王　瀟（南開(kāi)大學(xué)，天津　300350）

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城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度反思

王瀟
（南開(kāi)大學(xué)，天津300350）

摘要：土地是農(nóng)民最寶貴的資源，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的繁榮有力地帶動(dòng)了農(nóng)村的發(fā)展。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中表現(xiàn)出的問(wèn)題越來(lái)越突出。土地流轉(zhuǎn)制度的不完善造成土地市場(chǎng)的混亂及耕地流失嚴(yán)重等現(xiàn)象，能否解決這些問(wèn)題已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。問(wèn)題產(chǎn)生既存在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的不規(guī)范行政行為的外在原因，也包括農(nóng)民權(quán)利缺失的內(nèi)在原因。只有從公權(quán)力制約與農(nóng)民權(quán)利保障兩方面同步進(jìn)行改革，才能從根本上解決土地流轉(zhuǎn)制度與農(nóng)村建設(shè)之間的矛盾。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度；權(quán)利缺失；權(quán)力控制

引言

城鎮(zhèn)化建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)過(guò)程。城鎮(zhèn)化建設(shè)不但能夠推動(dòng)城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)還能帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，對(duì)于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)具有重要而深遠(yuǎn)的意義。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已進(jìn)入高速發(fā)展階段，2005年我國(guó)土地征收面積為445.4萬(wàn)畝，2010年征收土地面積增長(zhǎng)到了688.9萬(wàn)畝，城鎮(zhèn)化發(fā)展保持著較高的增長(zhǎng)速度，城市建設(shè)和發(fā)展對(duì)土地產(chǎn)生了巨大的剛性需求，土地流轉(zhuǎn)日趨頻繁。盡管農(nóng)村土地在持續(xù)高速流轉(zhuǎn)的過(guò)程中創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但農(nóng)民行使土地權(quán)利卻受到多重限制，農(nóng)戶(hù)在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲得的經(jīng)濟(jì)收益有限，無(wú)法充分享受城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。黨中央在十八屆五中全會(huì)中提出“十三五”規(guī)劃建議，并在其中強(qiáng)調(diào)要求推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持城市支持的農(nóng)村的城鄉(xiāng)發(fā)展策略，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的體制建設(shè)。中央在近年來(lái)的文件中多次提及城鎮(zhèn)化發(fā)展，將城鎮(zhèn)化建設(shè)置于社會(huì)發(fā)展的重要位置，積極地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)集體納入十三五發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，十八屆五中全會(huì)報(bào)告文件也為我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革指明了方向，提出只有穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地流轉(zhuǎn)辦法，依法推進(jìn)土地權(quán)利有序流轉(zhuǎn)才能切實(shí)保障農(nóng)民利益，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。自2004年頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了初次的改革，放寬農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地逐漸放寬土地流轉(zhuǎn)途徑，這一制度發(fā)展至今已有十余年，在這十余年中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在取得了巨大成就，同時(shí)也表現(xiàn)出諸多的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這些問(wèn)題不僅影響城市發(fā)展，也不利于保障農(nóng)民利益，影響農(nóng)村發(fā)展。至此，如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中有效保證農(nóng)民土地權(quán)利和經(jīng)濟(jì)收益，防止土地流轉(zhuǎn)過(guò)度，成為城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中的重要問(wèn)題。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化：土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)背景

在社會(huì)學(xué)的研究中，城鎮(zhèn)化建設(shè)被描述為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋亍⑥r(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘陌l(fā)展過(guò)程，馬克思曾在《資本論》中分析城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然性，城鎮(zhèn)化發(fā)展使得城市和城市之間的土地、勞動(dòng)力產(chǎn)生了密切的聯(lián)系，城市之間共同發(fā)展，產(chǎn)生了城市職能的分工，每一個(gè)城市都在某一方面占據(jù)著發(fā)展優(yōu)勢(shì)，城市之間的地域限制逐漸消失，取而代之的是各個(gè)城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。城鎮(zhèn)化是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的重要過(guò)程，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的重要作用，城鎮(zhèn)化建設(shè)將農(nóng)村不同類(lèi)型的生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)要素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)利益的同步增值，推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化和工業(yè)化的實(shí)現(xiàn)。

（一）我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程

我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展起步于新中國(guó)成立后，經(jīng)歷了六十余年波動(dòng)、曲折的發(fā)展，可以將其粗略地分為起步階段、波動(dòng)發(fā)展階段、停滯階段、穩(wěn)步發(fā)展階段和快速發(fā)展階段五個(gè)階段［1］。根據(jù)2011年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)（表1）可以看出，自二十世紀(jì)九十年代城鎮(zhèn)化實(shí)行撤擴(kuò)并以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度大大加快，城鎮(zhèn)化建設(shè)在這二十余年間實(shí)現(xiàn)了“質(zhì)”的飛躍。

表1　我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段

改革開(kāi)放后，經(jīng)過(guò)三十余年的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率提高34.7%，根據(jù)第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議的報(bào)告數(shù)據(jù)，十二五期間我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率擴(kuò)大到55%，并保持著高速增長(zhǎng)。除上圖所反映的人口和城市數(shù)量的增長(zhǎng)外，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)面積也實(shí)現(xiàn)了迅速地?cái)U(kuò)張，在2001年至今的十余年中，我國(guó)城市建成面積擴(kuò)大了2.12倍①參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》2.0.6。城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)土地資源表現(xiàn)出巨大的需求，土地頻繁流轉(zhuǎn)，各地流轉(zhuǎn)機(jī)制大量創(chuàng)新。十八大報(bào)告曾明確指出，“未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化，城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎。”根據(jù)世界發(fā)展模型理論，當(dāng)一國(guó)工業(yè)化率達(dá)到40%時(shí)，城鎮(zhèn)化率應(yīng)在75%以上。目前我國(guó)工業(yè)化水平接近40%，而常住人口城鎮(zhèn)化率僅為55%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家80%的平均水平，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍有很大空間［2］。

根據(jù)不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的需求，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展理念也經(jīng)歷了幾次重要的發(fā)展和創(chuàng)新，制定不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展的指導(dǎo)理念以應(yīng)對(duì)不同的發(fā)展需求。如早期為了追求城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化發(fā)展指導(dǎo)理念重視城市發(fā)展而沒(méi)有顧及農(nóng)村建設(shè)，至2002年十六大報(bào)告首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，隨后在2010年中央1號(hào)文件以及2013年十八大報(bào)告中，均明確指出中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)尋求改革，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)的政策傾斜，建立“以城帶鄉(xiāng)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。黨在十八大報(bào)告中更進(jìn)一步提出推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的發(fā)展目標(biāo)，在十八屆三中全會(huì)中明確建設(shè)以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，重視提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓廣大農(nóng)民和城市居民共享現(xiàn)代化成果，共同參與現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)制度的互動(dòng)關(guān)系

土地資源是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要條件，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)于調(diào)整農(nóng)村城市土地關(guān)系產(chǎn)生了重要的影響。城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)的剛性需求帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇。土地流轉(zhuǎn)對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展也起到了重要的作用，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠使土地資源實(shí)現(xiàn)再分配，解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的用地矛盾。兩者之間具體影響表現(xiàn)如下：

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)制度改革。城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同階段，分別對(duì)應(yīng)不同的土地流轉(zhuǎn)制度。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)下，各地的城市建設(shè)用地都有了大幅增加，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，土地流轉(zhuǎn)速率顯著增快。然而土地流轉(zhuǎn)制度所固有的缺陷卻成為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的絆腳石，影響城鎮(zhèn)化發(fā)展效果，阻礙其進(jìn)一步的發(fā)展，無(wú)法滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)土地和勞動(dòng)力的需求，發(fā)展需求與制度之間的矛盾促使土地流轉(zhuǎn)制度必須進(jìn)行改革。

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府監(jiān)督有限、土地產(chǎn)權(quán)不清、農(nóng)民權(quán)益無(wú)法保障等問(wèn)題影響土地市場(chǎng)的正常運(yùn)營(yíng)，阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展。為滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度要不斷發(fā)展、變革。為了滿(mǎn)足城市進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、項(xiàng)目升級(jí)以及高速流動(dòng)的人口所帶來(lái)的城市住房壓力，都要求推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的完善，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的發(fā)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，也帶來(lái)了新的機(jī)遇。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，土地實(shí)現(xiàn)了重新分配，農(nóng)村土地表現(xiàn)出可處分性和收益性，權(quán)利主體通過(guò)土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地在農(nóng)民和農(nóng)民之間、農(nóng)民和市場(chǎng)之間的自由流動(dòng)。土地市場(chǎng)中的自由流動(dòng)，不但提高了農(nóng)村土地利用率，產(chǎn)生了巨大的市場(chǎng)價(jià)值，而且能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)模式，為農(nóng)民的生產(chǎn)、生活提供保障。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)還有著更為深遠(yuǎn)的意義。土地流轉(zhuǎn)將勞動(dòng)力和土地、城市與農(nóng)村緊密的聯(lián)系在一起，對(duì)于城鄉(xiāng)全方面發(fā)展具有推動(dòng)作用。大量的農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地提高了農(nóng)民的個(gè)人收入。不僅如此，隨著土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序地向城市轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)型提供了機(jī)遇。隨著農(nóng)民不斷涌入城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)新生企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力兩類(lèi)生產(chǎn)要素互相推進(jìn)的良性發(fā)展，最終帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。農(nóng)民獲得土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)的同時(shí)還能獲得勞動(dòng)報(bào)酬，農(nóng)民收入渠道拓寬，收入水平增長(zhǎng)，有效推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)。

二、權(quán)利缺失：土地流轉(zhuǎn)制度的困境

（一）土地流轉(zhuǎn)制度的困境表征

我國(guó)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度在運(yùn)行初期取得了顯著的成績(jī)，推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化發(fā)展，帶動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為農(nóng)民集體帶來(lái)了豐厚的經(jīng)濟(jì)收益。然而，土地流轉(zhuǎn)制度對(duì)于社會(huì)的影響不僅僅局限在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，其在政府行為、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人口流轉(zhuǎn)、社會(huì)福利制度實(shí)施等方面產(chǎn)生了諸多消極影響，造成了嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

1.政府行政行為不規(guī)范。在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)主要由政府主導(dǎo)，土地流轉(zhuǎn)的條件、形式及后續(xù)的土地利用等事項(xiàng)往往都由政府決定，政府在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中扮演雙重身份，既是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督者也是公共服務(wù)的提供者。政府的雙重身份，使得其對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)督效果大打折扣，行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村土地征收過(guò)程中的不規(guī)范操作時(shí)有發(fā)生。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)確定“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展路線，各地方政府逐漸以GDP和城鎮(zhèn)化率作為政績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)。為推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相比于城市改造的超高成本，地方政府更多地通過(guò)低價(jià)征收土地來(lái)滿(mǎn)足城市發(fā)展的土地用量，導(dǎo)致出現(xiàn)“土地財(cái)政”的畸形發(fā)展模式出現(xiàn)，部分地區(qū)盲目擴(kuò)大市域面積，配套城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，造成城市的不均衡發(fā)展和土地資源的極大浪費(fèi)。一些地方政府甚至出現(xiàn)為征用土地，強(qiáng)迫農(nóng)民集中遷至樓房，進(jìn)行土地置換的“被上樓”運(yùn)動(dòng)，農(nóng)民無(wú)法行使自己的土地權(quán)利，自身利益嚴(yán)重受損。

2.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序混亂。除上述的職能部門(mén)行政行為不規(guī)范外，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)本身也存在秩序混亂等嚴(yán)重問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)業(yè)主在大面積租賃農(nóng)村承包地后，對(duì)外進(jìn)行二度租賃經(jīng)營(yíng)；未經(jīng)報(bào)批、備案的情況下違規(guī)自行流轉(zhuǎn)土地；甚至存在私自將耕地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地用于招商引資、工業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，諸如此類(lèi)的違規(guī)現(xiàn)象亂象叢生。除此之外，土地市場(chǎng)秩序混亂還造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地權(quán)屬糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、承包合同糾紛、農(nóng)地征用補(bǔ)償糾紛等問(wèn)題，在混亂的土地市場(chǎng)中，農(nóng)民很難保護(hù)自己的權(quán)益，土地本應(yīng)是農(nóng)民手中最寶貴的財(cái)富，卻在進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的過(guò)程中成為了巨大的麻煩。

3.耕地流失情況嚴(yán)重。耕地是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，是維持人們生產(chǎn)生活的最基本的保障，然而當(dāng)前我國(guó)耕地流失情況十分嚴(yán)峻。從1996年到2005年，我國(guó)耕地面積從19.51億畝減少到18.31億畝，耕地流失情況嚴(yán)重。人均耕地僅達(dá)到1.39畝，低水平的耕地情況卻承載了世界22%的人口數(shù)量，影響我國(guó)的糧食生產(chǎn)量和糧食安全問(wèn)題，人多地少已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中最突出的矛盾。近年來(lái)，這一問(wèn)題已引起中央的重視。為控制我國(guó)的耕地保有量，國(guó)家多次制定耕地紅線，然而紅線屢屢失守。在2006年的十屆全國(guó)人大四次會(huì)議中通過(guò)“十一五”規(guī)劃綱要，首次明確規(guī)定18億畝耕地是具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線，為耕地保護(hù)提供了制度上的保障。至此，國(guó)家對(duì)違規(guī)流轉(zhuǎn)耕地加大打擊力度，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的耕地保護(hù)提出了進(jìn)一步的要求。耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾并沒(méi)有就此結(jié)束，這一問(wèn)題將長(zhǎng)期影響我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展。相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，按照當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度估計(jì)，我國(guó)將在2020年實(shí)現(xiàn)近60%的城鎮(zhèn)化率，而這一過(guò)程將產(chǎn)生近1.5億畝的城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地缺口，若將18億畝耕地紅線視作耕地保有量的最低標(biāo)準(zhǔn)，城市建設(shè)用地將會(huì)出現(xiàn)1.2億畝的缺口［3］。耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾，將成為一個(gè)持續(xù)困擾我們的問(wèn)題。

（二）土地流轉(zhuǎn)制度困境之原因

上述土地流轉(zhuǎn)制度的所表現(xiàn)出的現(xiàn)實(shí)困境，究其原因，還在于制度本身。在我國(guó)的土地權(quán)利的設(shè)計(jì)中，不同于傳統(tǒng)物權(quán)中所有權(quán)和使用權(quán)歸屬于同一權(quán)利主體，我國(guó)實(shí)行土地所有權(quán)、使用權(quán)分離的制度，形成兩類(lèi)單獨(dú)的物權(quán)。按照法律規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，并由集體經(jīng)濟(jì)組織代為行使這一集體權(quán)利。農(nóng)村土地使用權(quán)是指農(nóng)民對(duì)集體土地所享有的占有、使用、收益和處分四項(xiàng)具體權(quán)能。在實(shí)踐中，土地權(quán)利在流轉(zhuǎn)過(guò)程中均受到了程度不同的限制，部分權(quán)能缺乏合法的行使途徑，導(dǎo)致土地權(quán)利虛置，農(nóng)民無(wú)法從土地權(quán)利流轉(zhuǎn)過(guò)程中獲取應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)收益，從根本上造成了我國(guó)土地流轉(zhuǎn)制度的困境。

1.土地所有權(quán)主體虛位。我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體。其中，《憲法》第六條規(guī)定，“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！睹穹ㄍ▌t》第七十四條規(guī)定，“集體土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規(guī)定“農(nóng)村小組對(duì)集體土地享有所有權(quán)?！鞭r(nóng)民集體的范圍界定不夠清晰，無(wú)法具體落實(shí)到每一個(gè)農(nóng)民的身上，只能由部門(mén)村民組成的村民組織代為行使權(quán)利。法律對(duì)集體所有權(quán)的范圍也做相應(yīng)的規(guī)定，主要包括三類(lèi)不同形態(tài)，分別是農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民小組、村民委員會(huì)。這三類(lèi)代表組織在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷加快，農(nóng)村人口流動(dòng)頻繁，集體經(jīng)濟(jì)組織表現(xiàn)出不穩(wěn)定的特征，許多農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織難以代表農(nóng)民集體利益，履行行使集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的任務(wù)［4］。由于“農(nóng)民集體”這一權(quán)利主體范圍的模糊性，很難將集體權(quán)利落實(shí)到集體中的成員，無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)的發(fā)展需求，保障每一個(gè)農(nóng)戶(hù)的利益。由此也產(chǎn)生了許多農(nóng)村土地權(quán)利糾紛案件，作為實(shí)際權(quán)益人的農(nóng)民不具有法律上的權(quán)利主體地位，導(dǎo)致其利益受到損害。

目前我國(guó)基層組織行使職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制尚不完善，在農(nóng)民小組或村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體行使土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的過(guò)程中，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，村民委員會(huì)或村民小組取代農(nóng)民集體的權(quán)利主體地位，造成集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的虛置［5］，造成土地權(quán)責(zé)不清，地方政府低價(jià)收購(gòu)?fù)恋?，集體土地粗放經(jīng)營(yíng)、利用率低等弊端，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。

2.土地處分權(quán)利缺失。在傳統(tǒng)的民法理論中，物的所有權(quán)具有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)基本權(quán)能，四種權(quán)能密不可分。我國(guó)在法律中明確規(guī)定農(nóng)民集體享受農(nóng)村土地所有權(quán)，卻將土地處分權(quán)能抽離，使其形成獨(dú)立的權(quán)利?！睹穹ㄍ▌t》中規(guī)定，農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有，而土地使用權(quán)則是一項(xiàng)單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，歸集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)所有?！锻恋毓芾矸ā芬沧龀隽送瑯拥囊?guī)定。我國(guó)法律也對(duì)土地使用權(quán)與土地所有權(quán)進(jìn)行了分離并規(guī)定其屬于不同的權(quán)利主體，《物權(quán)法》將建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入用益物權(quán)范疇并進(jìn)行分別規(guī)定，與集體土地所有權(quán)分離。在現(xiàn)行的法律規(guī)定中，農(nóng)民集體不得自由買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押土地，法律法規(guī)對(duì)集體土地權(quán)能的限制性規(guī)定較多且具體，而保護(hù)性規(guī)定則頗為殘缺、模糊。農(nóng)民集體若想實(shí)現(xiàn)集體土地處分權(quán)，則需要通過(guò)嚴(yán)格的國(guó)家行政審批程序，行政審批制度的存在大大地限制了農(nóng)民集體的土地處分權(quán)，土地所有權(quán)實(shí)際上不掌握在農(nóng)民手中，農(nóng)民的土地使用權(quán)和收益支配權(quán)在現(xiàn)實(shí)中也會(huì)受到諸多的限制，農(nóng)民不能按照自己的意愿來(lái)使用土地，無(wú)法在土地市場(chǎng)中充分利用土地資源獲取經(jīng)濟(jì)利益。

3.土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度受限。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)土地市場(chǎng)以所有制為基礎(chǔ)分割，國(guó)有土地所有權(quán)在任何情況下都無(wú)法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有；集體土地只能通過(guò)國(guó)家土地征收而改變其所有權(quán)性質(zhì)，土地所有權(quán)只能由集體所有向國(guó)家所有單向轉(zhuǎn)化，征收則成為了我國(guó)集體土地向國(guó)有土地正常轉(zhuǎn)化的唯一途徑。各地政府是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的決定者，國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，既是農(nóng)村土地的“賣(mài)家”也是“買(mǎi)家”。在法律規(guī)定中，農(nóng)村土地與國(guó)有土地具有相等的地位，然而二者在實(shí)際權(quán)利上卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)平等。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)利整體上表現(xiàn)出逐漸開(kāi)放的趨勢(shì)，逐漸放寬土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)途徑，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換和轉(zhuǎn)讓等途徑進(jìn)行流轉(zhuǎn)。雖然部分土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)途徑已逐漸開(kāi)放，但是仍然存在嚴(yán)格的限制，例如在《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意［6］。土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)仍然受到了多重的限制，這些限制嚴(yán)重制約了土地市場(chǎng)的發(fā)展。

三、權(quán)力控制與權(quán)益保障：土地流轉(zhuǎn)制度改革之對(duì)策

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，不僅能夠滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的需求，也能推動(dòng)消除城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。我國(guó)農(nóng)業(yè)人口數(shù)量接近全國(guó)人口的一半，維護(hù)農(nóng)民合法產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)對(duì)社會(huì)發(fā)展有著重大的意義。如何建立科學(xué)、合理的土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展成為了我國(guó)發(fā)展道路上的重要問(wèn)題。十七屆三中全會(huì)以來(lái)，各地對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了多種創(chuàng)新和探索，取得了一些成績(jī)，總結(jié)出重要的經(jīng)驗(yàn)。

（一）土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新實(shí)踐——以集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)為例

雖然我國(guó)法律對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，但自1999年開(kāi)始，國(guó)土資源部依次在安徽、浙江、江蘇、廣東等地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新試點(diǎn)，形成富有特色的新型土地流轉(zhuǎn)模式。

安徽蕪湖是國(guó)土資源部第一個(gè)批準(zhǔn)的創(chuàng)新試點(diǎn)，蕪湖模式加強(qiáng)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的控制，將城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，以政府為核心進(jìn)行建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。規(guī)定建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，為城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展提供土地資源。除嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)途徑外，還對(duì)農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行規(guī)范，要求向市、縣人民政府繳納土地流轉(zhuǎn)收益和土地增值收益，按照土地所有者、鎮(zhèn)、縣（區(qū)）、市各2∶5∶2∶1進(jìn)行分配［7］。

與蕪湖不同，浙江湖州模式的創(chuàng)新重點(diǎn)在于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地資產(chǎn)處置進(jìn)行改革。土地流轉(zhuǎn)過(guò)程重點(diǎn)關(guān)注土地，以土地資格審查為核心內(nèi)容，嚴(yán)格要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制前具有合法的土地使用權(quán)，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的同時(shí)還應(yīng)進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估。湖州模式放寬土地流轉(zhuǎn)范圍，允許集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，并明確規(guī)范其流轉(zhuǎn)適用范圍僅用于工業(yè)園區(qū)和城市重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

昆山模式的制度創(chuàng)新點(diǎn)在于使農(nóng)村集體通過(guò)復(fù)墾獲得一些非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”，土地轉(zhuǎn)讓權(quán)可不歸集體所有，允許農(nóng)民對(duì)轉(zhuǎn)讓權(quán)單獨(dú)處置，以獲得更多土地增值收益。昆山模式的具體做法是向已經(jīng)復(fù)墾的農(nóng)村集體分配非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”，本村農(nóng)戶(hù)再對(duì)這些“額度”進(jìn)行招標(biāo)，由農(nóng)戶(hù)或由農(nóng)民成立的合作經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合投資修建標(biāo)準(zhǔn)廠房、商鋪向外來(lái)工商投資者出租，昆山模式增加了企業(yè)用地的選擇性，從而適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中多種多樣的市場(chǎng)要求，同時(shí)減少了土地進(jìn)入市場(chǎng)中的交易費(fèi)用，使合約易于執(zhí)行［8］。

廣東模式的產(chǎn)生與上述幾種模式均不相同，廣東的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新是由農(nóng)民集體自發(fā)進(jìn)行的。以廣東省南?？h為例，南?？h以行政村和村民小組為單位，將集體土地根據(jù)用途不同分為三類(lèi)：農(nóng)田保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，對(duì)這三類(lèi)土地分別進(jìn)行規(guī)劃，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一向市場(chǎng)進(jìn)行招商引資。這一規(guī)劃模式的成功之處在于，在避免耕地的大量流失，保證耕地保有量的同時(shí)，也能夠有序地、有規(guī)劃地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，為集體土地流轉(zhuǎn)提供了較大空間。由于廣東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程速率快，土地流轉(zhuǎn)頻繁，廣東的集體建設(shè)用地市場(chǎng)的秩序一度十分混亂，廣東省政府出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，這一辦法的出臺(tái)穩(wěn)定了廣東集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為并保障農(nóng)民利益［9］。

（二）土地流轉(zhuǎn)制度的改革思路

上述的創(chuàng)新制度雖然在一定程度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、使土地流轉(zhuǎn)更加靈活。然而其中也反應(yīng)出一些問(wèn)題，如政策過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，配套法律法規(guī)不健全，操作難度大等問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)制度仍有很大的發(fā)展空間，改革的關(guān)鍵在于以下幾點(diǎn)：

首先，切實(shí)提升政府的土地管理水平，規(guī)范政府引導(dǎo)與監(jiān)督的行政職能。國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，針對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立專(zhuān)門(mén)的管理部門(mén)，將土地流轉(zhuǎn)信息公開(kāi)化、透明化，及時(shí)對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果和土地供應(yīng)結(jié)果進(jìn)行公示，利用群眾加強(qiáng)監(jiān)管力度。同時(shí)，應(yīng)完善地方土地登記制度，通過(guò)土地權(quán)屬登記厘清農(nóng)村土地權(quán)利主體，解決政府管理部門(mén)對(duì)土地利用情況掌握滯后的情況，執(zhí)法部門(mén)還應(yīng)強(qiáng)化土地執(zhí)法力度，使土地監(jiān)管落在實(shí)處。為緩解城市建設(shè)用地需求與耕地保有量之間的矛盾，解決土地“過(guò)度流轉(zhuǎn)”的問(wèn)題，政府還應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)均衡發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，不能僅憑短期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)對(duì)地方土地進(jìn)行規(guī)劃。除此之外，還要重視行政部門(mén)的不規(guī)范行政行為，對(duì)政府行為加強(qiáng)監(jiān)督。

第二，應(yīng)賦予農(nóng)民集體土地的處分權(quán)能。如前文所述，農(nóng)民集體土地處分權(quán)能缺失，是限制農(nóng)民獲得土地收益的根本原因，若要解決這一問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)民集體土地權(quán)能。建立完善的集體土地征用制度，明確規(guī)范“公共利益”項(xiàng)目范圍，嚴(yán)格監(jiān)督政府的“公共利益”征地行為，防止政府濫用行政職權(quán)，對(duì)政府行為進(jìn)行合理、有效地監(jiān)督，將公共權(quán)力限制在合理、合法的軌道內(nèi)，維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。尊重農(nóng)民集體的所有權(quán)地位，在土地征用過(guò)程中尊重農(nóng)民集體的意志，保證政府與農(nóng)民集體或農(nóng)村土地使用權(quán)人平等協(xié)商，避免損害農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

第三，應(yīng)當(dāng)放開(kāi)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制。放寬農(nóng)民集體土地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)和流轉(zhuǎn)渠道，維護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)的利益，實(shí)現(xiàn)了所有者權(quán)益。在立法上保證農(nóng)民集體所有土地能夠進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，使土地能夠在市場(chǎng)中流動(dòng)。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心與世界銀行共同發(fā)布中國(guó)土地政策改革報(bào)告也明確提出，只有賦予農(nóng)民充分而確定的土地權(quán)利，才能改進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的治理效果，減少土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的法律糾紛，才能從根本上改善土地流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的透明性、增加行政行為的問(wèn)責(zé)性；保證農(nóng)民能夠自由進(jìn)行土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)是確保土地所有者實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值和投資價(jià)值的關(guān)鍵［10］，只有土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)充滿(mǎn)秩序和活力才能從根本上保障土地所有者的利益。

最后，應(yīng)建立對(duì)政府行政權(quán)力的制約與防范機(jī)制。要從根本上維護(hù)農(nóng)民在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中取得的收益，維護(hù)農(nóng)村土地的穩(wěn)定性，必須要明確界定農(nóng)村土地所有權(quán)、使用權(quán)的私權(quán)利與土地管理權(quán)的公權(quán)力之間的界限［11］，加強(qiáng)農(nóng)民個(gè)體權(quán)利對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督與制約，分別制定針對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及村委會(huì)等集體組織權(quán)力機(jī)關(guān)的制約制度。擺正國(guó)家在土地流轉(zhuǎn)中所扮演的角色，嚴(yán)格行使其公共利益管理權(quán)，還權(quán)于農(nóng)。限制公權(quán)力的行使范圍，使其不能隨意擴(kuò)大管理范圍，防止職能部門(mén)以綜合規(guī)劃、開(kāi)發(fā)等名義侵害農(nóng)民集體土地權(quán)益。而對(duì)農(nóng)民集體內(nèi)部管理、處分方式而言，落實(shí)集體成員大會(huì)制度，做到集體成員大會(huì)代表農(nóng)民集體意志，充分考慮每一位農(nóng)民的利益和意見(jiàn)，農(nóng)村集體的土地流轉(zhuǎn)處分公平、公開(kāi)，也要為農(nóng)民提供對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行監(jiān)督的有效途徑，使農(nóng)民能夠有效維護(hù)自己的合法權(quán)益。

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（責(zé)任編輯：天下溪）

Introspection of Rural Land Circulating System During Urbanization

WANG Xiao
（Nankai University，Tianjin，300350）

Abstract:Land is the most valuable resource for farmers，the prosperity of the land market has vigorously promoted the development of rural areas.In recent years，with the accelerating of urbanization，more and more problems showed in the process of rural land circulation.Imperfect land circulation system causing the land market confusion and cultivated land erosion，whether these problems can be solved or not has become the key to the construction of rural economy.Government’s non-standard administrative behavior is the extreme cause of these problems，while lack of farmers’rights is the internal causes.Restricting public power and protecting farmer’s rights are the most important aspects of reform，in order to fundamentally solve the contradiction between land system and rural construction.

Key words:urbanization；rural land circulating system；deficiency of rights；power control

作者簡(jiǎn)介：王瀟（1992-），女，天津人，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)法理學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生，主要從事法律社會(huì)學(xué)研究。

收稿日期：2015-12-20

中圖分類(lèi)號(hào)：D902

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-1140（2016）02-0012-07