劉澤華 陳云

為加大金融對“三農(nóng)”的有效支持，保護借貸當(dāng)事人合法權(quán)益，2016年3月15日，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點縣（市、區(qū)）名單》，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。《暫行辦法》的出臺賦予農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)抵押融資功能，與商業(yè)銀行經(jīng)營管理密切相關(guān)，商業(yè)銀行應(yīng)更新風(fēng)險管理理念，建立健全相關(guān)信貸風(fēng)險管理制度，在積極參與試點同時，審慎穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。

出臺背景

根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律規(guī)定，宅基地等農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。而農(nóng)業(yè)發(fā)展需要中長期資金供給，因缺乏有效抵押物，擔(dān)保難、融資難問題長期得不到解決，允許宅基地等農(nóng)村集體所有的土地使用抵押能有效解決這一困擾多年的難題。2015年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2015]45號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》）和《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》（以下簡稱《決定》），鼓勵落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會以來黨中央、國務(wù)院決策部署，強調(diào)深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。同時，全國人大常委會明確規(guī)定在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，允許以農(nóng)民住房財產(chǎn)開辦抵押貸款業(yè)務(wù)，為慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點提供了明確的法律授權(quán)依據(jù)。為貫徹落實《指導(dǎo)意見》和《決定》要求，人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、國土資源部、住建部聯(lián)合出臺《暫行辦法》?！稌盒修k法》的出臺，將有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)?；?jīng)營的資金投入，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。

主要內(nèi)容

《暫行辦法》共二十四條，從貸款對象、貸款管理、風(fēng)險補償、配套支持措施、試點監(jiān)測評估等維度，對試點地區(qū)相關(guān)部門和金融機構(gòu)推進落實農(nóng)民住房抵押貸款試點提供具體政策要求和操作辦法。

貸款對象。明確界定“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款”和貸款業(yè)務(wù)試點地區(qū)。根據(jù)《暫行辦法》，“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款”是指在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押、由銀行業(yè)金融機構(gòu)（以下稱貸款人）向符合條件的農(nóng)民住房所有人（以下稱借款人）發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款；適用地區(qū)是指《決定》明確授權(quán)開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的縣（市、區(qū)）。

貸款管理。《暫行辦法》對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的貸款條件、用途、額度、期限、利率、還款方式和抵押物處置做了具體規(guī)定。貸款條件包括：申請貸款主體適格且無不良信用記錄；抵押物須具備合法權(quán)屬證明，無權(quán)屬爭議，且未列入征地拆遷范圍；借款人應(yīng)有其他可被證明的長期穩(wěn)定居住場所；所在的集體經(jīng)濟組織書面同意宅基地使用權(quán)隨農(nóng)民住房一并抵押及處置；農(nóng)民住房共有人書面同意房產(chǎn)抵押。在貸款用途上，《暫行辦法》要求貸款資金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認(rèn)可的合法用途。在貸款額度方面，《暫行辦法》規(guī)定由貸款人結(jié)合借款人信用、財產(chǎn)、房屋抵押率綜合考慮，自主確定貸款額度，并結(jié)合財政貼息、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)民住房保險等保障政策，適當(dāng)放大貸款額度。

抵押權(quán)設(shè)置及押品評估。《暫行辦法》規(guī)定，抵押權(quán)的設(shè)置，應(yīng)由借貸雙方按照試點地區(qū)規(guī)定，在試點地區(qū)政府確定的不動產(chǎn)登記機構(gòu)辦理房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)抵押登記。押品評估則由借貸雙方委托第三方地產(chǎn)評估機構(gòu)評估、貸款人自行評估或者雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀地確定房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)價值。

配套支持措施?！稌盒修k法》在抵押財產(chǎn)權(quán)屬登記、抵押物價值評估、貸款主體融資增信及風(fēng)險補償?shù)确矫?，對試點地區(qū)的政府及相關(guān)機構(gòu)配套支持政策提出了要求?！稌盒修k法》鼓勵試點地區(qū)政府加快推進行政轄區(qū)內(nèi)房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)調(diào)查確權(quán)登記頒證工作，積極組織做好計提建設(shè)用地基準(zhǔn)地價制定、價值評估、抵押物處置機制等配套工作；人民銀行分支機構(gòu)加大對取得良好效果的貸款人加大再貸款支持力度；銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)合理確定抵押貸款的風(fēng)險權(quán)重、資本計提、貸款分類等規(guī)則和政策，支持抵押貸款業(yè)務(wù)開展；保險監(jiān)督管理機構(gòu)探索開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款保證保險業(yè)務(wù)等多種方式，為借款人提供融資增信支持。

試點監(jiān)測評估?！稌盒修k法》明確要求試點地區(qū)單位做好試點工作的統(tǒng)籌部署、跟蹤指導(dǎo)并定期進行試點結(jié)果監(jiān)測評估報告?！稌盒修k法》規(guī)定，各試點地區(qū)試點工作小組扎實做好轄內(nèi)試點組織實施、跟蹤指導(dǎo)和總結(jié)評估，并將試點總結(jié)報告于每年1月底前以省級人民政府名義送試點指導(dǎo)小組；各試點地區(qū)人民銀行分支機構(gòu)及同級銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)加強試點監(jiān)測、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和評估總結(jié)，并將總結(jié)報告和政策建議按季報送試點指導(dǎo)小組辦公室。此外，《暫行辦法》還要求各銀行業(yè)金融機構(gòu)制定農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理制度及實施細則，加快推動此類抵押貸款業(yè)務(wù)落地實施。

商業(yè)銀行須注意的問題

為積極響應(yīng)國家深入農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，解決農(nóng)村地區(qū)資金供求矛盾，滿足農(nóng)村地區(qū)多層次的融資需求，商業(yè)銀行有必要及時創(chuàng)新推出農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)抵押相關(guān)貸款產(chǎn)品，推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作，但也應(yīng)高度關(guān)注相關(guān)風(fēng)險問題。

及時跟蹤掌握試點地區(qū)政府政策要求和配套保障制度。由于《暫行辦法》原則性強而規(guī)范性弱，對于貸款利率、期限、額度等業(yè)務(wù)具體要求和流程均未提出明確規(guī)范性要求，對于借款人信用審核、抵押物財產(chǎn)權(quán)歸屬登記、抵押權(quán)設(shè)置登記、押品價值評估及處置、風(fēng)險補償?shù)戎贫龋仓皇翘岢隽嗽瓌t性要求，需要由試點地區(qū)政府機構(gòu)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定詳細實施細則。商業(yè)銀行開展該項貸款業(yè)務(wù)時，因缺乏有效的制度規(guī)定，政策性風(fēng)險較高，試點開展該類貸款業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行分支機構(gòu)，應(yīng)密切關(guān)注試點地區(qū)的規(guī)范性文件及制度落實要求，因地制宜，制定符合當(dāng)?shù)卦圏c和監(jiān)管政策的貸款操作細則和管理要求，并根據(jù)政策變化及時調(diào)整和完善。

加強貸前實地調(diào)查及信用風(fēng)險審查。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，擁有農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)的主體為農(nóng)村居民，因此申請該類貸款的借款人也多為農(nóng)村居民。鑒于農(nóng)村宅基地所有權(quán)及使用權(quán)歸屬具有特殊性，商業(yè)銀行開辦該類貸款業(yè)務(wù)除核查申請貸款主體是否合格且是否信用良好外，還應(yīng)借鑒農(nóng)戶貸款的實踐經(jīng)驗，開展實地深入調(diào)查，借助農(nóng)村社會力量深入了解借款人的信用狀況、還款能力、抵押財產(chǎn)權(quán)的歸屬情況等重要信息。此外，《暫行辦法》規(guī)定，“除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料。”但是，對什么是其他長期穩(wěn)定居住場所，由誰來提供證明材料才能作為有效依據(jù)并未明確規(guī)定。因此，開展貸款業(yè)務(wù)時，應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注試點政府對上述內(nèi)容的相關(guān)規(guī)定，防止因證明材料不充分或無效，導(dǎo)致出現(xiàn)貸款違約時抵押物無法處置的問題。

規(guī)范貸前抵押物權(quán)屬確認(rèn)及公平合理估值。一是明確抵押財產(chǎn)權(quán)屬。長期以來，農(nóng)村房屋及宅基地未進行流轉(zhuǎn)交易，權(quán)屬登記尚未嚴(yán)格規(guī)范管理，實際上許多農(nóng)民未取得房屋所有權(quán)證，宅基地也未獲得土地證或者土地使用證。為避免因貸款違約處置難問題，商業(yè)銀行應(yīng)嚴(yán)格審查抵押財產(chǎn)權(quán)屬狀況，開展實地調(diào)查，確保抵押財產(chǎn)權(quán)屬清晰。二是抵押權(quán)的設(shè)置需要進行登記。為確保抵押權(quán)設(shè)置合法有效，開展試點的商業(yè)銀行分支機構(gòu)應(yīng)關(guān)注當(dāng)?shù)卣欠褚殉闪?，或者已指定辦理農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押登記和交易的相關(guān)機構(gòu)，避免因登記瑕疵導(dǎo)致抵押權(quán)無效，進而使銀行無法享有對抵押物的優(yōu)先受償權(quán)。

加強貸后監(jiān)測及抵押物處置管理。商業(yè)銀行要加強對借款人及抵押物的貸后管理，做好貸后監(jiān)測、預(yù)警等工作。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，宅基地轉(zhuǎn)讓只能限制在本集體成員之間、且須符合一戶一宅的原則，且《暫行辦法》未突破該流轉(zhuǎn)范圍，因此農(nóng)村宅基地使用權(quán)原則上只能在當(dāng)?shù)卮迕駜?nèi)部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)市場相當(dāng)有限，很可能面臨出現(xiàn)貸款違約風(fēng)險時，抵押資產(chǎn)處置難的問題。商業(yè)銀行應(yīng)及時了解試點地區(qū)相關(guān)政策，強化農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)處置管理。因借款人不履行到期債務(wù)，或者約定其他情形需依法行使抵押權(quán)的，貸款經(jīng)辦行應(yīng)積極與當(dāng)?shù)卣疁贤▍f(xié)調(diào)農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)處置方案，結(jié)合試點地區(qū)的實際情況和處置案例等，配合試點地區(qū)政府在保障借款人基本居住權(quán)的前提下，通過雙方協(xié)商、貸款展期、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)拍賣或變賣、風(fēng)險補償?shù)确绞竭M行處置。

（作者單位：中國工商銀行法律事務(wù)部）