再論政府與市場(chǎng)關(guān)系：從市場(chǎng)失靈到公共風(fēng)險(xiǎn)

付陽

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再論政府與市場(chǎng)關(guān)系：從市場(chǎng)失靈到公共風(fēng)險(xiǎn)

付陽

內(nèi)容提要：改革開放以來，關(guān)于政府和市場(chǎng)關(guān)系的討論始終貫穿于經(jīng)濟(jì)體制改革之中。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的部署再次重啟政府和市場(chǎng)關(guān)系改革，并將改革從經(jīng)濟(jì)層面擴(kuò)展到社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，這就需要在研究中以一種超越經(jīng)濟(jì)理論的新視角來看待兩者關(guān)系。以往研究政府和市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，往往以市場(chǎng)失靈作為切入點(diǎn)，忽略了市場(chǎng)失靈理論所代表的“政府如何進(jìn)入市場(chǎng)”的邏輯，這與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中“政府如何退出市場(chǎng)”的邏輯不符。由劉尚希教授提出的“公共風(fēng)險(xiǎn)理論”為我們提供了一種新的視角，即通過公共風(fēng)險(xiǎn)確定政府職責(zé)，并沿著逆向分析邏輯方法來劃分政府與市場(chǎng)界限，進(jìn)而解決政府“越位”問題，這不僅與我國(guó)改革推進(jìn)路徑契合，并且公共風(fēng)險(xiǎn)理論所蘊(yùn)含的超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全局觀、強(qiáng)調(diào)未雨綢繆的預(yù)防觀和治理的底線思維對(duì)當(dāng)前的改革及轉(zhuǎn)變政府職能皆有指導(dǎo)意義，值得深入研究。

關(guān)鍵詞：政府市場(chǎng)市場(chǎng)失靈公共風(fēng)險(xiǎn)理論最后承擔(dān)者

一、引言

如何處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，一直以來是理論界關(guān)注的重點(diǎn)，也是我國(guó)市場(chǎng)化改革的核心問題。十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的戰(zhàn)略部署再次將處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系作為改革的核心問題，提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好地發(fā)揮政府的作用。需要注意的是，不同于以往改革，全面深化改革既是貫穿經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等多領(lǐng)域的“全改”，也是超越以往任何一次改革力度的、進(jìn)入深水區(qū)的“深改”，因此開啟本輪對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的討論，不能僅停留在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也不能停留在就市場(chǎng)論市場(chǎng)、就政府論政府的靜態(tài)層面，因?yàn)椤罢褪袌?chǎng)的關(guān)系并不是僵化的、一成不變的，不僅取決于政府職能和市場(chǎng)本身的定位，還取決于國(guó)家發(fā)展的階段性和歷史性”（胡鞍鋼，2014），要把政府和市場(chǎng)關(guān)系的改革貫穿于“五位一體”的戰(zhàn)略布局中，使市場(chǎng)不僅在經(jīng)濟(jì)資源，更要在社會(huì)資源、生態(tài)資源的配置中發(fā)揮決定性作用，要把對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的改革與當(dāng)前紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、日益突出的生態(tài)環(huán)境問題等發(fā)展階段矛盾相結(jié)合，形成統(tǒng)籌的、全局的改革態(tài)勢(shì)。面對(duì)新階段的新問題，在研究中需要我們超越市場(chǎng)失靈、凱恩斯干預(yù)等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，以一種新的理論視角來研究政府和市場(chǎng)關(guān)系。

二、以往政府和市場(chǎng)關(guān)系研究的切入點(diǎn)及存在的問題

在西方理論和實(shí)踐發(fā)展中，政府和市場(chǎng)的關(guān)系向來是討論的重點(diǎn)，由此形成了擁有不同主張的研究學(xué)派。二戰(zhàn)以來的發(fā)展實(shí)踐證實(shí)，高度強(qiáng)調(diào)政府在資源動(dòng)員和配置中的作用而忽略市場(chǎng)的做法，以及主張休克療法，推行自由化市場(chǎng)而忽略政府作用的實(shí)踐均以失敗告終，發(fā)展停滯不前，危機(jī)不斷（林毅夫，2014）。正如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森所指出的“所有的社會(huì)都是既帶有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成分也帶有指令經(jīng)濟(jì)的成分的混合經(jīng)濟(jì)。從來沒有一個(gè)百分之百的純粹的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。因此，在認(rèn)可政府干預(yù)市場(chǎng)的前提下研究的重點(diǎn)成為政府如何干預(yù)市場(chǎng)，凱恩斯學(xué)派認(rèn)為政府應(yīng)通過逆周期調(diào)整來干預(yù)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)自由主義和新自由主義學(xué)派則主張政府應(yīng)當(dāng)退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，職能限定在公共領(lǐng)域。無論主張有何不同，市場(chǎng)失靈往往成為所有研究的切入點(diǎn)，可以說市場(chǎng)失靈是政府干預(yù)的合理性基礎(chǔ)，也是區(qū)分政府和市場(chǎng)的邊界，并由此形成了研究政府和市場(chǎng)關(guān)系的邏輯：“凡是市場(chǎng)能做的應(yīng)交給市場(chǎng)，政府的作用是‘拾遺補(bǔ)缺’，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足”（雷美霞，2015），而“政府干預(yù)的范圍、方式、力度應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而變化，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制功能具備或恢復(fù)時(shí)，政府之手要堅(jiān)決退出”（薛菁，2013）。

由于不同的國(guó)情和發(fā)展軌跡，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界以市場(chǎng)失靈為切入點(diǎn)研究政府和市場(chǎng)關(guān)系放在我國(guó)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境中就出現(xiàn)了以下問題，也正是基于這些問題迫使我們尋找一個(gè)新的切入點(diǎn)，對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系進(jìn)行新的研究與梳理。

一是在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)是沿著市場(chǎng)失靈的路徑形成了一個(gè)從無到有的過程，因此在處理政府和市場(chǎng)關(guān)系時(shí)面臨的是“政府如何走進(jìn)市場(chǎng)”的問題。而我國(guó)的實(shí)際則是在政府的指導(dǎo)下形成的一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從無到有的過程，改革和發(fā)展中面臨的是“政府如何退出市場(chǎng)”的問題，實(shí)際上在背后引導(dǎo)兩者關(guān)系變化的推力是政府的“越位”，因此以市場(chǎng)失靈作為切入點(diǎn)來研究當(dāng)下的政府和市場(chǎng)改革問題，不能準(zhǔn)確地反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)和改革的邏輯。

二是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中以市場(chǎng)失靈為劃分邊界，實(shí)際上隱含著市場(chǎng)是發(fā)育比較成熟的前提假設(shè)，政府處在一個(gè)被動(dòng)調(diào)整的位置，形成了一種類似于“小政府，大市場(chǎng)”的發(fā)展理念。而我國(guó)由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)不夠完善，很多市場(chǎng)發(fā)揮作用所需的前提條件，如產(chǎn)權(quán)劃分等不夠完善，政府還需要承擔(dān)大量的完善市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)的工作，因此以市場(chǎng)失靈為切入點(diǎn)來劃分政府的邊界，不能有效地體現(xiàn)政府在協(xié)調(diào)兩者關(guān)系中的主動(dòng)性，也不能準(zhǔn)確地反映政府的職能范圍。

三是由市場(chǎng)失靈衍生出的政府職能論是“政府一般”的職能，是任何發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府都會(huì)做的事情，而關(guān)于“政府特殊”的職能必須放到具體的生產(chǎn)關(guān)系中研究。作為“政府特殊”的社會(huì)主義政府，理應(yīng)做些具有中國(guó)特色社會(huì)主義的，同時(shí)也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的事情（高嶺，2015），比如說縮小貧富差距，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展，推動(dòng)公共服務(wù)均等化等，這些都是市場(chǎng)失靈不能反映的。

四是以市場(chǎng)失靈為切入點(diǎn)研究政府和市場(chǎng)的關(guān)系隱含了就經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域談?wù)褪袌?chǎng)關(guān)系的局限，可以說始終沒有走出經(jīng)濟(jì)的范疇，而實(shí)際上對(duì)政府和市場(chǎng)的探討不僅存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要貫穿于社會(huì)、文化和生態(tài)等諸多領(lǐng)域，因此不能成為綜合背景下政府和市場(chǎng)關(guān)系的研究起點(diǎn)。

三、從公共風(fēng)險(xiǎn)看政府和市場(chǎng)關(guān)系的本質(zhì)

（一）公共風(fēng)險(xiǎn)理論的簡(jiǎn)要闡述

本文以公共風(fēng)險(xiǎn)來研究政府和市場(chǎng)的關(guān)系，借鑒了劉尚希研究員①作為改革開放以來培養(yǎng)出來的新一代博士，劉尚希研究員注重經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的實(shí)踐性和本土性，從我國(guó)改革與發(fā)展的實(shí)踐出發(fā)，撰寫了一系列論著、論文、調(diào)研報(bào)告和政策建議，其內(nèi)容涉及宏觀經(jīng)濟(jì)、收入分配、公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、公共財(cái)政、公共政策等方面。提出的“公共風(fēng)險(xiǎn)理論”。自上世紀(jì)90年代以來，在“如果政府不做會(huì)發(fā)生什么”的反向推理方法下，劉尚希研究員提出并逐步完善了公共風(fēng)險(xiǎn)理論，指出“政府職能及其變化決定于公共風(fēng)險(xiǎn)，而與虛擬性的所謂‘市場(chǎng)缺陷’②劉尚希教授在《公共支出范圍：分析與界定》一文中指出：所謂市場(chǎng)缺陷或市場(chǎng)失靈，實(shí)際上是一個(gè)虛擬的問題，這就像把火車因?yàn)椴荒茉诠飞线\(yùn)行，而判定火車具有缺陷一樣。市場(chǎng)機(jī)制的作用本來就是有限的，把它作用范圍以外無法解決的問題視為其“缺陷”，有點(diǎn)強(qiáng)加的味道，在實(shí)證邏輯上難以成立。這是“泛市場(chǎng)主義”或者說“市場(chǎng)擴(kuò)大化”導(dǎo)致的結(jié)果。無直接關(guān)聯(lián)”（劉尚希，2002），市場(chǎng)失靈不是公共支出的起點(diǎn)，而是“公共風(fēng)險(xiǎn)使公共支出才有了終極存在的合理性和必要性”（劉尚希，2002），并在此基礎(chǔ)上對(duì)政府所必須產(chǎn)生的公共支出展開研究，形成了研究財(cái)政問題的新視角。盡管公共風(fēng)險(xiǎn)理論著眼于研究財(cái)政問題，但本質(zhì)來看研究財(cái)政問題的前提也在于如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，某種意義上說政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度甚至決定了財(cái)政的研究方向。

圖1　基于市場(chǎng)失靈理論的公共支出與基于公共風(fēng)險(xiǎn)的公共支出的分析邏輯比較

（二）公共風(fēng)險(xiǎn)理論對(duì)分析政府與市場(chǎng)關(guān)系的啟示

用公共風(fēng)險(xiǎn)理論來研究政府和市場(chǎng)關(guān)系有兩點(diǎn)重要啟示：一是政府的職能是由風(fēng)險(xiǎn)來確定的，換言之是風(fēng)險(xiǎn)決定了政府的職能而并非市場(chǎng)失靈，因此政府在處理與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)占據(jù)主動(dòng)地位，不再是被動(dòng)的調(diào)整，形成了一個(gè)站在政府視角下看待政府和市場(chǎng)關(guān)系的新視角，這與全面深化改革強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，在政府的主導(dǎo)下完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革邏輯相吻合；二是沿著風(fēng)險(xiǎn)歸宿分析邏輯，即政府是否成為最后風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體來解決政府“缺位”問題，而沿著逆邏輯分析即如果政府不承擔(dān)的話風(fēng)險(xiǎn)是否還存在，即是否可以由其他主體來承擔(dān)化解風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)，來解決政府“越位”問題。

此外，公共風(fēng)險(xiǎn)理論分析政府職能還隱含了以下觀念，這是原有理論所不具備的：一是強(qiáng)調(diào)了全局觀。公共風(fēng)險(xiǎn)并不局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是貫穿于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，這就要求政府職能具有全局觀，不能顧此失彼；二是強(qiáng)調(diào)了未雨綢繆的預(yù)防觀。風(fēng)險(xiǎn)來源于不確定性，具有潛伏性，這就要求政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的防范是超前的，并且是常態(tài)的，而不是疲于應(yīng)對(duì)各類已經(jīng)暴露的風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)。三是強(qiáng)調(diào)了政府治理的底線思維觀。有些風(fēng)險(xiǎn)所引發(fā)的問題常常會(huì)危及到每個(gè)人、每個(gè)國(guó)家，甚至于整個(gè)人類社會(huì)，在有限的能力和資源下就要求政府至少要保證這些風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域不出問題，實(shí)際上蘊(yùn)含了政府治理的底線思維。

（三）以公共風(fēng)險(xiǎn)為切入點(diǎn)的政府與市場(chǎng)關(guān)系再剖析

在公共風(fēng)險(xiǎn)的視角下，對(duì)政府和市場(chǎng)關(guān)系的理解可以從以下層面來看。

1.政府是風(fēng)險(xiǎn)的最后歸宿，其職能由風(fēng)險(xiǎn)來確定。從風(fēng)險(xiǎn)的歸宿即由誰來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來看，與政府并行存在的是個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等非政府機(jī)構(gòu)，區(qū)別在于后者承擔(dān)的是個(gè)體性、局部性風(fēng)險(xiǎn)，不同的風(fēng)險(xiǎn)間是孤立的，風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的問題是局部的，是私人可以承受的或者是可以在個(gè)人和企業(yè)的范圍內(nèi)進(jìn)行化解的風(fēng)險(xiǎn)，因此稱之為私人風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)中扣除私人風(fēng)險(xiǎn)的部分則是政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，定義為“公共風(fēng)險(xiǎn)”，而公共風(fēng)險(xiǎn)并非憑空產(chǎn)生的，是由私人風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來，或者說是私人風(fēng)險(xiǎn)異化（劉尚希，1999）。在風(fēng)險(xiǎn)面前，政府是作為風(fēng)險(xiǎn)的“兜底者”，或者成為風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，因此政府職能由公共風(fēng)險(xiǎn)來確定。

2.市場(chǎng)是化解風(fēng)險(xiǎn)的手段，與政府的手段并列。在風(fēng)險(xiǎn)視角下，市場(chǎng)是化解風(fēng)險(xiǎn)的手段。市場(chǎng)之所以能夠化解風(fēng)險(xiǎn)源于人們對(duì)確定性的追求，進(jìn)而形成的應(yīng)對(duì)各種不確定性（風(fēng)險(xiǎn)）的行動(dòng)能力（劉尚希，2010），就好比人類在對(duì)食物的需求下所產(chǎn)生的購(gòu)買行為一樣，實(shí)際背后所代表的是對(duì)沒有食物所造成的饑餓風(fēng)險(xiǎn)的一種應(yīng)對(duì)。一旦人們將追求確定性的意愿付諸實(shí)踐，市場(chǎng)便可以通過價(jià)格機(jī)制的自動(dòng)機(jī)制來化解風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)便是典型的代表。因此，作為化解風(fēng)險(xiǎn)的手段，市場(chǎng)可以被政府所利用，也可以被個(gè)人或企業(yè)來利用。正如市場(chǎng)失靈理論所指出的，市場(chǎng)的能力是有限的，有發(fā)揮不了作用的地方，在面對(duì)市場(chǎng)化解不了的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府作為風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，就要采取其他的手段來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，即非市場(chǎng)的手段，或稱之為政府的手段，與市場(chǎng)手段相并列。

3.在有限的政府資源、能力和效率等約束下，政府通過市場(chǎng)手段最大化來提高市場(chǎng)化解風(fēng)險(xiǎn)的能力以減少公共風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)作為化解風(fēng)險(xiǎn)的手段，化解的風(fēng)險(xiǎn)多，那么作為風(fēng)險(xiǎn)最后兜底者的政府所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就少。理論上來說政府在化解風(fēng)險(xiǎn)時(shí)可以采取三種方式，一是直接化解公共風(fēng)險(xiǎn)，二是健全市場(chǎng)制度，提高市場(chǎng)化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，三是在政府的引導(dǎo)下將公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為私人風(fēng)險(xiǎn)，再交由市場(chǎng)來解決（如圖2所示）。正如原有理論所指出的市場(chǎng)是高效的，從成本收益的角度來看，在有限資源（財(cái)力、人力和能力等）約束下，政府面臨的問題是如何更多地讓市場(chǎng)來化解風(fēng)險(xiǎn)而減少對(duì)非市場(chǎng)手段的利用。因此，在有效化解風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)面前，政府和市場(chǎng)的關(guān)系不再是“非此即彼”猶如硬幣的兩面一樣，而成為政府如何利用市場(chǎng)的手段來提高效率的問題，即如何更好地發(fā)揮市場(chǎng)的作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，這亦與當(dāng)前改革思路相一致。

圖2　風(fēng)險(xiǎn)視角下政府和市場(chǎng)關(guān)系的新解

4.可采取逆向邏輯分析法來解決“政府如何退出市場(chǎng)”的問題?？山梃b劉尚希教授利用逆向邏輯分析的方法來確定公共支出是否存在“越位”問題的思路，假設(shè)最初狀態(tài)中政府是全部風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者，按照逆向邏輯即如果政府不做會(huì)怎樣，一是考慮是否可以由個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等非政府組織來通過市場(chǎng)的手段進(jìn)行化解，即向社會(huì)分權(quán)；二是考慮是否可以交由下一級(jí)政府來完成，即央地間分權(quán)；三是考慮面對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)無法化解的風(fēng)險(xiǎn)，是否可以通過完善市場(chǎng)機(jī)制提高市場(chǎng)能力來進(jìn)一步化解風(fēng)險(xiǎn)，即向市場(chǎng)分權(quán)，進(jìn)而通過這樣的篩選、取舍來保留政府所必須干預(yù)的風(fēng)險(xiǎn)，在完成“政府退出市場(chǎng)”的改革任務(wù)的同時(shí)，完成政府對(duì)市場(chǎng)，政府對(duì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織，以及中央政府對(duì)地方政府三個(gè)維度的分權(quán)（劉尚希，2015），實(shí)際上這一過程即國(guó)家治理體系的構(gòu)建過程。

5.在風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)向性下政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是必須的，但又是有條件的。由于不確定性導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生和存在，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也存在這樣那樣的風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)人無力承擔(dān)而需要由政府來承擔(dān)的，因此政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是必須的，但同時(shí)又是有條件的，因?yàn)椴煌娘L(fēng)險(xiǎn)間是相互關(guān)聯(lián)、相互轉(zhuǎn)化的，如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加劇會(huì)進(jìn)一步引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，從而進(jìn)一步導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的升級(jí)。以系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)的政府，在選擇干預(yù)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)就不應(yīng)是單線思維而需要進(jìn)行全面考慮，即當(dāng)前的干預(yù)是否會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，是否會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)在不同領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化，從而采取更為綜合的手段來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

四、以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向推進(jìn)我國(guó)全面深化改革的建議

以公共風(fēng)險(xiǎn)為指導(dǎo)，對(duì)推進(jìn)新一輪政府和市場(chǎng)關(guān)系改革及全面深化改革具有實(shí)踐指導(dǎo)意義。為此建議：

一是公共風(fēng)險(xiǎn)視角下認(rèn)識(shí)全面深化改革的戰(zhàn)略部署。全面深化改革要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)發(fā)揮好政府的作用。在風(fēng)險(xiǎn)的視角下要發(fā)揮好政府的作用，第一要?jiǎng)?wù)是要提高政府組織市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)，甚至創(chuàng)造市場(chǎng)的能力，通過市場(chǎng)機(jī)制的完善來有效化解公共風(fēng)險(xiǎn)，而推動(dòng)政府這一職能的實(shí)現(xiàn)本身就體現(xiàn)了要發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的含義。同時(shí)，要提高政府化解風(fēng)險(xiǎn)的能力，即政府手段的能力和效率，而財(cái)政作為實(shí)現(xiàn)政府職能的基礎(chǔ)和支撐，自然也就被涵蓋進(jìn)改革的對(duì)象之中，即形成了以財(cái)政體制改革為突破口的改革態(tài)勢(shì)。

二是以公共風(fēng)險(xiǎn)作為改革是否取得成效的標(biāo)準(zhǔn)。在風(fēng)險(xiǎn)視角下政府的職能是要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)最小化，因此判斷改革成功與否的最終標(biāo)準(zhǔn)是公共風(fēng)險(xiǎn)是降低了還是擴(kuò)大了。凡是有助于降低公共風(fēng)險(xiǎn)的改革，就可以判定為“正確”的改革；凡是可能引致新的公共風(fēng)險(xiǎn)或進(jìn)一步擴(kuò)大公共風(fēng)險(xiǎn)的改革，就可以判定為“錯(cuò)誤”的改革（劉尚希，2012）。

三是形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全面認(rèn)識(shí)、把握，建立起改革的整體思維。既然風(fēng)險(xiǎn)是決定政府職能和改革成敗的關(guān)鍵，那么就要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理念、方法和專業(yè)性，形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全面把握，并在風(fēng)險(xiǎn)治理中建立起全面、超前、常態(tài)的治理理念。在改革中，采用整體性辯證思維加強(qiáng)政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以降低改革政策成本，避免風(fēng)險(xiǎn)外溢和聯(lián)動(dòng)。

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作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Re-discussion on Government and Market:From Market Failures Theory to Public Risk theory

Fu Yang

Abstract：Since the Reform and opening up of 1978,the discussion of the relationship between government andmarkethas been running through the reform of economic system and also been restarted in the deepen reform of the Eighteenth Plenary Session.In the past researches,the discussion on governmentandmarketalways based on the Market Failures Theory as a starting point,ignoring the logic of"how the government enters into themarket",which doesn'tmatch the china's reform approaches of"how the government retreat from themarket".Based on this predicament,it's necessary to find a new theory to guide the reform.Luckily,the public risk theory built by Professor Liu Shangxi provides a new perspective and theoretical principle.>nder the assumption whatwillhappen if the governmentdoesn'tundertake——no doubt the resultswillonly be a risk,Professor Liu puts forward the key pointof the public risk theory that the government is the last risk taker and its function is determined by the risk.In response to the risk,governmenthas to build themarket to reduce the responsibility of its own whichmatches the current reform path and will provide effective guidance to our reform between governmentandmarket.Besides,the public risk theory also emphasizes the holistic view,proactive prevention, bottom-line thinking in governancewhich are useful toour reform,therefore it isworth in-depth studying.

Key words：Government;Market;Market Failures;Public Risk Theory

中圖分類號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-1391（2016）02-0096-06