人民政協(xié)與協(xié)商民主

宋漢曉

協(xié)商民主就是在公共協(xié)商過程中，公民平等地參與討論，自由、公開地表達(dá)意見，通過認(rèn)真、理性的思考和審視，形成共識(shí)，做出合理的選擇，賦予立法和決策合法性的一種民主決策和治理形式。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。推進(jìn)協(xié)商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進(jìn)決策科學(xué)化民主化。中共十八大報(bào)告首次提出并系統(tǒng)論述了健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，成為報(bào)告的一大亮點(diǎn)。確認(rèn)“協(xié)商民主”概念，并在此基礎(chǔ)上確立“社會(huì)主義協(xié)商民主制度”概念，進(jìn)而對(duì)“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”進(jìn)行規(guī)劃和部署。在十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上，將“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)”寫入“十三五”規(guī)劃綱要中。

民主有多種形態(tài)，中共選擇將協(xié)商民主置于民主發(fā)展的優(yōu)先地位，主要是基于社會(huì)多元化及利益群體、利益訴求多元化影響中國(guó)發(fā)展，需有多元利益訴求反映和疏導(dǎo)的渠道；而協(xié)商民主有助于解決中國(guó)的社會(huì)問題，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的整合，且協(xié)商的傳統(tǒng)在中國(guó)歷史悠久，中國(guó)發(fā)展協(xié)商民主具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。從精英協(xié)商、高層協(xié)商，到基層協(xié)商、社會(huì)協(xié)商，能集納更多民眾的利益訴求。

協(xié)商民主在我國(guó)有著較長(zhǎng)時(shí)期的實(shí)踐過程。中共同各民主黨派及各界人士共同協(xié)商建國(guó)就是一個(gè)良好的協(xié)商民主范例。

一、“兩黨合作”到“多黨合作”—生動(dòng)的歷史實(shí)踐為協(xié)商民主奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

民主是全人類共同追求的價(jià)值目標(biāo)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨人不懈奮斗的目標(biāo)。辛亥革命結(jié)束了中國(guó)兩千多年的封建專制，喚起了民眾的進(jìn)步意識(shí)，大大促進(jìn)了中國(guó)人民的民主覺悟。

1921年，中國(guó)共產(chǎn)黨的誕生使得中國(guó)革命的面貌煥然一新。的確，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)不主張抽象的民主，發(fā)起成立時(shí)就宣傳科學(xué)與民主，堅(jiān)持多數(shù)人的人民民主，倡導(dǎo)以協(xié)商為特征的新民主主義議事精神。

1922年7月中下旬，中共二大在上海舉行。大會(huì)通過的《關(guān)于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的議決案》提出，聯(lián)合全國(guó)一切革命黨派，聯(lián)合資產(chǎn)階級(jí)民主派，組織民主的聯(lián)合戰(zhàn)線，并決定邀請(qǐng)國(guó)民黨等革命團(tuán)體舉行聯(lián)席會(huì)議，共商具體辦法。8月下旬，中共中央執(zhí)行委員會(huì)在杭州西湖舉行會(huì)議。會(huì)議決定在孫中山改組中國(guó)國(guó)民黨的條件下，由共產(chǎn)黨少數(shù)負(fù)責(zé)人先加入國(guó)民黨，同時(shí)勸說全體共產(chǎn)黨員以個(gè)人名義加入國(guó)民黨，以實(shí)現(xiàn)同國(guó)民黨的黨內(nèi)合作。1923年，中共三大確立同國(guó)民黨實(shí)行“黨內(nèi)合作”的政策，一部分黨員以個(gè)人身份加入國(guó)民黨。同時(shí)，孫中山為改組國(guó)民黨，通過國(guó)民政府總顧問鮑羅廷協(xié)助，與中國(guó)共產(chǎn)黨就許多重大問題進(jìn)行協(xié)商。1924年1月，國(guó)民黨一大召開，制定了“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”的三大政策，實(shí)現(xiàn)了第一次國(guó)共合作。中共中央對(duì)革命形勢(shì)的正確分析和戰(zhàn)略調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了以國(guó)共合作為基礎(chǔ)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。國(guó)共合作產(chǎn)生了巨大的社會(huì)影響，有力推動(dòng)了中國(guó)革命的蓬勃發(fā)展，推動(dòng)了中國(guó)現(xiàn)代民主建設(shè)。這是新民主主義革命時(shí)期協(xié)商民主的有益嘗試。

1931年九一八事變，日本占領(lǐng)東三省，中華民族危在旦夕。從9月20日起，中共就多次發(fā)表宣言，號(hào)召各派政治力量停止內(nèi)戰(zhàn)，一致抗日。1936年12月，西安事變和平解決后，中共對(duì)抗戰(zhàn)提出了真知灼見，迫使蔣介石不得不重新審視中共的抗日主張。1937年2月至9月，國(guó)共代表共舉行了6次正式談判，歷時(shí)7個(gè)月的協(xié)商，最終實(shí)現(xiàn)了第二次國(guó)共合作，促成了全國(guó)人民空前的大團(tuán)結(jié)。

1937年9月正式建立的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，既是協(xié)商民主的思想與實(shí)踐成果，又為抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的協(xié)商民主奠定了基礎(chǔ)。在反對(duì)國(guó)民黨專制獨(dú)裁統(tǒng)治的斗爭(zhēng)中，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷加強(qiáng)同各民主黨派和無(wú)黨派人士的團(tuán)結(jié)合作。

中共作為中國(guó)革命勝利的領(lǐng)導(dǎo)者，沒有自恃政治力量上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。1948年5月1日，《晉察冀日?qǐng)?bào)》首次發(fā)表著名的“五一口號(hào)”，號(hào)召“各民主黨派、各人民團(tuán)體及社會(huì)賢達(dá)，迅速召開政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)、成立民主聯(lián)合政府?！备髅裰鼽h派和無(wú)黨派人士積極響應(yīng)中共“五一口號(hào)”，公開宣告站在人民一邊，完全贊同中共中央提出的召開新政治協(xié)商會(huì)議，成立民主聯(lián)合政府的號(hào)召，并公開表示，愿意在中共的領(lǐng)導(dǎo)下，同中共一道為推翻國(guó)民黨的反動(dòng)統(tǒng)治、建立新中國(guó)而共同奮斗。

回顧這段歷史，我們可以體會(huì)到，“五一口號(hào)”的重大意義在于找到了協(xié)商建國(guó)的民主形式，為我們創(chuàng)造了協(xié)商民主這種新型的人民民主。在中共建國(guó)構(gòu)想中，“政治協(xié)商會(huì)議”是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要形式。這一形式的基本特點(diǎn)是，具有不同階級(jí)基礎(chǔ)、不同利益訴求的政治和社會(huì)組織，通過對(duì)話和協(xié)商，形成合作斗爭(zhēng)的綱領(lǐng)政策等共識(shí)，共同來(lái)建立新中國(guó)。這種民主形式，就是我們今天所說的“協(xié)商民主”。

民主是目標(biāo)，也是過程。以統(tǒng)一戰(zhàn)線為理論基礎(chǔ)的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成，是在反帝、反封建、反官僚的歷史進(jìn)程中逐步發(fā)展起來(lái)的，體現(xiàn)出中共與各民主黨派及其他社會(huì)力量從“兩黨合作”到“多黨合作”，從“聯(lián)合革命”到“協(xié)商建國(guó)”的內(nèi)在邏輯，中國(guó)共產(chǎn)黨用生動(dòng)的歷史實(shí)踐為協(xié)商民主奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、“協(xié)商建國(guó)”到“協(xié)商治國(guó)”—協(xié)商民主是人民政協(xié)的鮮明特色和巨大優(yōu)勢(shì)

作為新政協(xié)的發(fā)起者，中共沒有搞一黨獨(dú)裁的專政，沒有把自己的主張強(qiáng)加給別人，而是主動(dòng)積極與其他民主黨派和各界人士平等協(xié)商、共同決策，創(chuàng)建了聚合各方力量、協(xié)商建國(guó)、共享政權(quán)的開國(guó)之路。各民主黨派和無(wú)黨派民主人士響應(yīng)中共“五一口號(hào)”，團(tuán)結(jié)在共產(chǎn)黨周圍，參加新政協(xié)的籌建，為建立新中國(guó)做出了不朽的貢獻(xiàn)。

任何一種民主的本質(zhì)、內(nèi)容和形式，都是由本國(guó)國(guó)情、社會(huì)制度所決定的。1949年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的召開，標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型的民主形式開始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。通過政治協(xié)商的形式成立民主聯(lián)合政府，建立了新中國(guó)，走出了一條具有中國(guó)特色的民主協(xié)商建國(guó)的政治發(fā)展道路。人民民主專政的中華人民共和國(guó)是由政協(xié)第一屆全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)宣告成立的。其后，經(jīng)全國(guó)政協(xié)協(xié)商建議，召開第一屆全國(guó)人大。一屆人大召開后，政協(xié)作為黨派性協(xié)商機(jī)關(guān)繼續(xù)存在。歷史證明，我國(guó)的協(xié)商民主從一開始就是人民民主的重要形式，因此，協(xié)商民主是人民政協(xié)的鮮明特色和巨大優(yōu)勢(shì)。

實(shí)踐證明，人民政協(xié)作為最早制度化的協(xié)商民主形式，或者說最穩(wěn)妥的協(xié)商民主制度，理應(yīng)在健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮更大的作用。第一，人民政協(xié)與協(xié)商民主有著天然的聯(lián)系，人民政協(xié)有著其他協(xié)商民主形式所不具有的巨大優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)作為我國(guó)政治體制的重要組成部分，其政治協(xié)商功能是黨和國(guó)家實(shí)行民主科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)?；拘纬闪酥泄颤h委動(dòng)議、政協(xié)協(xié)商、人大決策、政府執(zhí)行的政治決策運(yùn)行機(jī)制。人民政協(xié)的政治協(xié)商作為必經(jīng)程序，是實(shí)行民主科學(xué)決策的重要環(huán)節(jié)。對(duì)重大問題，從中共黨委、人大、政府作為決策主體的決策過程來(lái)看，中共黨委決策前、人大通過前、政府決定前，都要事先通過人民政協(xié)，聽取和征求政協(xié)各參加單位和各界委員的意見，人民政協(xié)的政治協(xié)商是黨和國(guó)家民主科學(xué)決策不可或缺的重要一環(huán)。第二，人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，它本質(zhì)上就是一個(gè)實(shí)行協(xié)商民主的場(chǎng)所、組織和載體。其主要職能就是政治協(xié)商，因此它理所當(dāng)然屬于協(xié)商民主的范疇。作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)包括了我國(guó)所有合法黨派、各主要人民團(tuán)體，以及各族各界的代表人士，而且它隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步不斷調(diào)整其組成單位或界別。團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)的兩大主題，人民政協(xié)的一切工作和活動(dòng)都體現(xiàn)著民主的精神，包括民主程序、民主方式、民主作風(fēng)、民主氛圍。這種包容性體現(xiàn)了協(xié)商民主的特點(diǎn)。第三，協(xié)商是人民政協(xié)的基本工作方式。民主協(xié)商、求同存異是人民政協(xié)的基本工作原則，廣泛征求意見、盡可能達(dá)成共識(shí)是人民政協(xié)工作的重要目的。人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的過程，就是在發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上尋求共識(shí)的過程，就是增進(jìn)團(tuán)結(jié)的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主的過程，就是實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的過程，這體現(xiàn)了協(xié)商民主的根本特征。第四，人民政協(xié)組織上的廣泛代表性和政治上最大限度的包容性使人民政協(xié)擁有其他協(xié)商民主形式所不具有的巨大優(yōu)勢(shì)。人民政協(xié)的協(xié)商主體涵蓋各黨派、各團(tuán)體、各民族、各階層和社會(huì)各界、各方面人士，同時(shí)協(xié)商主體還包括中共黨委、人大及其常委會(huì)、人民政府，可以說人民政協(xié)的協(xié)商主體涵蓋了政黨、國(guó)家與社會(huì)政治關(guān)系中的諸多方面，協(xié)商主體具有廣泛性。

中共十八大報(bào)告提出，要從堅(jiān)持完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的高度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，“圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局”。對(duì)人民政協(xié)協(xié)商的形式和途徑提出要“深入進(jìn)行專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”。這既是對(duì)人民政協(xié)地位和作用的充分肯定，也指明了人民政協(xié)的發(fā)展方向，對(duì)人民政協(xié)履職提出了新的更高要求。

三、“政治協(xié)商”到“協(xié)商民主”—人民政協(xié)的制度創(chuàng)新與制度建設(shè)為完善協(xié)商民主制度積累了豐富經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過60多年的實(shí)踐和探索，作為新中國(guó)協(xié)商民主的最早實(shí)踐成果，人民政協(xié)的政治協(xié)商不僅開創(chuàng)了我國(guó)制度化協(xié)商民主的先河，而且也為發(fā)展和完善其他形式的協(xié)商民主積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

人民政協(xié)具有界別組織的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)、民主協(xié)商的功能優(yōu)勢(shì)、聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢(shì)，人民政協(xié)融協(xié)商、監(jiān)督、合作、參與于一體，極大豐富了我國(guó)社會(huì)主義民主的內(nèi)涵，是我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道、平臺(tái)和制度，是社會(huì)主義協(xié)商民主的生動(dòng)體現(xiàn)。

人民政協(xié)這種民主形式符合社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，也符合世界民主政治發(fā)展的潮流，具有巨大的優(yōu)越性和強(qiáng)大的生命力。充分運(yùn)用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式，不斷健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，不僅能夠有力推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)主義民主政治發(fā)展和政治文明建設(shè)，而且對(duì)人類的政治文明也是一大貢獻(xiàn)。

人民民主是中國(guó)共產(chǎn)黨始終高揚(yáng)的光輝旗幟，認(rèn)真審視中共推進(jìn)中國(guó)民主政治的歷程，統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)和協(xié)商民主是一脈相承的，推進(jìn)協(xié)商民主就是要繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，目的就是發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

改革開放以來(lái)，“協(xié)商民主”已逐漸成為當(dāng)代民主政治理論研究中備受關(guān)注的主題。中共十三大提出社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的構(gòu)想，把協(xié)商從政治領(lǐng)域擴(kuò)展到整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域，從國(guó)家層面的協(xié)商擴(kuò)展到地方性、基層群眾組織的協(xié)商，逐步形成了民主懇談會(huì)、聽證會(huì)等民主協(xié)商形式。1989年，中共中央出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》；2005年，出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，同年發(fā)布《中國(guó)的民主政治建設(shè)》白皮書；2006年初，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等，對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行闡述。與此同時(shí)，人民政協(xié)的協(xié)商形式也由1995年的6種形式，上升到 2006年的8種形式。2005年7月和2006年9月，全國(guó)政協(xié)先后召開的專題協(xié)商會(huì)，使政協(xié)履行政治協(xié)商職能的形式有了新的突破。而黨委、人大、政府、政協(xié)和基層等領(lǐng)域的協(xié)商實(shí)踐也不斷豐富。

中共十八大報(bào)告正式提出并確立了我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度。中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中?！笆濉币?guī)劃綱要把推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為“發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的目標(biāo)。把協(xié)商民主提升到國(guó)家政治體制改革層面進(jìn)行推進(jìn)，充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義民主問題上最新的實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，彰顯了中共中央順應(yīng)黨心、民心，堅(jiān)定不移地推進(jìn)政治體制改革的決心和信心。體現(xiàn)中共對(duì)于中國(guó)民主政治發(fā)展目標(biāo)的清晰和自信，有助于建設(shè)與社會(huì)結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念多樣性相適應(yīng)的公民有序政治參與的渠道；有助于改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；有助于體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特色和優(yōu)勢(shì)；有助于發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要渠道作用；有助于社會(huì)主義協(xié)商民主制度的不斷健全和完善。

社會(huì)主義協(xié)商民主制度，是中國(guó)共產(chǎn)黨人和中國(guó)人民追求民主偉大歷程中的一大創(chuàng)造，將協(xié)商民主制度化是改革開放以來(lái)我國(guó)政治體制改革的一大探索和突破，具有里程碑意義。社會(huì)主義協(xié)商民主理論的創(chuàng)立，深化了對(duì)民主政治內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，明確了選舉民主和協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的基本形式。作為中國(guó)特色民主政治發(fā)展的一種重要形式，它以一種易于操作的、基礎(chǔ)性的、穩(wěn)妥的方式促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)。

推進(jìn)民主政治協(xié)商是我國(guó)政治發(fā)展的緊迫任務(wù)。協(xié)商民主不僅僅是一種理論，更是一種實(shí)踐方法和路徑，是探索適合中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的民主政治建設(shè)的重要手段和必由之路。協(xié)商民主作為選舉民主的互補(bǔ)形式，更加注重參與者理性協(xié)商得出的結(jié)論，這與單純強(qiáng)調(diào)自由投票、多數(shù)決定的選舉民主思路有所不同，從而打破了“選舉等于民主”的教條化公式，有助于培育更加成熟的民主觀念，有助于完善在此基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的、更加注重實(shí)效的民主制度。同西方競(jìng)爭(zhēng)式的民主相比，協(xié)商民主具有許多優(yōu)越性。協(xié)商民主既關(guān)注決策的結(jié)果，又關(guān)注決策的過程，從而拓寬了民主的深度；協(xié)商民主既關(guān)注多數(shù)人的意見，又關(guān)注少數(shù)人的意見，從而拓寬了民主的廣度。

社會(huì)主義協(xié)商民主制度是一個(gè)廣泛、多層的制度體系，是執(zhí)政黨對(duì)人民民主理論的重大創(chuàng)新，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重大創(chuàng)舉。要完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度，就要不斷完善程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道；深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商；發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用，完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序，拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。不斷拓展體制的開放性，不斷拓展公民有序政治參與的渠道，不斷促進(jìn)我國(guó)民主體制的運(yùn)行及系統(tǒng)整合，不斷優(yōu)化執(zhí)政過程，逐步健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，把推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)推向一個(gè)嶄新的階段。

（作者為《中華兒女》海外版副主編）

責(zé)任編輯 尚國(guó)敏