內(nèi)參大都被定為國(guó)家秘密，有多種秘密等級(jí)，只供相應(yīng)級(jí)別的官員閱讀，為他們的決策提供參考。有些內(nèi)參是“絕密”的，連部委領(lǐng)導(dǎo)人都不容易看到；有些內(nèi)參保密期為“半年”，只要“處級(jí)”就能看到。

在中國(guó)新聞傳播體制中，“內(nèi)參”是獨(dú)特的信息傳播現(xiàn)象，指一種具有參考性質(zhì)的內(nèi)部信息傳播載體及其工作機(jī)制。決策者通過閱讀內(nèi)參，了解民意和實(shí)際。因而，內(nèi)參也是治國(guó)理政的重要手段。

因?yàn)椤皟?nèi)參”的讀者群主要是黨政軍領(lǐng)導(dǎo)層，傳播范圍小，能量卻很大。對(duì)普通民眾來說，內(nèi)參無疑帶有濃厚的神秘感。

哪些內(nèi)參直達(dá)中南海

黨的新聞機(jī)構(gòu)在向公眾報(bào)道新聞事實(shí)的同時(shí)，很多都承擔(dān)著內(nèi)參的寫作任務(wù)。實(shí)際上，不同級(jí)別、不同層次的新聞機(jī)構(gòu)都可能設(shè)置自己的內(nèi)參部門。有的國(guó)家機(jī)關(guān)也會(huì)專門組織人員編寫內(nèi)參。當(dāng)然，其中只有部分內(nèi)參直通黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的辦公桌。

《鄧小平年譜》透露了小平同志?？茨男﹥?nèi)參。一類是新聞單位常規(guī)性報(bào)送的內(nèi)部刊物，如新華社每天出版的《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》、人民日?qǐng)?bào)社的《群眾來信摘編》和《情況匯編》及《情況匯編特刊》、光明日?qǐng)?bào)社的《情況反映》、中國(guó)青年報(bào)社的《青年來信摘編》、上海解放日?qǐng)?bào)社的《情況簡(jiǎn)報(bào)》等。

1989年三四月間，長(zhǎng)期主管宣傳工作的胡喬木赴美訪問，在題為《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層怎樣決策》的演講中，透露了內(nèi)參是領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)了解信息的最重要的來源之一。這個(gè)信息來源是黨內(nèi)法規(guī)明確規(guī)定的。按照2004年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例試行》，新聞媒體被要求在公開報(bào)道之外，通過內(nèi)部反映方式，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。所謂的內(nèi)部反映，即指內(nèi)參。事實(shí)上，多年來，在高層肯定下，從中央到省級(jí)媒體，到中央和國(guó)家機(jī)關(guān)都創(chuàng)辦了內(nèi)參。內(nèi)參大都被定為國(guó)家秘密，有多種秘密等級(jí)，只供相應(yīng)級(jí)別的官員閱讀，為他們的決策提供參考。有些內(nèi)參是“絕密”的，連部委領(lǐng)導(dǎo)人都不容易看到；有些內(nèi)參保密期為“半年”，只要“處級(jí)”就能看到。

人民日?qǐng)?bào)、新華社每天都要發(fā)若干條內(nèi)參，《人民日?qǐng)?bào)內(nèi)參》和新華社《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣附頁(yè)》專門提供給中央政治局常委或委員參閱，一般反映極為重大和緊急的事態(tài)。其次是《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》和國(guó)際《參考清樣》，供省部級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)參閱，主要反映重要?jiǎng)討B(tài)、敏感問題和重要建議。

此外面向地市級(jí)和司局級(jí)的是《內(nèi)部參考》，反映問題的敏感度要弱許多。而最低一級(jí)的是《內(nèi)參選編》，主要從《內(nèi)部參考》和中選出部分不太敏感的內(nèi)容，每周一期，發(fā)至縣團(tuán)級(jí)等基層干部閱讀。

領(lǐng)導(dǎo)人批閱內(nèi)參

毛澤東曾在一次談話中說：“現(xiàn)在的報(bào)紙我只看一些消息，但《參考資料》《內(nèi)部參考》每天必看?！薄督▏?guó)以來毛澤東文稿》中披露，毛澤東看過的內(nèi)參品種多達(dá)30多種，他批示過的內(nèi)參至少200多件。

根據(jù)《鄧小平年譜》，鄧小平是閱讀和批示內(nèi)參數(shù)量最多的領(lǐng)導(dǎo)人之一，批示的內(nèi)參數(shù)量達(dá)220件左右。鄧小平當(dāng)年最習(xí)慣參閱四種內(nèi)參：一是新聞單位常規(guī)性報(bào)送的內(nèi)部刊物，二是中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)機(jī)關(guān)創(chuàng)辦的內(nèi)部刊物，三是鄧小平辦公室收到并呈送的各界人士來信，四是中央領(lǐng)導(dǎo)人之間的相互轉(zhuǎn)閱。

除了毛澤東、鄧小平，周恩來、劉少奇、朱德、陳云等老一輩中央領(lǐng)導(dǎo)不僅閱讀“內(nèi)參”，還通過批示“內(nèi)參”來推動(dòng)工作。領(lǐng)導(dǎo)人在看到內(nèi)參后，會(huì)對(duì)一些問題作出批示，這些帶有領(lǐng)導(dǎo)人批示的影印件會(huì)通過中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳等機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)到相關(guān)省市或部委領(lǐng)導(dǎo)手中，逐步逐級(jí)傳達(dá)直到問題解決。

2013年，習(xí)近平曾就新華社一篇內(nèi)參作出批示，要求嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)節(jié)約措施，堅(jiān)決杜絕公款浪費(fèi)現(xiàn)象，使厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)在全社會(huì)蔚然成風(fēng)，之后習(xí)近平的這一批示下發(fā)到地方省份，不少省份都在召開的省“兩會(huì)”上學(xué)習(xí)傳達(dá)這一批示。

因?yàn)樵S多內(nèi)參反映的都是各地發(fā)生的具體問題，所以領(lǐng)導(dǎo)人通過對(duì)內(nèi)參作批示的方式，對(duì)地方問題發(fā)表見解，實(shí)際上也是對(duì)地方處理問題的方式提出要求。

從“內(nèi)參”到“智庫(kù)”

近年來，中國(guó)智庫(kù)在政府決策過程中逐漸發(fā)揮著越來越大的影響力。2013年4月，習(xí)近平對(duì)建設(shè)中國(guó)特色智庫(kù)作出重要批示，把智庫(kù)發(fā)展提高到了國(guó)家戰(zhàn)略高度，并提出要建設(shè)“中國(guó)特色新型智庫(kù)”。十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度?！?/p>

官方智庫(kù)多以報(bào)告和內(nèi)參的方式建言獻(xiàn)策，其影響常體現(xiàn)在黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)相關(guān)會(huì)議、五年規(guī)劃和政府工作報(bào)告的形式中，而這些文件往往是某段時(shí)間的綱領(lǐng)性文件。由于體制內(nèi)的生存模式和其角色的重要性，官方智庫(kù)較高校智庫(kù)和民間智庫(kù)更具神秘色彩。

改革開放初期，舊有決策模式受到挑戰(zhàn)，中央需要制定很多改革方案，便搜集各部委人才，不定期到中南海討論研究，后逐漸成立研究機(jī)構(gòu)。那時(shí)，中央農(nóng)村政策研究室和體制改革研究所曾是官方智庫(kù)中的“絕代雙驕”。

1982年至1986年，連續(xù)五年，中央每年都頒發(fā)關(guān)于農(nóng)業(yè)問題的“一號(hào)文件”，其中中央農(nóng)村政策研究室發(fā)揮了重大作用，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)制度的直接推動(dòng)者。

體制改革研究所是改革的“參謀機(jī)構(gòu)”，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)改革總體方案、起草體制改革規(guī)劃，是1980年代最有影響的“思想庫(kù)”。央行行長(zhǎng)周小川曾任體改所副所長(zhǎng)，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎也曾在體改所工作。

20世紀(jì)90年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來越復(fù)雜，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工也越來越精細(xì)。因此，中國(guó)科學(xué)院（如國(guó)情研究中心）、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院（如財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所、金融中心等）、各部委辦（如農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、中國(guó)人民銀行、各個(gè)國(guó)有商業(yè)銀行都設(shè)有自己的研究機(jī)構(gòu)）、各重點(diǎn)高校屬下的研究機(jī)構(gòu)開始越來越積極地卷入政策研究和政策咨詢工作。即使在以前被視為非常敏感的外交領(lǐng)域、兩岸關(guān)系領(lǐng)域，近年來也出現(xiàn)了幾十個(gè)大大小小的思想庫(kù)。除此之外，高級(jí)知識(shí)分子聚集的國(guó)務(wù)院參事室、各民主黨派也表現(xiàn)踴躍，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。與此同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)人還從各領(lǐng)域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對(duì)象。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對(duì)中央決策的影響當(dāng)然更大。

除公開發(fā)行的報(bào)刊外，上述思想庫(kù)一般都會(huì)出版諸如“簡(jiǎn)報(bào)”“參閱”之類的內(nèi)部報(bào)告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，往往可以直達(dá)“天庭”，送到最高領(lǐng)導(dǎo)人的辦公室。領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會(huì)圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報(bào)告。

1993年6月中旬，清華大學(xué)教授胡鞍鋼與王紹光合著的《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》摘要在新華社內(nèi)部發(fā)表后，引起決策層的高度關(guān)注，為隨后出臺(tái)的中國(guó)財(cái)稅體制改革提供了重要參考依據(jù)；報(bào)告內(nèi)容所提出的7項(xiàng)建議有6項(xiàng)先后被采納。1994年，胡鞍鋼提出“特區(qū)不特”的主張，建議逐步取消針對(duì)特區(qū)的優(yōu)惠政策，實(shí)行國(guó)民待遇，為縮小地區(qū)差距創(chuàng)造條件。此建議雖然受到深圳市委和《深圳特區(qū)報(bào)》的連續(xù)批判，但中央領(lǐng)導(dǎo)最終采納了他的大部分建議。另外，胡鞍鋼與合作者在90年代中期提出的開發(fā)西部、正稅養(yǎng)軍等建議也在90年代后期變?yōu)橹醒氲恼?。為此，他還多次應(yīng)邀出席國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人召集的問策會(huì)、國(guó)家部委召開的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃咨詢會(huì)，成為高層決策圈的著名智囊。