保管條件的區(qū)縣在征得當?shù)貦n案管理部門同意前提下可自行保管確權(quán)登記檔案，沒有條件的要在確權(quán)登記整體驗收后及時將相關(guān)檔案移交當?shù)貦n案管理部門。

三是做好承包經(jīng)營權(quán)的日常管理。根據(jù)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作要求，農(nóng)業(yè)部門在完成土地承包經(jīng)營權(quán)的初始登記后，變更登記將移交區(qū)縣不動產(chǎn)登記管理中心登記、發(fā)證。各區(qū)縣要明確相關(guān)工作要求，督促指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門和發(fā)包方嚴格按照本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記工作流程和工作規(guī)范做好日常管理工作。原則上要求做到有“動”即“變”，就是當承包農(nóng)戶的承包地面積、共有人、承包方代表等發(fā)生變動后，發(fā)包方要及時啟動變更登記程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)縣土地承包管理部門要及時進行審核，及時將審核后的變更信息錄入土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)。

四是做好整區(qū)縣的檢查驗收準備。去年，按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)要求，我們初步制定了《上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）》，并多次上報農(nóng)業(yè)部征求意見進行修改完善。今年，市農(nóng)委將協(xié)同市其它職能部門開展確權(quán)登記頒證工作的整區(qū)縣檢查驗收，按照農(nóng)業(yè)部的相關(guān)要求，如條件具備，已完成確權(quán)登記工作的區(qū)縣要以區(qū)縣政府名義申請整區(qū)縣驗收，今年擬先行啟動2－3個區(qū)的檢查驗收，面上的檢查驗收工作將在今明兩年內(nèi)完成。各區(qū)縣在做好確權(quán)登記頒證掃尾工作的同時，還要按照新的檢查驗收辦法要求和檔案管理要求，抓緊做好已經(jīng)完成確權(quán)登記頒證工作的自查自糾，迎接市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會的工作督查。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)工作

近年來，本市按照中央要求，堅持農(nóng)村土地集體所有，積極探索所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，逐步健全完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公開交易市場?？傮w看，本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較規(guī)范、有序、健康，有利促進了本市農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年12月底，本市農(nóng)村承包地面積175.3萬畝，承包地流轉(zhuǎn)面積129.2萬畝，承包地流轉(zhuǎn)率73.7％（全國33.3％），示范合同簽訂率達99.7％；已有15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了公開交易市場建設(shè)，173筆土地流轉(zhuǎn)項目進入公開市場交易，涉及承包地面積2.2萬畝，實現(xiàn)交易金額3508.7萬元。

雖然本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理工作力度不斷加大，但工作推進中也存在一些薄弱環(huán)節(jié)：一是農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)價格過高上漲比較突出。流轉(zhuǎn)價格是當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最重要的制約因素，流轉(zhuǎn)價格不斷上漲將直接導致經(jīng)營者的經(jīng)營成本增加，不利于都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，也不利于生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)。從實際看，目前本市部分地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格有逐年攀升的趨勢，2010年全市土地流轉(zhuǎn)均價每畝為753元，2015年流轉(zhuǎn)均價每畝為1027元，增長了36.4％；且區(qū)域之間差異較大，土地流轉(zhuǎn)價格最高的甚至已超每年3000元一畝。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”有待進一步防范。去年，國家土地督查上海局分別對嘉定、青浦兩區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”情況進行了檢查，發(fā)現(xiàn)了部分地區(qū)擅自將流轉(zhuǎn)土地改變農(nóng)業(yè)用途性質(zhì)違規(guī)建設(shè)的私家園林、別墅、農(nóng)家樂、停車場等項目。這項違規(guī)項目有的是歷史遺留的，有的是新發(fā)生的，且從其他區(qū)縣的檢查情況看，各地都或多或少存在農(nóng)地“非農(nóng)化”現(xiàn)象。三是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)認識不足。部分基層干部對土地流轉(zhuǎn)公開交易市場建設(shè)的目的意義認識不足，簡單認為建立流轉(zhuǎn)公開交易市場增加了土地流轉(zhuǎn)程序，沒有充分認識到流轉(zhuǎn)公開交易市場在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、防范土地流轉(zhuǎn)暗箱操作和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等方面的積極作用，進而對推進土地流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)的積極性不高，直接影響了公開市場建設(shè)試點整體進展。

去年，為貫徹落實中辦、國辦61號文件，市委、市政府下發(fā)了《上海市貫徹〈關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見〉的實施意見》（滬委辦發(fā)〔2015〕28號），同時我委也聯(lián)合市規(guī)土局、工商局印發(fā)《關(guān)于加強對本市工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》（滬委農(nóng)辦〔2015〕52號）。下一步，要重點做好以下工作：

一是加強引導農(nóng)地委托流轉(zhuǎn)。各區(qū)縣要采取切實措施，積極創(chuàng)造條件引導承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，特別是鼓勵農(nóng)戶委托村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)承包地，委托期限宜長不宜短。支持委托流轉(zhuǎn)的土地流向由本地農(nóng)戶經(jīng)營的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。委托流轉(zhuǎn)的要由農(nóng)戶與村集體經(jīng)濟組織簽訂規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)委托書，明確委托面積、價格、用途及期限等；同時各區(qū)縣還要梳理匯總好委托流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)信息，及時錄入土地承包經(jīng)營信息管理系統(tǒng)，為市里制定和落實相關(guān)扶持政策提供可靠依據(jù)。

二是有效規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽訂。督促指導村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶個人對外流轉(zhuǎn)土地時，要與流入方簽訂本市統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同示范文本。今年春節(jié)后，我們專門與市工商局合同監(jiān)督處就2010版土地流轉(zhuǎn)合同示范文本的修訂工作進行了會商，重點是完善流入方擅自改變農(nóng)業(yè)用途、違規(guī)使用禁止性農(nóng)業(yè)投入品、從事掠奪性經(jīng)營等約束性條款，并要求增設(shè)風險保障金，以確保承包農(nóng)戶的權(quán)益。另外，今年將對新簽、續(xù)簽的流轉(zhuǎn)合同倡導網(wǎng)上簽訂，流轉(zhuǎn)合同實行網(wǎng)簽既有利于管理部門實時動態(tài)掌握本市土地流轉(zhuǎn)情況，又有利于對流入方的經(jīng)營進行事中、事后監(jiān)管。

三是穩(wěn)步擴大土地流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)試點。在總結(jié)完善去年15個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公開流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，各區(qū)縣還應(yīng)結(jié)合自身實際，進一步梳理確定今年流轉(zhuǎn)公開市場建設(shè)試點范圍，并明確具體目標任務(wù)。

四是加強工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管。各區(qū)縣要在堅持農(nóng)地農(nóng)用、依法規(guī)范、適度規(guī)模、因地制宜等原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際，進一步明確工商資本進入農(nóng)業(yè)的重點領(lǐng)域和范圍，注重加強工商資本租賃農(nóng)地全過程監(jiān)管，健全工商資本租賃農(nóng)地風險防范機制，尤其要強化工商資本租賃農(nóng)地事中事后監(jiān)管，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，確保本市農(nóng)村土地健康有序流轉(zhuǎn)。

五是開展規(guī)范土地流轉(zhuǎn)專題調(diào)研。今年，市農(nóng)委將規(guī)范土地流轉(zhuǎn)列入重點調(diào)研課題，主要是對土地流轉(zhuǎn)價格變化、土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”等情況進行分析，并結(jié)合上海實際，提出有效調(diào)控土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格過高和有效遏制承包地“非農(nóng)化”的相關(guān)政策和舉措，保障和推動本市都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，希望各區(qū)縣予以關(guān)注和參與，也可結(jié)合本地實際，積極開展相關(guān)調(diào)查研究。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作

近年來，各區(qū)縣十分重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作，在大家的共同努力下，本市調(diào)解仲裁體系逐步健全，隊伍不斷加強，場所設(shè)施日益完善，農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作逐步走上制度化、標準化、規(guī)范化、法制化的軌道，有效地維護了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。2015年本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作成效顯著，受到了農(nóng)業(yè)部的充分肯定，截至2015年年底，全市共受理調(diào)處土地承包經(jīng)營各類矛盾糾紛450件，已調(diào)處450件，案件調(diào)結(jié)率100％，其中鎮(zhèn)村調(diào)解432件，占96％，區(qū)縣仲裁18件，占4％。仲裁案件中裁決的11件，占仲裁案件的61.1％。

雖然本市農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作取得了階段性成效，但工作推進中也存在一些不容忽視的問題：一是部分區(qū)縣經(jīng)費保障有待進一步明確。2015年全市9個區(qū)縣的糾紛調(diào)處工作經(jīng)費均已落實到位，但個別區(qū)縣并未按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)要求將調(diào)處工作經(jīng)費在財政預算單獨科目予以保障。二是業(yè)務(wù)培訓制度有待進一步健全。從去年年底專項檢查情況看，部分區(qū)縣雖然開展了糾紛調(diào)處相關(guān)業(yè)務(wù)培訓，但有的年初沒有制定培訓方案，有的年末沒有培訓總結(jié)，在一定程度上影響了糾紛調(diào)處工作質(zhì)量。三是硬件設(shè)施有待進一步完善。部分區(qū)縣的仲裁場所建設(shè)還未按照農(nóng)業(yè)部相關(guān)要求落實到位，相關(guān)仲裁規(guī)范、工作制度等還未健全。

今年，雖然本市土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本結(jié)束，但仍有部分村組還需啟動開展確權(quán)登記頒證工作，仍有少部分農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)還需進一步落實，其中一些潛在的、深層次的矛盾糾紛也將逐步顯現(xiàn)，各區(qū)縣要提高工作的規(guī)范性，注重發(fā)揮糾紛調(diào)解仲裁體系作用，依法依規(guī)維護農(nóng)民合法的土地承包經(jīng)營權(quán)益，切實維護農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。為此，下一步要重點做好以下四個方面的工作：

一是加強宣傳培訓，提升履職能力。各區(qū)縣要制定專題培訓計劃，落實培訓方案，注重加強對鎮(zhèn)村干部、區(qū)縣土地承包管理部門和仲裁機構(gòu)工作人員、仲裁員的業(yè)務(wù)培訓，學習了解土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處的相關(guān)法律規(guī)定，深刻領(lǐng)會法律基本內(nèi)涵，切實提高基層調(diào)解仲裁隊伍的業(yè)務(wù)能力。市里年初已經(jīng)制訂了今年的培訓方案，計劃舉辦1-2期培訓班，重點培訓區(qū)縣仲裁員、仲裁辦工作人員。同時，結(jié)合2016年農(nóng)業(yè)部開展農(nóng)村土地承包仲裁員職業(yè)技能鑒定的試點工作，按照農(nóng)村土地承包仲裁員的職業(yè)標準，加強仲裁員的技能培訓力度，為推進好職業(yè)技能鑒定工作積累經(jīng)驗。

二是嚴格工作規(guī)范，確保仲裁質(zhì)量。對一些情況復雜、涉及面廣、社會關(guān)注度高的矛盾糾紛，各區(qū)縣仲裁機構(gòu)要深入當事人所在地調(diào)查實際情況，掌握承包檔案和糾紛發(fā)生前因后果，同時要積極創(chuàng)新工作機制，協(xié)調(diào)法制辦、信訪辦、法院等部門專家研究分析案情，把握適用法律條款，加強信息溝通，確保案件審理的公正和裁決的質(zhì)量。

三是落實工作經(jīng)費，保障業(yè)務(wù)開展。按照農(nóng)業(yè)部有關(guān)要求，市農(nóng)委已將市級仲裁員業(yè)務(wù)培訓經(jīng)費納入了市農(nóng)經(jīng)站財務(wù)預算，各區(qū)縣也要把年度的仲裁員、調(diào)解員業(yè)務(wù)培訓經(jīng)費和仲裁工作經(jīng)費列入農(nóng)委或農(nóng)經(jīng)站的年度財務(wù)預算，并不斷完善設(shè)施設(shè)備，確保糾紛調(diào)處工作的正常開展。

四是加強工作考核，促進工作落實。本市農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)已經(jīng)納入市社會綜合治理辦公室對各區(qū)縣的重要年度考核內(nèi)容，每年由市農(nóng)委按照農(nóng)業(yè)部的相關(guān)考核指標對區(qū)縣進行檢查考核。區(qū)縣政府要將農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)列入對鎮(zhèn)村社會綜合治理的考核內(nèi)容，督促鎮(zhèn)村切實做好土地承包管理工作，有效減少化解源頭的矛盾糾紛。

（作者系上海市農(nóng)業(yè)委員會總經(jīng)濟師）