恭元芳

摘 要：羅平縣魯布革鄉(xiāng)所處的三省區(qū)結(jié)合部的特殊區(qū)域位置，為尋找落實接邊地區(qū)區(qū)域協(xié)作機制的治安問題及社會經(jīng)濟發(fā)展等一系列問題提供了必要條件。三省區(qū)結(jié)合部根據(jù)實際情況，相繼采取了系列協(xié)作治理機制，包括聯(lián)合黨工委制度、派出所警務聯(lián)動機制、法庭司法協(xié)作機制、司法所聯(lián)合調(diào)解委員會機制，共同促進接邊地區(qū)社會和諧穩(wěn)定。協(xié)作機制雖已取得較大的進步，但還存在許多不足，通過具體分析研究，認識到區(qū)域協(xié)作機制是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是接邊地區(qū)治理的必然趨勢。

關鍵詞：區(qū)域協(xié)作；接邊地區(qū)；聯(lián)合協(xié)作治理模式

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0019-03

隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，接邊地區(qū)由于其特殊的地理位置，致使其在治理、發(fā)展上受制于因區(qū)域規(guī)劃而產(chǎn)生的管轄盲區(qū)問題。然而，接邊地區(qū)的發(fā)展，是各個管轄區(qū)域發(fā)展的重要組成部分，處理不當，不但妨害接邊地區(qū)本身經(jīng)濟的發(fā)展，而且還制約各管轄區(qū)域的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)發(fā)展。為積極妥善地解決相關問題，特進行深入的調(diào)研分析。

羅平縣位于云南省東部，滇、桂、黔三?。▍^(qū)）結(jié)合處。東沿黃泥河與貴州興義市接壤，東南沿南盤江、清水江與廣西壯族自治區(qū)西林縣隔江相望。位于羅平縣東部的魯布革布依族苗族鄉(xiāng)，素有“一雞鳴三省、一腳跨三江”的美譽，東與廣西西林縣馬蚌鄉(xiāng)和貴州省興義市三江口鎮(zhèn)隔江相望，成為三省區(qū)結(jié)合部真正的接邊地區(qū)。三省區(qū)結(jié)合部一衣帶水，田土相連、產(chǎn)業(yè)相同、商賈互通，人民群眾在共同的生產(chǎn)生活中進一步融入，在通婚、經(jīng)濟往來等方面進一步緊密。同時也因為區(qū)域管轄等原因，特別是萬峰湖一級水電站庫區(qū)蓄水發(fā)電后，三江口被淹，當?shù)卮澹ㄉ鐓^(qū)）成了移民村，面臨耕地減少、發(fā)展產(chǎn)業(yè)難、經(jīng)濟收入來源少和社會治安不穩(wěn)定等突出問題。在社會治安方面：由于是“結(jié)合部”，打架、偷盜發(fā)生時，有時候兩邊的派出所因為地域管轄的原因都不管，使得結(jié)合部成為“三不管”地區(qū)，社會治安管理工作一直處于被動局面。“2009年，一群云南籍青年在廣西與云南的界橋——南盤江大橋上發(fā)生斗毆，致一名男子死在廣西一邊的橋上。按照案件發(fā)生地，該案由云南警方管轄，按照結(jié)果發(fā)生地，則由廣西警方管轄。”因兩省區(qū)警方管轄權存在分歧，致使案件不能得到及時處理。這不但影響著工作效率，也不利于對結(jié)合部治安的有效維護。在服務群眾方面：由于三省區(qū)結(jié)合部各職能部門認識不同、服務意識與服務質(zhì)量的差距等因素，導致結(jié)合部人民群眾為了辦理戶口遷移、涉及司法訴訟等事項，往往來回往返于戶口所在地與居住地之間，服務群眾效率低下、人民群眾辦事成本較高。在經(jīng)濟發(fā)展方面：相關職能部門缺乏統(tǒng)一的交流與借鑒，各自為政，不能有效形成“資源共享、優(yōu)勢互補”的區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，比如在萬峰湖庫區(qū)環(huán)湖大道建設方面，各建一段，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，效果欠佳。

一、主要做法和成效

2010年以來，針對三省區(qū)結(jié)合部在社會治安、服務群眾、服務經(jīng)濟發(fā)展等方面存在的突出問題，結(jié)合部根據(jù)實際情況，相繼采取了一系列聯(lián)合協(xié)作治理措施，有效化解接邊地區(qū)社會矛盾糾紛，強化服務人民群眾，促進社會和諧穩(wěn)定，推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，效果明顯。

（一）聯(lián)合黨工委制度

為解決三鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）庫區(qū)人民群眾生產(chǎn)生活問題，推動三鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟社會全面發(fā)展，云南羅平、貴州興義和廣西西林積極探索跨省區(qū)域和民族地區(qū)基層黨建機制，2010年8月建立了滇黔桂跨省區(qū)域舌坡安沙魯維三村聯(lián)合黨總支，2012年2月改設為滇黔桂跨省區(qū)域舌坡安沙魯維梅坪聯(lián)合黨總支。滇黔桂跨省區(qū)聯(lián)合黨工委是在原滇黔桂跨省區(qū)域舌坡安沙魯維梅坪聯(lián)合黨總支的基礎上成立的非建制性黨組織，是云南羅平縣委、貴州興義市委、廣西西林縣委的聯(lián)合派出機構(gòu)。黨工委會議由書記召集并主持，研究決定萬峰湖庫區(qū)等重要事項，黨工委書記由3鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記輪流兼任，一年一換。結(jié)合工會、婦聯(lián)、共青團組織章程有關規(guī)定，三縣（市）還將分別成立滇黔桂跨省區(qū)聯(lián)合工會委員會、滇黔桂跨省區(qū)婦女聯(lián)合會、共青團滇黔桂跨省區(qū)聯(lián)合委員會，進一步推動庫區(qū)黨群共建工作。

聯(lián)合黨工委成立以來，以“機制促動力、創(chuàng)新促活力”為切入點，按照“區(qū)域統(tǒng)籌、資源共享、優(yōu)勢互補、共建共享”的思路，不斷優(yōu)化黨組織設置，創(chuàng)新黨組織服務方式，整合區(qū)域資源，拓寬合作領域，實施黨建共抓，建設黨建一體化示范區(qū)；實施產(chǎn)業(yè)共興，建設發(fā)展一條路示范區(qū)；實施穩(wěn)定共保和應急處置共管，建設和諧一家親示范區(qū)。在經(jīng)濟文化及服務人民群眾領域采取了系列活動，開展了“扶貧攻堅先鋒行”啟動授旗儀式、“清潔南盤江、共保母親河”環(huán)境衛(wèi)生整治聯(lián)合行動、“三月三”跨省區(qū)民族團結(jié)山歌聯(lián)誼賽等系列活動。

（二）警務聯(lián)動機制

滇黔桂三省區(qū)接邊地區(qū)派出所通過共同探討，決定開展警務合作機制，并在此基礎上推行警務協(xié)作改革以及加強跨區(qū)域警務聯(lián)動機制建設。在實踐的基礎上總結(jié)出六條警務聯(lián)動機制，即聯(lián)合開展治安巡邏防范，提高見警率；共享情報信息，分析研判發(fā)案規(guī)律及案件特點；協(xié)作打擊各種跨區(qū)域違法犯罪活動；積極配合三地黨委政府化解各種矛盾糾紛，調(diào)處跨區(qū)域糾紛問題；共同開展跨區(qū)域便民利民活動，構(gòu)建警民和諧關系；制定跨區(qū)域應急處突預案，由發(fā)案轄區(qū)派出所統(tǒng)一指揮開展工作。該機制自2011年4月建立以來，為接邊地區(qū)的和諧發(fā)展提供了有效的保障，三地派出所破獲三省區(qū)接邊地區(qū)各類刑事案件42起，查處治安案件78起，調(diào)處矛盾糾紛99起，為群眾挽回經(jīng)濟損失40多萬元。

（三）司法協(xié)作機制

為高效利用司法資源，提高辦案效率和質(zhì)量，充分發(fā)揮基層法庭便民、利民作用，經(jīng)云南省羅平縣人民法院、貴州省興義市人民法院、廣西壯族自治區(qū)西林縣人民法院共同協(xié)商，決定建立“滇黔桂三?。▍^(qū)）兩縣一市法庭司法協(xié)作機制”。協(xié)作機制包括以下內(nèi)容：委托送達機制，以被告居住地域或經(jīng)常居住地轄區(qū)的法庭為受委托方，受托法庭代為送達各種訴訟文書及事項通知；協(xié)助調(diào)解機制，有管轄權法庭對于民事案件可委托當事人所在地的法庭協(xié)助調(diào)解，并及時將調(diào)解情況進行反饋；執(zhí)行聯(lián)動機制，以被執(zhí)行人住所地或執(zhí)行財產(chǎn)所在地的法庭為受委托方，受托法庭應當積極辦理查詢、查封等有關事項。受托法庭收到委托執(zhí)行手續(xù)后予以積極配合；矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解機制，針對跨區(qū)域矛盾糾紛，共同構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村、組“五級聯(lián)動”，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)對接”的大調(diào)解格局，做好跨區(qū)域矛盾糾紛調(diào)解工作和涉法涉訴信訪、上訪化解工作；信息共享機制，及時互通審務信息，積極做好區(qū)域內(nèi)典型案件的分析研判工作，形成共享。

司法協(xié)作機制以羅平縣人民法院魯布革巡回法庭、板橋中心法庭為平臺，聯(lián)合興義市人民法院捧乍法庭、七舍法庭和西林縣人民法院古障法庭協(xié)作承擔。2012年6月法庭司法協(xié)助機制的建立，實現(xiàn)了三省區(qū)結(jié)合部司法的無縫對接，提高了效率，為當事人節(jié)約了訴訟成本。成立以來，通過委托送達、協(xié)助調(diào)解、電話溝通調(diào)解后寄送確認書、執(zhí)行聯(lián)動等方式，共辦理各類案件160余件，節(jié)約成本30余萬元。

（四）聯(lián)合調(diào)解委員會機制

2015年，滇黔桂三省區(qū)羅平縣、西林縣、興義市跨省區(qū)聯(lián)合調(diào)解委員會揭牌儀式在廣西壯族自治區(qū)西林縣馬蚌鄉(xiāng)舉行，標志著滇黔桂跨省區(qū)聯(lián)合調(diào)解委員會正式成立。滇黔桂跨省區(qū)聯(lián)合調(diào)解委員會具體負責聯(lián)絡、指導、協(xié)調(diào)邊界人民調(diào)解工作，調(diào)委會成員由三縣（市）司法局相關人員組成，調(diào)委會主任實現(xiàn)輪流制，由涉及邊界縣（市）司法局局長擔任。同時在接邊地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村建立相應聯(lián)合調(diào)解委員會，形成省際邊界縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動聯(lián)防聯(lián)調(diào)工作網(wǎng)絡和組織機構(gòu)。協(xié)作范圍涉及羅平縣魯布革鄉(xiāng)、長底鄉(xiāng)、鐘山鄉(xiāng)，西林縣馬蚌鄉(xiāng)及興義市三江口鎮(zhèn)、落萬鄉(xiāng)、滄江鄉(xiāng)、烏沙鎮(zhèn)、白碗窯鎮(zhèn)、雄武鄉(xiāng)、魯布格鎮(zhèn)等區(qū)域。

聯(lián)合調(diào)解委員會制度的建立，為接邊地區(qū)矛盾糾紛的化解提供極大便利，成立以來，通過聯(lián)合調(diào)解委員會調(diào)解案件20余件，化解糾紛，節(jié)約成本，有效維護接邊地區(qū)和諧穩(wěn)定。

二、存在的不足和原因分析

協(xié)作機制的建立，有效化解矛盾糾紛，在節(jié)約成本的同時，為結(jié)合部的人民群眾提供極大的便利，推動著社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。但通過走訪調(diào)研與總結(jié)分析，發(fā)現(xiàn)其中也存在一些問題和不足。

（一）存在的不足

1.缺乏合作的利益共享機制。相對于管轄盲區(qū)，協(xié)作治理必然從便民利民、節(jié)約成本、維護穩(wěn)定、促進社會經(jīng)濟發(fā)展等方面實現(xiàn)接邊地區(qū)的總體發(fā)展。然而，結(jié)合部在生產(chǎn)生活方面雖然如此“相似”，但差異也明顯，對于單個轄區(qū)的職能部門來說，協(xié)助管理只是一種管理手段，其目的在于促進單個轄區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，使其治理下的社會經(jīng)濟有更大的成績與亮點。至于轄區(qū)以外的結(jié)合部，從狹隘的角度來看，發(fā)展與否從來不是單個轄區(qū)治理者所關心的問題，這種缺乏合作的利益共享機制，必然導致合作的不徹底與隨意性，最終制約協(xié)助治理機制的縱深發(fā)展。

2.缺乏執(zhí)行的硬性與剛性要求。協(xié)助治理機制都是在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，結(jié)合部的治理者源于社會治理的現(xiàn)實需要與社會管理創(chuàng)新的宣傳需要而倡導建立的一種機制。其特點是自發(fā)性、單方推動、各方配合，協(xié)助機制中規(guī)定了一定的、有限的義務與責任，但對違反義務與責任則沒有相應的監(jiān)督與制裁措施。缺乏執(zhí)行的硬性與剛性要求，必然導致落實的不徹底性與隨意性。對于協(xié)助機制的發(fā)起者，無論是制度的起草、落實還是宣傳都積極而主動；對于配合方，更多的是消極應付。

3.缺乏制度實施的一貫延續(xù)性。協(xié)助機制的有效實施，必然對維護接邊地區(qū)和諧穩(wěn)定，促進社會經(jīng)濟發(fā)展起到極大作用。然而，根據(jù)某一時期重點工作的需要，對已經(jīng)建立的各項協(xié)助機制，在執(zhí)行的重點方面則有所側(cè)重，缺乏執(zhí)行的一貫延續(xù)性。比如在聯(lián)合黨工委工作機制方面，2010年已經(jīng)初步建立，建立初期認真落實、宣傳到位，但隨后的一定階段逐漸淡忘，2014年以來，隨著服務型黨組織建設的提出與推進，自然而然地對聯(lián)合黨工委制度予以重視，從落實到宣傳，每個環(huán)節(jié)都更加積極。警務聯(lián)動機制、司法協(xié)助機制雖然在具體業(yè)務上有落實，但程度在減弱，總體也呈現(xiàn)了“淡化”的趨勢。

（二）原因分析

協(xié)助機制之所以存在以上不足，究其原因，通過實證分析與邏輯推理，主要在于以下幾個方面。

1.行政區(qū)域劃分的根源導致“本位主義”利益的存在。國家出于管理的需要，劃分若干行政區(qū)域，在中央的統(tǒng)一領導下，各區(qū)域有限地行使管理職能。從世界到國與國之間，從國家到地方之間，從社會到家庭與外部之間，無不存在以“自我為中心”的管理模式與利益需求，正所謂“國家與國家之間沒有永久的朋友，只有永久的利益。”縮小到不同行政區(qū)域之間，也同樣適用。因此，行政區(qū)劃是導致各協(xié)助主體缺乏合作的利益共享機制的主要原因。

2.缺乏制約的協(xié)作機制其運行特點就在于自愿履行性。協(xié)助機制的運行，缺乏執(zhí)行的硬性與剛性要求，其主要原因就在于其自愿履行性?；诟髦卫碇黧w地位的不相隸屬性與平等性，其簽訂的協(xié)助治理協(xié)議多是出于禮貌的、道德及交往上的考慮，雖然其協(xié)作機制條款具有“民事合同”的形式，但卻不具有“民事合同”的拘束力，更多的是一種自愿行為，因此客觀上存在實施不能的可能。

3.領導的主觀性在一定程度上決定了機制的存活周期。協(xié)作機制一方面有利于轉(zhuǎn)變社會治理模式，有效化解矛盾糾紛，促進接邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧穩(wěn)定；但另一方面也是治理者強調(diào)社會管理創(chuàng)新、有效宣傳其工作成果的重要方式。因此，從管理創(chuàng)新與宣傳的作用來看，更多取決于相關領導的主觀偏好，這也是協(xié)作機制缺乏持續(xù)實施的一貫延續(xù)性的主要原因。特別是警務聯(lián)動機制、司法協(xié)助機制，隨著所長、庭長及干警的更換，新上任的相關人員可能就“不理舊賬”、不太熱衷于協(xié)助機制。

三、建議意見

協(xié)助機制對服務群眾、促進接邊地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展具有的積極作用是毋庸置疑的。關鍵在于如何克服其客觀上的固有缺陷及治理者主觀上的偏好，揚長避短，站在促進社會經(jīng)濟全面發(fā)展的高度，充分發(fā)揮其積極作用。筆者嘗試提出以下意見建議，希望起到拋磚引玉的作用。

（一）以長遠的視角看待協(xié)作機制作用

無論是轄區(qū)治理者的更替導致觀念的轉(zhuǎn)變，還是行政區(qū)劃導致的“區(qū)域利益中心主義”的存在，我們均無法否認區(qū)域協(xié)助機制的積極作用與重要意義。因此，作為治理者，應當樹立全局的觀念，站在社會治理模式的高度，正確地看待區(qū)域協(xié)助機制對構(gòu)建和諧社會、促進社會經(jīng)濟發(fā)展的重大意義，從主觀上摒棄地方主義與利己主義，忠誠地履行作為一個治理者的社會責任與工作職責，充分發(fā)揮協(xié)助機制的應有作用。

（二）在實踐中不斷總結(jié)完善相關制度

無論是聯(lián)合黨工委制度，還是警務聯(lián)動、司法協(xié)助機制，通過實踐的檢驗，都存在一定的不足之處。比如在如何常態(tài)化地召開聯(lián)席會議，充分實現(xiàn)信息資源共享，交流、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，存在規(guī)定模糊、缺乏常態(tài)化的實施過程。因此，要因地制宜、與時俱進，在實踐中進一步完善、深化相關制度，特別是信息化的高速發(fā)展與互聯(lián)網(wǎng)的充分運用，提醒我們要充分利用科學技術手段，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)作機制的利益最大化。

（三）制定合理的考核指標與保障機制

雖然協(xié)作機制是基于平等的、不相隸屬的治理主體達成的松散型的協(xié)議，但必要的考核指標與保障機制還是應當嘗試建立的。應當制定一定的考核指標，比如對聯(lián)席會議的定期召開，承辦方應當積極籌備、組織完成，協(xié)作方應當配合并監(jiān)督；對于一方?jīng)]有就另一方的要求提供屬于協(xié)作協(xié)議規(guī)定應當履行或者配合履行的事項，另一方可以向協(xié)作各方進行通報、共同監(jiān)督，或者向不履行方的上級主管部門進行通報，要求督促落實。

（四）工作機制的落實必須做到常態(tài)化

無論從理論上推理，還是從實踐中證明，區(qū)域協(xié)作機制對服務人民群眾、促進接邊地區(qū)社會和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展都具有重要作用。而部分協(xié)作機制內(nèi)容沒有發(fā)揮其應有的作用，究其原因，關鍵在于落實不到位、一貫執(zhí)行性不足，間斷性的執(zhí)行較為常態(tài)。因此，作為社會治理主體，應當保障有利于人民群眾、有利于促進社會經(jīng)濟發(fā)展的制度措施得到常態(tài)化的執(zhí)行，而不應該朝令夕改，隨性而為，損害人民群眾對社會治理主體的信賴。

四、結(jié)語

區(qū)域協(xié)作機制是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然產(chǎn)物與必然趨勢。隨著科學技術與社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人類正在進入“地球村”時代。一方面，隨著經(jīng)濟發(fā)展及社會事務國際化、區(qū)域一體化的加強，人口的城市化進程與流動性的加速，導致不同區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展依賴性越來越強，人與人之間的交往更加密切；另一方面，為了強化對各區(qū)域的有效治理，行政區(qū)劃在一定范圍內(nèi)必將長期存在，在經(jīng)濟依賴性、人們的交往越來越強的同時，各區(qū)域具有地方特色的治理制度也必然存在。因此，為了有效管理接邊地區(qū)，使接邊地區(qū)成為促進整個區(qū)域全面發(fā)展的重要助推力量，促進社會和諧穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展，區(qū)域協(xié)作機制必將成為一個有力的治理措施。

參考文獻：

[1]龔維斌.中國社會治理研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[2]劉君德.中國行政區(qū)劃的理論與實踐[M].上海：華東師范大學出版社，1997.

[3]中共羅平縣委黨史研究室.羅平年鑒[M].德宏：德宏民族出版社，2014.

[4]丁元竹.如何實現(xiàn)更加有效的社會治理[N].四川日報，2012-01-04.

[5]歹永聰，等.從云南羅平看滇黔桂三省區(qū)聯(lián)合黨工委如何服務群眾[EB/OL].（2015-04-24）[2015-10-11].http：//yn.people.com.cn/news/yunnan/n/2015/0424/c228496-246247

08.html.

（責任編輯：姚 麗）