■李宏暢　趙東霞

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我國農村信用合作社發(fā)展問題研究

■李宏暢趙東霞

農村信用合作社是主要為當?shù)剞r民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構,是農村金融的主體,它的可持續(xù)發(fā)展是建設社會主義新農村的客觀需要,它的改革與發(fā)展事關改善農村金融服務、支持“三農”發(fā)展的大局。雖然農村信用合作社自2003年改革以來存貸款余額、經營利潤、不良貸款率和資本充足率相比改革前都有所改善,但是其本身仍存在許多不足。面臨金融環(huán)境的變化和自身的不足,農村信用合作社需要總結、反思傳統(tǒng)發(fā)展模式,重新審視自己的經營行為,探索新的發(fā)展模式。

一、我國農村信用合作社發(fā)展現(xiàn)狀

1997年以來，依據(jù)黨中央、國務院的統(tǒng)一部署，通過人民銀行的監(jiān)督及相關部門的支持，各地農村信用合作社改革體制、改善管理、改進服務，大力進行金融創(chuàng)新，在很多方面已經取得明顯成效，對于支持農民、農業(yè)和農村經濟發(fā)展起到了很大的作用，已經逐步成為將廣大農民群眾聯(lián)系在一起的紐帶。農村信用合作社的設立，能夠以農民利益為基本的建設目標，將每家每戶的力量集聚起來，以更強的實力去面對多變的高風險市場。另一方面，農村信用合作社建立后，為了更好地進行農業(yè)生產，必須組織相關的培訓活動，聘請專家對農民進行培訓，這一過程中必然提高農民的整體素質。農民素質的提高，有助于農民對整個農業(yè)市場的把握，在面對多變的市場環(huán)境的時候能夠更好地集思廣益，利用最有效的市場條件進行自我能力的培養(yǎng)，更好地進行市場競爭。當然，有組織的集體環(huán)境能夠便于制定更為符合實際發(fā)展環(huán)境的規(guī)章制度，將信用合作社更為規(guī)范化，也能夠更好地落實國家頒布的相關法律條例。更為重要的是，信用社的存在，便于國家機關與農民的交流，能夠更好地將國家的資源通過農村信用合作社這一途徑，將國家對農村扶持的資金、政策的資源更好地下達到農村，能夠提高政府部門的政策執(zhí)行力，也能夠提高農村事務處理效率，更好地發(fā)展農村經濟。

二、農村信用合作社發(fā)展中存在的問題

(一)農村信用體系建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

目前各地的農村信用體系建設基本上在縣級行政區(qū)域內展開，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委為主體，由金融機構工作人員和村民代表組成的農村信用評價小組，對農戶按照道德品質、信用記錄、經營能力(經濟實力)、償債能力等四個方面指標計算分值，確定信用等級，在此基礎上評定信用村和信用鎮(zhèn)。這種模式采集的信息存在信息分散、信息量小、評價體系不夠科學等弊?。涣硗?，公安、交通、司法、稅務、工商等行業(yè)及新興的網(wǎng)絡公司也都開展了信息系統(tǒng)建設工作，其中包含著不少對評價農戶信用等級有用的數(shù)據(jù)，但由于這些行業(yè)和部分之間難以有效溝通，也沒有專門機構負責總領信息采集工作，導致這些數(shù)據(jù)不能統(tǒng)籌運用。

(二)農村信用法律法規(guī)建設不完善

2013年3月國務院出臺的《征信業(yè)管理條例》，對農村信用體系建設的主體、目標、內容方式等沒有做出明確的說明，農村信用信息采集缺乏相關的法律法規(guī)保障，信用征集和評價缺乏統(tǒng)一標準，信用評價、信用信息共享與應用的途徑缺乏規(guī)范指引，而且，該條例對信息的財產價值也沒有清晰的認定。因此，急需對社會信用體系建設相關法律法規(guī)加強研究，修正《物權法》《破產法》《刑法》等相關法律，以規(guī)范征信公司的破產行為。

（三）資金來源渠道缺乏，風險較大

早在2006年12月，銀監(jiān)會就出臺了《關于調整放寬農村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策若干意見》，允許農民和農村小企業(yè)發(fā)起設立為入股社員服務、實行社員民主管理的社區(qū)性信用合作組織，盡管一開始就有“章程”、“制度”等條文對其經營過程進行規(guī)范和約束，但仍然無法避免“亂象叢生”的現(xiàn)實。大豐法院網(wǎng)2011年10月24日一則題為《大豐法院反映農民資金互助合作社違規(guī)放貸現(xiàn)象應予重視》的調研信息稱，“近年來該院受理涉及農民資金互助合作社糾紛案件40余件，其中農民資金互助信用合作社違規(guī)向信用社成員以外主體放貸案件10余件，該類行為不僅擾亂了農村金融秩序，降低了宏觀調控效果，而且給農村穩(wěn)定增加了不和諧因素，應予高度重視”。

為什么農民信用合作社那么熱衷于違規(guī)向信用社成員以外主體法放貸呢?原因只有一個——高利息誘惑。在連云港的案例當中，連云港四家農村合作社以15％的利率為誘惑非法展開存款業(yè)務，其挺而走險也反映出來農村合作社資金不足，資金來源與渠道缺乏的問題。按照規(guī)定，農村信用合作社不得向非社員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務，不得以該社資產為其他單位或個人提供擔保，因此農村信用合作社的資金只能接受社員的存款，向社員發(fā)放貸款，這就使得農村合作社的資金來源結構比較單一，限制了其發(fā)展規(guī)模。另一方面，出于存款安全考慮，一般村民更傾向于將資金放于更加安全的銀行，農村資金互助以小額貸款為主，成本高、利潤低使得農村信用合作社競爭力欠缺，在獲得資金方面優(yōu)勢并不明顯。

（四）內部管理混亂，風險控制能力弱

目前農村信用合作社內部管理不規(guī)范主要表現(xiàn)在：一是一些地方在審批設立時，由于對主要發(fā)起人的任職資格把關不嚴，從而使牽頭人對辦社方向、內部管理制度了解甚少；二是民主辦社、民主管理制度沒有得到有效落實。在連云港等市，雖有統(tǒng)一的《農民資金互助合作社示范章程》、《農民資金互助合作社監(jiān)管辦法》和財務會計核算制度等，但仍有一些社置有關管理制度于腦后，重大經營方針少數(shù)人說了算，搞“家長制”或“家族式”控制，社員的主體地位沒有體現(xiàn)出來，社員制沒有真正落實。按照規(guī)定，農村合作社必須設立監(jiān)事會，在一些重大事件時需要召開社員代表大會。由于農民受到自身的文化水平和專業(yè)素養(yǎng)的限制，很難做到有效的監(jiān)督。一般情況下，農民難以看懂會計報表，也沒有管理監(jiān)督的經驗，因此在監(jiān)管上存在困難。在外部監(jiān)管缺失的情況下，內部管理就失去了制衡，經理的權限就失去了制約從而可能產生道德風險。正是這種內部監(jiān)督的缺失導致一些農村信用合作社在資金被挪用很久之后，仍然沒有人發(fā)現(xiàn)。從風險控制能力來看，由于農村信用合作社面向客戶群體的特殊性，使得其發(fā)放貸款面臨一些難以預見的風險。例如，2013年初爆發(fā)的禽流感給養(yǎng)殖家禽的農戶造成了巨大的損失。這種風險一般難以預見，爆發(fā)突然，缺乏有效的預警機制。一旦爆發(fā)，農村合作社將面臨貸款難以收回的尷尬局面。

三、新時期農村信用合作社的發(fā)展展望

（一）要堅守合作制草根本色

堅持社員制、民主管理和自治互助，推進信用社的健康可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)國際合作社聯(lián)盟對信用社的定義，信用社是自愿聯(lián)合起來的人們通過共同所有與民主管理的組織以實現(xiàn)其共同的經濟、社會與文化目標及需求的自治聯(lián)合體。社員制、民主管理和自治互助是合作社的核心原則。與股份企業(yè)和國有企業(yè)不同，合作社的所有權歸全體社員共有，資產歸全體社員共管。農村信用社和農村合作基金會最初都是遵循合作制原則設立的組織，但最終一個異化為商業(yè)金融機構。這其中雖然有市場環(huán)境和政策環(huán)境變遷的因素，但是最主要的原因還在于合作金融組織自身沒有堅守合作制的基本原則，從而最終導致了社員制形同虛設、民主管理和自制互助原則被束之高閣。

（二）明確信用社金融地位

在商業(yè)性金融、政策性金融及合作金融構成的“三位一體”的農村金融體系中的定位與分工，健全農村金融的制度建設。農村合作金融、商業(yè)性金融、政策性金融的定位應當體現(xiàn)出差異性：商業(yè)性金融定位于農村中高端客戶和農村產業(yè)鏈條上組織化程度高的農戶；政策性金融定位于需要補貼的弱勢群體；農村合作金融定位于分散的普通小農戶。小農戶的草根金融需求始終是中國農村金融體系中最薄弱的一環(huán)。小農戶的金融需求具有規(guī)模小、信息不完全等特征，在尋求商業(yè)性金融支持時總是面臨著較高的借款利率，不利于小農戶的發(fā)展。

（三）要實現(xiàn)資金互助社和農民專業(yè)合作社互動互補的融合發(fā)展

重構金融合作、生產合作和供銷合作“三位一體”農村合作制，加快農業(yè)產業(yè)化和農村現(xiàn)代化。中國農村合作金融的發(fā)展離不開農村經濟發(fā)展的大環(huán)境。當前，中國的農村經濟正處在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、產業(yè)化的轉型時期，農村生產關系在家庭承包責任制的基礎上逐漸向土地合作、生產合作的方向發(fā)展。農民自發(fā)組織成立的專業(yè)合作組織日益增多，服務能力不斷增強，服務內容逐漸拓寬，從技術合作延伸到共同購買生產資料、共同銷售農產品等領域。

（四）完善監(jiān)管體系

中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于印發(fā)《農村合作社管理暫行規(guī)定》的通知第十五條規(guī)定，經批準設立的農村信用合作社，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機構頒發(fā)金融許可證，并按工商行政管理部門規(guī)定辦理注冊登記，領取營業(yè)執(zhí)照。根據(jù)此條規(guī)定，農村信用合作社的設立必須是由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會頒發(fā)金融許可證，這樣把它納入金融監(jiān)管的體系，從而避免地方黨委的農工部、農辦等部門多頭管理而又監(jiān)管不利的局面，真正從制度上保障農村信用合作社監(jiān)管措施得以執(zhí)行，監(jiān)管水平專業(yè)到位。

（五）增加資金來源渠道

農村信用合作社的特殊性質決定了其已具備了一些政策金融機構的作用，國家應該加大對農村信用合作社的資金支持，為農村信用合作社的基礎設施、人員配備，提供大力的支持。要放開農村信用合作社從金融機構融入資金的限制，增加農村信用合作社資金來源渠道。農村信用合作社在一定程度上可以作為一個橋梁，把商業(yè)銀行和廣大農戶聯(lián)系起來。由于農村信用合作社扎根當?shù)?，能夠很好地解決農戶貸款分散、數(shù)額小、信息不對稱等問題，是正規(guī)金融的有效補充。對于銀行來說農村信用合作社是一個很好的客戶，可以考慮由商業(yè)銀行向農村信用合作社提供數(shù)額較大的優(yōu)惠貸款，最后由農村信用合作社通過自身的業(yè)務把貸款具體分散到各個農戶的手中，這其中也需要國家給予一定的優(yōu)惠，使得農村合作社能以較低的利率獲得商業(yè)銀行的貸款。另一方面完善和健全農村信用合作社接受捐贈的體制，增加農村信用合作社接受捐贈的來源渠道。

（作者單位：遼寧師范大學）