中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)與對策
——關(guān)于湖北省十堰市就近城鎮(zhèn)化的調(diào)研

石英華　孫家希

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中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)、挑戰(zhàn)與對策
——關(guān)于湖北省十堰市就近城鎮(zhèn)化的調(diào)研

石英華孫家希

黨的十八大以來，中央把推進(jìn)城鎮(zhèn)化放在更加突出的位置，做出了一系列安排部署，把穩(wěn)步推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化作為現(xiàn)階段我國改革與發(fā)展面臨的重要任務(wù)。李克強總理在2014年政府工作報告中曾提出，今后一個時期，著重解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，即促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。就近城鎮(zhèn)化是我國新型城鎮(zhèn)化道路和戰(zhàn)略的豐富和完善，既可以避免“異地城鎮(zhèn)化”帶來的一系列經(jīng)濟社會問題，又可以為解決“三農(nóng)”問題提供更大的空間。為深入了解中部地區(qū)推動就近城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)、面臨的挑戰(zhàn)和困難，我們在2015年6月對湖北省十堰市就近城鎮(zhèn)化進(jìn)行了調(diào)研。先后走訪十堰市市區(qū)、丹江口市、鄖陽區(qū)、竹溪縣、竹山縣、房縣等6個縣（區(qū)）以及所轄的16個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、39個村。本文簡要分析十堰市就近城鎮(zhèn)化的情況及我們的看法和建議。

一、就近城鎮(zhèn)化是中部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實選擇

十堰市位于湖北省西北部，是鄂豫陜渝四省市毗鄰地區(qū)的中心城市，南水北調(diào)中線工程水源區(qū)。轄四縣（鄖西、竹山、竹溪、房縣）、一市（丹江口市）、五區(qū)（鄖陽區(qū)、茅箭區(qū)、張灣區(qū)、十堰經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、武當(dāng)山旅游經(jīng)濟特區(qū)）。其中，鄖西縣、竹山縣、竹溪縣、鄖陽區(qū)（原鄖縣）、房縣、丹江口市為國家級貧困縣。2014年，十堰市全市國土面積2.4萬平方公里（城市中心區(qū)建成面積79.2平方公里，其中居住用地面積22.6平方公里，工業(yè)用地面積30平方公里），占全省總面積的12.75%；總?cè)丝?47萬，占全省5.8%?！笆濉逼陂g，十堰市經(jīng)濟發(fā)展速度較快，居民收入增長勢頭向好，城鄉(xiāng)收入比不斷縮小，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積不斷擴大，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和條件不斷改善（詳見表1）。十堰市所屬的房縣、鄖陽區(qū)、丹江口市的主要情況見表2。

和湖北全境相比，十堰市區(qū)域面積大，人口少，經(jīng)濟總體發(fā)展緩慢，城鎮(zhèn)化率低；城鄉(xiāng)收入差距大，人均產(chǎn)出低，收入少。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，十堰市充分發(fā)展以汽車行業(yè)為代表的現(xiàn)代化工業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較快，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度沒有達(dá)到全省的平均水平。十堰市和湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展主要指標(biāo)見表3。

通過對十堰市部分區(qū)縣的現(xiàn)場調(diào)研，我們認(rèn)為，我國中部山區(qū)自然條件較差，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱?，F(xiàn)階段，大多數(shù)外出務(wù)工人員只能離土離鄉(xiāng)，由此帶來了一系列社會問題。要實現(xiàn)中部山區(qū)的脫貧致富，社會和諧穩(wěn)定，就要特別注意發(fā)展當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)，實現(xiàn)農(nóng)民工務(wù)工離土不離鄉(xiāng)——即實現(xiàn)“就近城鎮(zhèn)化”的發(fā)展。一是可以避免“異地城鎮(zhèn)化”帶來的一系列經(jīng)濟社會問題。例如可以多渠道化解我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)困難問題，減緩大城市承受的巨大人口壓力；可以解決農(nóng)民工外出打工，子女及老人留守農(nóng)村帶來的問題等。二是可以優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，豐富和完善我國新型城鎮(zhèn)化道路和戰(zhàn)略。三是可以為解決“三農(nóng)”問題提供更大的空間。就近城鎮(zhèn)化更加強調(diào)對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的扶持和發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)增加，進(jìn)而實現(xiàn)農(nóng)民脫離傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就近轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，就近在城鎮(zhèn)中工作和生活，這就為解決“三農(nóng)”問題提供更大的空間。

表1　十堰市近年主要財政經(jīng)濟指標(biāo)

表2　2014年十堰市屬房縣、鄖陽區(qū)、丹江口市基本情況

數(shù)據(jù)來源：房縣、鄖陽區(qū)、丹江口市2015年政府工作報告及調(diào)研材料。

表3　十堰市和湖北省經(jīng)濟發(fā)展情況

二、十堰市就近城鎮(zhèn)化發(fā)展已形成一定基礎(chǔ)

在調(diào)研中，我們了解到，十堰市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，注重規(guī)劃引領(lǐng)，按照“一城兩帶”、“一核多支點”的發(fā)展戰(zhàn)略，“外修生態(tài)，內(nèi)修人文”，城鎮(zhèn)化發(fā)展取得一定成效。其主要做法和成效概括如下：

（一）注重總體規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展

十堰市發(fā)展注重整體規(guī)劃先行，注重結(jié)合自身情況，明確定位，制定清晰的中長期城市發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)《十堰市城市總體規(guī)劃（2010～2030）綱要》，未來十堰市域?qū)⑿纬伞耙恍?、兩帶、三區(qū)”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，在“十二五”末實現(xiàn)三個100萬目標(biāo)（即城區(qū)人口達(dá)到100萬人，建成面積達(dá)到100平方公里，汽車總產(chǎn)量達(dá)到100萬輛）?！耙恍摹敝甘咧行某菂^(qū)?！皟蓭А敝副辈垦谿316、漢十高速形成的城鎮(zhèn)密集發(fā)展帶；南部以房縣縣城和竹山——竹溪縣城及周邊城鎮(zhèn)為核心，依托省道S305和谷竹高速公路交通軸線形成的城鎮(zhèn)集中發(fā)展帶?！叭齾^(qū)”指在市域北部、中部和南部形成三個重點生態(tài)保育地區(qū)。依據(jù)“核心強化、重點集聚”的城鎮(zhèn)發(fā)展策略，積極促進(jìn)人口向中心城市、縣城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。規(guī)劃2030年，形成1個特大城市（十堰中心城區(qū)）、3個20～30萬規(guī)模的中等城市（丹江口市區(qū)、鄖陽區(qū)、房縣縣城）、3個10～20萬的小城市（竹山縣城、竹溪縣城、鄖西縣城）、15個1～5萬規(guī)模的重點鎮(zhèn)?；诂F(xiàn)狀發(fā)展條件和區(qū)域發(fā)展要求，《十堰市城市總體規(guī)劃（2011～2030）》將全市劃分為五個發(fā)展地區(qū)：北部中低山生態(tài)發(fā)展區(qū)、北部河谷地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)、中部丘陵農(nóng)林生態(tài)發(fā)展區(qū)、南部城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)和南部高山生態(tài)保育區(qū)，不同地區(qū)采用差異化的發(fā)展策略。

除十堰市全域總體規(guī)劃外，區(qū)縣一級也有相應(yīng)的總體規(guī)劃。例如，房縣屬限制開發(fā)區(qū)。根據(jù)房縣“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃（2013～2020），縣域定位休閑旅游，劃分區(qū)域分工，明確以發(fā)展綠色食品加工、生物醫(yī)藥為主導(dǎo)，建設(shè)成為具有休閑旅游特色的山水園林城市。

（二）“一城兩帶”戰(zhàn)略帶動十堰市就近城鎮(zhèn)化發(fā)展

在中長期規(guī)劃的引領(lǐng)下，十堰市現(xiàn)行的規(guī)劃主要包括“一城兩帶”發(fā)展戰(zhàn)略、“一核多支點”戰(zhàn)略格局和“五城連創(chuàng)”建設(shè)目標(biāo)?！耙怀莾蓭А弊鳛槭呤刑岢龅摹笆濉卑l(fā)展戰(zhàn)略，指以十堰城區(qū)為核心，以竹房城鎮(zhèn)帶和漢江生態(tài)經(jīng)濟帶為兩翼，以縣城和重點鎮(zhèn)為骨架，以各具特色的小城鎮(zhèn)為支點的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系。在這一規(guī)劃下，竹房城鎮(zhèn)帶城鎮(zhèn)化水平大幅提高，超過全省水平2.3%。漢江生態(tài)經(jīng)濟帶納入省“兩圈兩帶”戰(zhàn)略，進(jìn)一步提升了規(guī)劃水平。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“一城兩帶”城鎮(zhèn)化建設(shè)效果明顯，城鎮(zhèn)帶居民的居住和生活條件均達(dá)到較高水平。

隨著“一城兩帶”戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，十堰市的城鎮(zhèn)化明顯提速。“十二五”期間，建成區(qū)面積每年增加3.5平方公里，相當(dāng)于每年新建2個人口達(dá)到6～7萬人的重點鎮(zhèn)。到2014年，十堰市城市化率達(dá)到51.6%，其中，縣（區(qū)）城鎮(zhèn)人口從2010年的27.7萬人增加到2014年末的50.9萬人，城鎮(zhèn)化率56%，高于全市平均水平。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)粗略估算，在縣、建制鎮(zhèn)買房的農(nóng)戶，可能已經(jīng)達(dá)到70%，進(jìn)城購房的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的16%。如果考慮農(nóng)民進(jìn)城購房的比例，十堰市的潛在城鎮(zhèn)化率至少比現(xiàn)在的比率高出15%～20%，達(dá)到近70%的水平。以竹房城鎮(zhèn)帶為例：竹房（竹山縣、竹溪縣和房縣）城鎮(zhèn)帶沿線18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃總面積148.5平方公里，總?cè)丝?2.7萬人。其中城鎮(zhèn)人口50.9萬人，比2010年增加23.2萬人，增加了45.6%。城鎮(zhèn)化率61.5%，比2010年提高了25%。城鎮(zhèn)化率比全市高出近10個百分點。

（三）以“一核多支點”協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)

十堰市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中注重發(fā)揮生態(tài)這個最大優(yōu)勢，克服縣域經(jīng)濟不強的短板，堅持生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展并行。按照“一核多支點”戰(zhàn)略格局推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，即以十堰城區(qū)為核心，各縣市為支點的發(fā)展戰(zhàn)略。十堰市為核心城市，房縣建設(shè)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)，鄖陽區(qū)建設(shè)“十堰生態(tài)濱江新區(qū)”，丹江口市建設(shè)“中國水都”，竹山縣建設(shè)“十星高地”注重激勵機制，鄖西縣打造文化旅游強縣，竹溪縣建設(shè)十堰綠色崛起示范縣。

十堰市中心城區(qū)是十堰地區(qū)的核心和樞紐，是國家重要的汽車產(chǎn)業(yè)基地?！笆濉逼谀?，基本建成功能完善、產(chǎn)業(yè)高端、生態(tài)宜居、文明和諧的現(xiàn)代化區(qū)域性中心城市。中心城區(qū)大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，加快區(qū)域旅游服務(wù)中心和商貿(mào)物流中心建設(shè)，完善區(qū)域服務(wù)職能。在注重產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的同時，充分利用汽車和汽配產(chǎn)業(yè)雄厚的基礎(chǔ)，做大做強汽車工業(yè)，提升產(chǎn)品的市場競爭力，并通過上下游的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，聯(lián)動周邊地區(qū)，打造汽車產(chǎn)業(yè)集群，輻射帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展。

各區(qū)縣中，離十堰城區(qū)較近的鄖陽區(qū)，將自身發(fā)展與十堰城區(qū)發(fā)展緊密結(jié)合，更加注重區(qū)政府所在地及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中與十堰中心城區(qū)在功能設(shè)置、市政基礎(chǔ)設(shè)施和道路設(shè)施建設(shè)方面進(jìn)行協(xié)調(diào)和對接。房縣等區(qū)縣離十堰城區(qū)較遠(yuǎn)，除以十堰城區(qū)為核心制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃外，還根據(jù)自身狀況設(shè)定以縣城為核心、工業(yè)和旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

（四）堅持“外修生態(tài)、內(nèi)修人文”的城鎮(zhèn)化建設(shè)理念

十堰市生態(tài)環(huán)境敏感，是國家重要的水源涵養(yǎng)地。發(fā)展必須做到生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，提升區(qū)域性生態(tài)屏障作用。在調(diào)研過程中，我們體會到，十堰市既注重保持自然生態(tài)，又注重保護(hù)歷史和文化的發(fā)展理念，做到了在城鎮(zhèn)化建設(shè)中“外修生態(tài)、內(nèi)修人文”。

十堰市全市森林覆蓋率達(dá)50%以上，部分地區(qū)森林覆蓋率達(dá)90%以上。在發(fā)展過程中，十堰市始終堅持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，限制發(fā)展對生態(tài)有破壞性的工業(yè)產(chǎn)業(yè)。同時，雖還未能充分利用如恐龍化石、“鄖陽人”等旅游資源，但仍然很注重發(fā)掘當(dāng)?shù)氐淖匀缓蜌v史文化遺產(chǎn)。例如建設(shè)武當(dāng)山旅游區(qū)、青龍山國家地質(zhì)公園，保護(hù)武當(dāng)山古建筑群，建設(shè)櫻桃溝最美鄉(xiāng)村，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)等。注重發(fā)掘十堰地方文化內(nèi)涵，積極尋求對自然與歷史文化遺產(chǎn)的合理利用。

其中，丹江口市作為市域副中心城市、鄂西生態(tài)文化旅游圈內(nèi)的重要節(jié)點，境內(nèi)丹江口水庫是南水北調(diào)中線的起點。丹江口市在發(fā)展過程中，注重以水體保護(hù)為重點，執(zhí)行水源地周邊的環(huán)境保護(hù)要求，確保南水北調(diào)中線工程水源安全，將保護(hù)環(huán)境放在首位，以綠色產(chǎn)業(yè)支撐作為城鎮(zhèn)化發(fā)展方向。

（五）通過創(chuàng)新機制突破城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸

十堰市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中，在投融資、土地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展等方面積極探索機制創(chuàng)新，著力突破發(fā)展的瓶頸制約。

1.創(chuàng)新投融資機制。重點在發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用、健全農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點、加強社會融資服務(wù)體系建設(shè)、健全農(nóng)村信用擔(dān)保機制和創(chuàng)新農(nóng)村信貸產(chǎn)品與服務(wù)方式等方面進(jìn)行創(chuàng)新，形成政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作、農(nóng)民主體的多元化投融資體系。

2.開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革試點。以城鎮(zhèn)有序擴容為龍頭，探索推進(jìn)戶籍管理、行政管理、土地開發(fā)利用、集鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)營管理等五項改革，實現(xiàn)擴大集鎮(zhèn)人口規(guī)模、擴大集鎮(zhèn)建設(shè)空間和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)模、擴大集鎮(zhèn)功能、擴大專業(yè)合作社組織輻射帶動能力等目標(biāo)。重點推行了一取消（取消戶口性質(zhì)劃分）、兩放寬（放款地域限制和落戶條件）、一相同（農(nóng)民進(jìn)城后享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障和公共服務(wù)政策）的戶籍管理模式，將12個部門39項行政審批事項下放給試點鎮(zhèn)，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤試點等工作。

3.探索規(guī)范土地（山場）流轉(zhuǎn)機制。在土地流轉(zhuǎn)堅持“依法、自愿、有償”原則的前提下，引導(dǎo)組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和村土地托管服務(wù)中心，搭建流轉(zhuǎn)平臺，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)工作流程，建立土地（山場）流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，推行土地（山場）出租、入股等流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式。全市累計流轉(zhuǎn)耕地35萬畝以上，為連片開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了條件。

4.積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織。依托特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)組建專業(yè)合作社，吸納農(nóng)民入社，形成產(chǎn)業(yè)開發(fā)合力，促進(jìn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強，目前全市農(nóng)民專業(yè)合作社已發(fā)展到1000多家。

（六）以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化發(fā)展

產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)和推動器。城鎮(zhèn)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)將農(nóng)村的剩余勞動力從土地上吸引過來，實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口快速增長，城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴大，促進(jìn)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)將農(nóng)村人口集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)，提高勞動生產(chǎn)力，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟快速增長，人口不斷聚集，為下一步工業(yè)化和城鎮(zhèn)化打好基礎(chǔ)，有利于農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。

推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，必須注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展。十堰是“汽車城”，有良好的工業(yè)基礎(chǔ)。在建設(shè)城鎮(zhèn)化過程中，十堰市以工業(yè)為主導(dǎo)，注重發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一是以建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺，大力發(fā)展新興工業(yè)，通過改善招商引資環(huán)境，促進(jìn)資金、技術(shù)、人員等生產(chǎn)要素向產(chǎn)業(yè)園區(qū)流動，將園區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，實現(xiàn)生產(chǎn)要素聚集，吸引農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移，促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化發(fā)展。二是鼓勵工業(yè)資本下鄉(xiāng)，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)。走以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、農(nóng)企聯(lián)合的道路。建設(shè)“四個百萬”工程，即百萬畝茶葉基地、百萬畝中藥材基地、百萬畝核桃基地和百萬頭山羊產(chǎn)業(yè)養(yǎng)殖基地。推動農(nóng)業(yè)深加工，農(nóng)民轉(zhuǎn)型成為農(nóng)業(yè)工人，就地就近就業(yè)。三是發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，尤其是發(fā)展旅游業(yè)。發(fā)揮十堰自然資源優(yōu)勢，挖掘文化旅游，自然旅游，觀光農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。

房縣在城鎮(zhèn)規(guī)劃中，特別注重將城鎮(zhèn)化和工業(yè)區(qū)建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工基地、旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成了以“兩區(qū)”（十堰南部生態(tài)工業(yè)新區(qū)、竹房城鎮(zhèn)帶引領(lǐng)區(qū)）、“一基地”（十堰綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工核心基地）、“一節(jié)點”（鄂西生態(tài)文化旅游圈重要節(jié)點）為主要內(nèi)容的戰(zhàn)略布局，一二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展同步推進(jìn)。

（七）扶貧開發(fā)與就近城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展

十堰市在近年來的工作中，將扶貧開發(fā)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。大力發(fā)展特色縣城、特色集鎮(zhèn)建設(shè)，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)擴容，提升城鎮(zhèn)功能，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，美化居住環(huán)境，完善配套設(shè)施，改善公共服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村居民由分散到集中居住、由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。

1.以農(nóng)村新社區(qū)為支點，實施連片開發(fā)、推進(jìn)扶貧工作。針對農(nóng)戶居住分散程度，自然資源和地理條件，在扶貧開發(fā)整村推進(jìn)基礎(chǔ)上，實施連片開發(fā)，引導(dǎo)現(xiàn)有村莊向中心村集中，適當(dāng)合并小型村、自然村和偏遠(yuǎn)村，因地制宜探索扶貧搬遷、遷村騰地、危房改造、村莊集并等農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式。丹江口市、鄖陽區(qū)等地實施鼓勵貧困農(nóng)戶集中居住、進(jìn)城居住的措施，對貧困農(nóng)戶改造危舊房、集中建新房或者進(jìn)城購房，分別補助每個農(nóng)戶2萬元、3萬元、4萬元。我們實地走訪過的蔣家堰敖家壩、水坪大石門等片區(qū)是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)建設(shè)的典型。目前，竹溪縣的蔣家堰鎮(zhèn)聚集1.1萬人、水坪鎮(zhèn)聚集1.2萬人，竹山縣的寶豐鎮(zhèn)聚集4萬人、麻家渡鎮(zhèn)聚集2萬人，小城鎮(zhèn)建設(shè)和鎮(zhèn)域經(jīng)濟初具雛形。

2.以集鎮(zhèn)為重點推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。以重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)為依托，突出地域特色，打造示范亮點，增添集鎮(zhèn)發(fā)展活力和魅力，提升城鎮(zhèn)發(fā)展帶整體建設(shè)水平，吸引農(nóng)民到集鎮(zhèn)定居生活。

3.以縣城為龍頭帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。以縣城為中心，推進(jìn)城區(qū)改造和新城建設(shè)，盤活土地資源，配套市政建設(shè)，拓寬城鎮(zhèn)空間功能，增強人口承載能力和對周邊地區(qū)的龍頭輻射效應(yīng)，縣城承載輻射帶動能力明顯增強。

4.把城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)園區(qū)建設(shè)、扶持龍頭企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，加快人口向城鎮(zhèn)集聚。通過加快園區(qū)建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、就業(yè)向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。一批以生物醫(yī)藥、農(nóng)產(chǎn)品加工和機械加工為主的企業(yè)初具規(guī)模，吸引了大批農(nóng)村剩余勞動力的就地就近轉(zhuǎn)移；通過培植壯大武當(dāng)?shù)啦琛⑸褶r(nóng)本草、統(tǒng)香食品等龍頭企業(yè)，走以工促農(nóng)、以企帶村、農(nóng)企聯(lián)姻的路子，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展；積極引導(dǎo)扶持旅游、商貿(mào)、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵農(nóng)民務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)，加快人流、物流、資金流向城鎮(zhèn)聚集。

三、十堰市就近城鎮(zhèn)化發(fā)展仍面臨諸多困難

從十堰市調(diào)研了解的情況看，我們認(rèn)為，近年來，十堰市堅持推進(jìn)“一城兩帶”戰(zhàn)略，在以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、協(xié)調(diào)發(fā)展方面進(jìn)行了積極探索，就近城鎮(zhèn)化發(fā)展取得一定成效。但是，就近城鎮(zhèn)化發(fā)展還面臨多方面特殊困難，存在諸多薄弱環(huán)節(jié)。

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平低，區(qū)域間不平衡，貧困程度深制約就近城鎮(zhèn)化發(fā)展

十堰市經(jīng)濟發(fā)展水平落后，貧困程度深，區(qū)域發(fā)展不平衡，較發(fā)達(dá)的中心城市與極落后的邊緣貧困縣之間存在著較大的梯度，不僅影響了全市經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，而且制約了就近城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。全市6個縣市區(qū)為國家級貧困縣。除前文分析的人均GDP低于全省平均水平等方面外，還存在貧困人口比例高，絕對貧困人口多等問題。截至2014年，全市貧困發(fā)生率為33.9%，高出全省19.7個百分點，在全省市州排名第一；建檔立卡的貧困人口中，人均純收入低于2000元的極端貧困戶達(dá)9.5萬戶，占比35.9%，在全省排名第一。扶貧任務(wù)艱巨。以房縣為例，貧困人口大多居住分散，且居住在高寒邊遠(yuǎn)山區(qū)；文化程度偏低，即使外出打工，也只能從事簡單繁重的工作，工資收入不高，轉(zhuǎn)變貧困狀況非常困難。庫區(qū)移民等生態(tài)移民因為喪失了原有的生產(chǎn)資料和生活資料，貧困程度加深，為就近城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來很多困難。

（二）財政基礎(chǔ)薄弱直接制約當(dāng)?shù)鼗竟卜?wù)供給能力

十堰市財政基礎(chǔ)薄弱，財政收入遠(yuǎn)低于財政支出。自2006年開始，這一趨勢逐年強化，詳見圖1。2014年，全市財政收入133.1億元，全年地方財政支出258.2億元，是收入的1.94倍。如果沒有中央轉(zhuǎn)移支付，地方財政將收不抵支，地方政府常年負(fù)債運營，財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。財政基礎(chǔ)薄弱，直接制約地方基本公共服務(wù)的供給能力，影響就近城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施落后影響城鎮(zhèn)綜合功能完善

現(xiàn)階段，十堰市的公共交通、農(nóng)民住房、飲水等問題還存在很多欠賬。立體交通網(wǎng)絡(luò)還沒有完全形成，高鐵、航空尚在建設(shè)之中，距周邊大城市車程均在4個小時以上。高等級公路占比不到10%，尤其是農(nóng)村交通循環(huán)不暢，通客車行政村僅占通公路行政村的58.2%。全市456個重點貧困村中，危房戶數(shù)達(dá)到2.1萬戶，未實現(xiàn)飲水安全戶數(shù)7.6萬戶，在全省四個片區(qū)中占比最高?；A(chǔ)設(shè)施落后，影響城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由有序流動，影響城鎮(zhèn)綜合功能的完善。

（四）地域環(huán)境制約產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟發(fā)展和宜居環(huán)境建設(shè)

十堰市地處山區(qū)，境內(nèi)地形復(fù)雜，耕地少且較為貧瘠。自然環(huán)境沒有為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和交通運輸提供良好的支撐。人均耕地少，洪澇、干旱、山體滑坡等自然災(zāi)害頻繁，發(fā)展農(nóng)業(yè)存在很大的困難。境內(nèi)多山地，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施成本很高，且部分地區(qū)由于環(huán)境封閉，信息閉塞，人民生活水平難以得到提高。由于十堰地處南水北調(diào)水源保護(hù)區(qū)，部分地區(qū)被劃分為限制開發(fā)區(qū)，限制因素較多，工業(yè)化和環(huán)境保護(hù)間矛盾比較突出，相對建設(shè)成本和招商引資成本都比較高。

圖1　2000～2014年十堰市財政收支情況

（五）對打工經(jīng)濟的依賴度較高，就近城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)尚顯薄弱

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前十堰市農(nóng)業(yè)人口240多萬，包括農(nóng)村勞動力約145萬，其中外出務(wù)工的勞動力80萬左右，占55%，打工收入占農(nóng)戶收入的70%-80%。調(diào)研組入戶調(diào)查問卷結(jié)果也相差不多，外出勞動力占勞動力總數(shù)的60.2%；打工收入占農(nóng)戶家庭收入的77%。由于當(dāng)?shù)毓I(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、商貿(mào)企業(yè)發(fā)展不快，集聚不足，很多農(nóng)民工長年外出打工，平時并不居住在自己在集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)或縣城購買的住房里，對住房所在城鎮(zhèn)的消費和經(jīng)濟發(fā)展的帶動能力弱，也不利于當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（六）城鎮(zhèn)數(shù)量較多，但規(guī)模偏小，吸納人口能力差

在政府扶貧等資金和政策支持下，很多農(nóng)民在集鎮(zhèn)建房或買房，集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的居民考慮子女就學(xué)、未來養(yǎng)老等因素到更大的城鎮(zhèn)、縣或市購買住房，但從小城鎮(zhèn)吸納人口和集聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)以及城鎮(zhèn)規(guī)劃管理主要指標(biāo)來看，很多小城鎮(zhèn)不具備吸納大批農(nóng)村剩余勞動力、集聚大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的能力。

四、十堰市就近城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策建議

未來，十堰市應(yīng)根據(jù)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展及扶貧開發(fā)總體部署，以及湖北省的相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，積極推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化發(fā)展。相關(guān)對策建議如下：

（一）發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為就近城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅實的經(jīng)濟支撐

實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。十堰市應(yīng)繼續(xù)發(fā)展汽車工業(yè)以及相關(guān)的物流、配件等產(chǎn)業(yè)，發(fā)展已有一定基礎(chǔ)的醫(yī)藥制造業(yè)、紡織業(yè)、化學(xué)制品業(yè)、有色金屬冶煉業(yè)、電力生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等，積極發(fā)展符合生態(tài)環(huán)保要求的綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生旅游產(chǎn)業(yè)，增強產(chǎn)業(yè)相關(guān)性，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚人口能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近從業(yè)，為就近城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅實的經(jīng)濟支撐。支持縣域經(jīng)濟、鎮(zhèn)域經(jīng)濟和民營經(jīng)濟發(fā)展，增強就業(yè)吸納能力，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵和吸引在大中城市務(wù)工、有一技之長和一定資金積累的農(nóng)民工回到家鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展完善城鎮(zhèn)功能，拓展城鎮(zhèn)新的發(fā)展空間，培育和增強城鎮(zhèn)的競爭力，使農(nóng)民“搬得進(jìn)、住得起、穩(wěn)得住、能致富”。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化小城鎮(zhèn)的總體布局，增強小城鎮(zhèn)的吸納輻射能力

充分發(fā)揮規(guī)劃的先導(dǎo)和引領(lǐng)作用，按照區(qū)域功能定位及產(chǎn)業(yè)格局，進(jìn)一步優(yōu)化集鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)的布局，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)科學(xué)布局，將城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)規(guī)劃有效銜接，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力和利用效率，增強小城鎮(zhèn)對人流、物流、資金流的吸納能力，提升城鎮(zhèn)對周邊農(nóng)村的輻射影響力，為實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。尊重農(nóng)民意愿，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平和現(xiàn)實需求，因地制宜推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，杜絕盲目“造城”。同時，改革行政管理體制機制，打破行政壁壘整合行政區(qū)劃，適度合并村莊和小城鎮(zhèn)，適度降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，支持有條件的中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市，實施經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)擴權(quán)改革，下放部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限，激發(fā)小城鎮(zhèn)發(fā)展活力。

（三）創(chuàng)新體制機制，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強城鎮(zhèn)發(fā)展后勁

一是加強政府對財政資金的統(tǒng)籌整合，發(fā)揮資金合力。整合各類涉農(nóng)資金，改進(jìn)資金分配辦法，增強政策針對性和實效性，避免政策碎片化和資金“撒胡椒面”問題。二是創(chuàng)新支持方式，引入政府與社會資本合作（PPP）模式，擴大政府采購服務(wù)范圍，引導(dǎo)社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，參與公共服務(wù)提供，推進(jìn)市場體系的發(fā)育和市場機制的成熟，為就近城鎮(zhèn)化提供長期持續(xù)動力。加快推進(jìn)交通、水利、能源、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展后勁。三是完善政府引導(dǎo)、市場運作的多元化投融資體制，積極探索基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化、基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、發(fā)行債券等建設(shè)融資手段，提升金融對就近城鎮(zhèn)化的支持。

（四）健全財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化

就近城鎮(zhèn)化，不是簡單的農(nóng)民戶籍或居住地的變動，而是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可獲得基本公共服務(wù)的方式和水平達(dá)到城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為方向，健全財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，合理規(guī)劃各級政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、住房保障等基本公共服務(wù)方面的事權(quán)和支出責(zé)任。完善城鎮(zhèn)功能，提高綜合承載能力，強化公共服務(wù)功能，保障公共服務(wù)公平、均衡供給。完善社會保障制度，逐步將農(nóng)民納入社保范圍，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和均等化的公共服務(wù)制度，確保城鄉(xiāng)居民享有平等的基本公共服務(wù)、社會保障、社會福利等各項權(quán)利和發(fā)展機會。

（五）促進(jìn)扶貧開發(fā)與就近城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展

十堰市是國家集中連片特困地區(qū)。要從根本上解決十堰山區(qū)的貧困問題，應(yīng)該將扶貧開發(fā)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合，堅定不移地走城鎮(zhèn)化道路，通過減少農(nóng)村人口，實現(xiàn)農(nóng)村脫貧致富。以農(nóng)村新社區(qū)為支點，連片開發(fā)推進(jìn)扶貧工作；以集鎮(zhèn)為重點，縣城為龍頭推動城鎮(zhèn)化發(fā)展；以城鎮(zhèn)為增長極，加快經(jīng)濟增長速度，最終實現(xiàn)區(qū)域脫貧的目標(biāo)。應(yīng)整合扶貧等專項資金，推進(jìn)集中連片建設(shè)，將集中連片建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合。調(diào)研了解到，十堰市前期連片開發(fā)的片區(qū)建設(shè)模式很有成效，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和當(dāng)?shù)厝嗣裆钏降奶岣?。繼續(xù)實行時，建議高起點規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)實施。從市級層面甚至省級層面整合項目基金，推進(jìn)集中連片建設(shè)，尤其是整片推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（六）從國家治理現(xiàn)代化的角度出發(fā)，優(yōu)化區(qū)域政策設(shè)計

十堰市是南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)，也是國家集中連片特困地區(qū)。十堰與陜西相鄰，具有與西部地區(qū)相似的不適宜發(fā)展的種種自然地理環(huán)境，但享受不到西部地區(qū)的傾斜政策。建議從國家治理現(xiàn)代化的角度出發(fā)，優(yōu)化區(qū)域差別政策，改為以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會綜合發(fā)展指數(shù)等指標(biāo)設(shè)計對地方的扶持政策。在短期內(nèi)政策難以調(diào)整的情況下，可考慮十堰市參照執(zhí)行西部地區(qū)的優(yōu)惠政策。健全對水源區(qū)等生態(tài)補償相關(guān)轉(zhuǎn)移支付制度，特別是健全水源區(qū)與受益地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

作者單位：中國財政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：邢荷生）