農(nóng)村土地利用視角下的環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設研究

凌雪冰 王湃

摘 要 農(nóng)村土地利用存在多種問題，土地利用規(guī)劃隨意性大、農(nóng)村土地產(chǎn)權不清、耕種地塊分散、農(nóng)地質(zhì)量下降、休閑農(nóng)業(yè)缺乏規(guī)范等問題共同制約環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設與發(fā)展。加強土地規(guī)劃、明確農(nóng)村土地產(chǎn)權、促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推行環(huán)境友好型生產(chǎn)生活模式、建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制、培育新常態(tài)下的鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)等舉措將有利于推動環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設及發(fā)展。研究表明，環(huán)境友好型土地利用模式有助于推進兩型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的建設，是環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設的必要推動因素和解決“三農(nóng)”問題的重要途徑之一。

關鍵詞 土地利用 ；環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設 ；研究

分類號 F323.22 Doi：10.12008/j.issn.1009-2196.2016.02.019

Environment-friendly Rural Construction from the Perspective

of Rural Land Use

LING Xuebing WANG Pai

（1 President Office， Hainan University， Haikou， Hainan 570228；

2 School of Politics & Public Administration， Hainan University， Haikou， Hainan 570228）

Abstract There exist various problems in rural land use， the casualness of the land use plan， the unclearness of the rural land property rights， the scattered distribution of cultivated land， the deterioration of agricultural land and the lack of leisure agricultural specification restrict the construction and development of environment-friendly rural commonly； to strengthen land use planning， confirm the properties of rural collective land， develop moderate scale agriculture， popularize the environment-friendly production and living patterns， establish agro-ecological compensation mechanism and cultivate the new normal leisure agricultural industry will promote the construction and development of environment-friendly rural. The study shows that the environment-friendly land use patterns contribute to promoting the construction of'resource-saving and environment-friendly' agricultural production systems， it is the essential push factor of environment-friendly rural construction and one important way to solve the 'three agricultural problems'. There is coupling relationship between the environment-friendly rural construction and rural land use， to establish the coupling mechanism between them will push forward the coordinated development of rural economic and ecological.

Keywords land use ； environment-friendly rural construction ； coupling mechanism

1992年聯(lián)合國里約熱內(nèi)盧環(huán)境發(fā)展大會通過的《21世紀議程》首次正式提出環(huán)境友好理念，環(huán)境友好模式開始在世界范圍內(nèi)各個領域廣為追求探索。2005年，在全國大力推進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型“兩型社會”建設的背景下，國土資源部正式提出環(huán)境友好型土地利用模式，對中國土地利用提出全新要求及挑戰(zhàn)。資源節(jié)約、環(huán)境友好型的土地利用成為理論研究和實踐探索的焦點。

1 文獻回顧

綜觀現(xiàn)有文獻，“兩型社會”研究從概念界定、政策制定到評價體系等已相對完整和成熟。如，王穎[1]、鄒光[2]、鄧濼[3]等學者均對兩型社會試驗區(qū)建設的政策制度進行了探討；王茜茜[4]、付松泉[5]、陳瑜[6]等學者則分別運用不同的方法構建了兩型社會發(fā)展評價指標體系，并對相應案例區(qū)域進行了實證評價。這些文獻均顯示了兩型社會建設研究涵蓋了定性及定量方法，且能夠得出較為可靠的研究結果。文獻梳理發(fā)現(xiàn)，兩型社會研究中的土地利用問題以城市土地為主要對象。

關于環(huán)境友好型土地利用模式的研究主要集中在概念的界定、環(huán)境友好型土地利用與生態(tài)環(huán)境間關系的研究。丁潤超[7]基于可持續(xù)發(fā)展理論、人地關系理論、生態(tài)經(jīng)濟學理論、系統(tǒng)理論以及協(xié)同學理論對黑龍江省土地利用與生態(tài)環(huán)境耦合關系進行了評價研究，實證研究得出了各區(qū)域土地利用與生態(tài)環(huán)境耦合程度，并提出了推動環(huán)境友好型土地利用模式的對策建議。曾蓓[8]以四川省為例，對環(huán)境友好型土地資源優(yōu)化利用進行了研究，并區(qū)分不同區(qū)域提出了若干環(huán)境友好型土地利用模式。王凌云[9]以河北省赤城縣為例對土地利用與生態(tài)建設協(xié)調(diào)關系進行了研究，并結合前人成果和案例區(qū)實際情況提出了土地利用模式建議。張小娟[10]、胡彥[11]、劉云[12]等學者也分別選取了不同案例區(qū)域，對環(huán)境友好型土地利用進行了探討。文獻梳理發(fā)現(xiàn)，環(huán)境友好型土地利用模式的研究亦是以城市土地為主要對象。

關于環(huán)境友好鄉(xiāng)村方面的研究則主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的探討。尹昌斌等[13]在總結生態(tài)文明型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特征的基礎上，重新界定了“資源節(jié)約型循環(huán)農(nóng)業(yè)”和“環(huán)境友好型生態(tài)農(nóng)業(yè)”內(nèi)涵，提出轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、構建生態(tài)文明型農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)模式等建議推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。劉芳清等[14]認為，發(fā)展有機農(nóng)業(yè)是建設“兩型社會”的重要舉措，在分析長沙市有機農(nóng)業(yè)特點的基礎上提出了有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的路徑。向東梅[15]從分享環(huán)境友好技術進步預期收益、降低環(huán)境友好技術進步預期成本和風險2個方面分析了促進農(nóng)戶采用環(huán)境友好技術的制度安排。唐鐵朝等[16]對環(huán)境友好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)補償機制進行了探索，指出了環(huán)境友好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)補償要兼顧生態(tài)、社會、經(jīng)濟目標，并對生態(tài)補償?shù)闹黧w、前提、補償對象以及補償方式進行了設計。于清華等[17]則在農(nóng)村生產(chǎn)方式的變革背景下構建了環(huán)境友好型農(nóng)村生產(chǎn)方式。

綜上所述，現(xiàn)有文獻中，“兩型社會”研究中以城市為主體，“兩型農(nóng)村”研究則相對鮮見。少見的兩型農(nóng)村研究均以生產(chǎn)技術和生產(chǎn)方式討論為主，對于土地這一重要載體的利用研究并不足夠。然而“三農(nóng)”問題是國家社會經(jīng)濟發(fā)展的核心問題，環(huán)境友好鄉(xiāng)村的建設對解決“三農(nóng)”問題意義重大，不容忽視。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確提出建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，目標是到2020年基本形成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。而資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系建設的重要載體即是農(nóng)村土地，環(huán)境友好型土地利用模式有助于推進兩型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的建設，成為環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設的必要推動因素以及解決“三農(nóng)”問題的重要途徑之一?；诖?，從農(nóng)村土地利用視角進行環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設研究十分必要，構建兩者間的耦合機制，將實現(xiàn)兩者相互促進、協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

2 環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設中存在的問題

環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設尚處于探索階段，從農(nóng)村土地利用角度來看，主要存在以下問題。

2.1 土地利用規(guī)劃執(zhí)行不嚴，難以貫徹環(huán)境友好原則

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地利用中，普遍存在重建設輕規(guī)劃問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃體系的最底層一級，應為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體用地管理提供最直接的實施依據(jù)。但目前大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃編制過程中，受技術及精力等限制，僅是將上一級土地利用總體規(guī)劃的各用地指標進行分解，在土地利用結構、布局、時序安排等方面則相對隨意，缺乏具體的可操作性。沒有充分論證的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃在實施中自然面臨屢作調(diào)整的局面。為招商引資，經(jīng)常出現(xiàn)建設項目優(yōu)先選地，土地規(guī)劃相應調(diào)整的現(xiàn)象。導致土地利用總體規(guī)劃科學性和權威性受損，鄉(xiāng)村建設中難以貫徹環(huán)境友好原則。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權不夠明晰，難以推行環(huán)境友好理念

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權期限雖為30年，但長期以來，農(nóng)村土地產(chǎn)權未能確量確權到戶，農(nóng)民對土地的固定占有缺乏穩(wěn)定保障，不能激勵其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活中節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥來保持農(nóng)地的肥力，更不能激勵農(nóng)民花更多的成本采用環(huán)境友好型技術進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面，長期以來，農(nóng)民習慣了傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，缺乏并難以理解和建立環(huán)境友好型土地利用觀念，加上經(jīng)濟利益的驅(qū)動，使農(nóng)民更傾向于掠奪式生產(chǎn)。

2.3 農(nóng)地耕種模式分散，難以實施環(huán)境友好措施

農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營對于環(huán)境友好型技術的采用具有成本優(yōu)勢，適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)也有更大的意愿和資金進行環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且能夠得到相應的環(huán)境友好生產(chǎn)收益。而在傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，絕大多數(shù)農(nóng)民家庭承包的土地過于細碎零散。農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的不完善，使得多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)耕種尚未能形成規(guī)模經(jīng)營，很大程度上限制了環(huán)境友好型土地利用模式的發(fā)展和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術的推廣。

2.4 先進農(nóng)業(yè)技術接受度低，難以保護環(huán)境友好生態(tài)

為防治農(nóng)業(yè)自然災害，取得更大的農(nóng)業(yè)收益，農(nóng)民對于化肥、地膜、農(nóng)藥等過于依賴。過量的施放和采用化肥、地膜、農(nóng)藥等會造成土壤污染，引起肥力下降，不利于土地的生態(tài)健康及可持續(xù)利用。農(nóng)民不愿意采用先進的環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術主要有二：一是缺乏指導，二是成本偏高。滴灌噴灌等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術操作專業(yè)性強，單靠自學難以實現(xiàn)，需依賴集體經(jīng)濟組織等培訓與指導，先進技術設備成本較高，在難以看到較高回報的短期內(nèi)，農(nóng)民不愿承擔額外成本，阻滯了環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展步伐。

2.5 休閑農(nóng)業(yè)缺乏規(guī)范，難以帶動環(huán)境友好鄉(xiāng)村發(fā)展

近年來，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游行業(yè)發(fā)展迅速。截至2013年底，全國各類休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已經(jīng)超過180萬家，營業(yè)收入2 700億元，年接待游客9億人次，帶動2 900萬農(nóng)民受益，接待人數(shù)和經(jīng)營收入均保持年均15%以上的增速。然鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)在全國范圍內(nèi)尚未形成規(guī)模氣候。當前鄉(xiāng)村旅游多數(shù)局限在觀光、采摘、農(nóng)家樂幾種功能定位，普遍存在產(chǎn)品單一、缺乏特色、同質(zhì)重復等問題，對地方經(jīng)濟發(fā)展的帶動比較有限。相對于農(nóng)地轉(zhuǎn)用為城市用地的收益依然偏低，不利于農(nóng)地保護。在鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，因不注意科學合理的用地規(guī)劃，缺乏規(guī)范，對于景觀和生態(tài)也有一定程度的破壞，加之農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱，資金投入不足等，對環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設的推動并不明顯。

3 農(nóng)村土地利用視角下的環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設對策與建議

3.1 堅持規(guī)劃先行，科學指導環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設的土地利用

在環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設過程中，國土資源部門應發(fā)揮職能優(yōu)勢，在加強土地利用規(guī)劃、土地整治等方面起到應有作用?？茖W編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃，并與村莊規(guī)劃等合理銜接，在環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設用地結構、布局以及用地時序安排上作出明確安排，并嚴格實施土地利用總體規(guī)劃管理，以確保其權威性。必要時在局部重點區(qū)域進行控制性詳細規(guī)劃，對環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設中重點項目的用地作出明確安排。堅持規(guī)劃先行，將改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地過于隨意的混亂局面，為環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設提供科學合理的用地指導。

3.2 明確穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權，增強環(huán)境友好生產(chǎn)意愿

自國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》，各地紛紛展開農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證試點工作。為貫徹落實2014年中央一號文件精神，國土資源部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局又聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發(fā)證工作的通知》。2014年底，多地試點工作基本完成，取得了一定成效。農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證是對農(nóng)村集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權關系的進一步明確，有利于激發(fā)農(nóng)民保護耕地、節(jié)約集約用地的積極性，增強農(nóng)民采用環(huán)境友好型生產(chǎn)模式的意愿，促進環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設。進一步規(guī)范完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要路徑。十八屆三中全會后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題引起廣泛重視。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對規(guī)范完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策作出了指導。規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)企業(yè)，更具有采用先進生產(chǎn)技術的創(chuàng)新觀念，其資金優(yōu)勢和專業(yè)人才也為引進和使用先進生產(chǎn)設備提供支持保障，進而帶來的技術優(yōu)勢更易于轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。因此，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，將有利于環(huán)境友好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術的采用與推廣，進而推動環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設與發(fā)展。

3.3 保護土地生態(tài)健康，推廣環(huán)境友好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式

通過廣播、路牌、標幅、告示、傳單等各種傳播媒介，在農(nóng)村各級集體逐層宣傳，強化農(nóng)民環(huán)境友好型土地利用方式及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的認知態(tài)度，加深農(nóng)民對環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設重大意義的理解，并由地方政府組派科技人員上門科普環(huán)境友好型土地利用的方式、教授先進設備管理和技術的使用，為農(nóng)民提供學習途徑。同時，為消除農(nóng)民引進先進設備的成本擔憂，激勵農(nóng)民采用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術，建立經(jīng)濟補貼與獎勵制度。對愿意采用環(huán)境友好型生產(chǎn)設備與技術的農(nóng)戶進行一對一技術指導，并補貼首套設備資金，產(chǎn)生較好收益的進行額外獎勵，以此推廣環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。

3.4 建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，公平有效推進環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設

環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設，一要發(fā)展，二要保護。如何協(xié)調(diào)發(fā)展所需建設用地與農(nóng)地保護間的矛盾，是亟需解決的重要命題。發(fā)展所需建設用地占用農(nóng)用地的，在項目自身帶來經(jīng)濟效益的同時，對農(nóng)地生態(tài)環(huán)境造成一定程度的損害，理應基于生態(tài)角度進行補償。建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制，能夠公平有效推進環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設。補償基金來源則可由項目企業(yè)和地方公共財政共同保障。

3.5 培育健康高效的休閑農(nóng)業(yè)，帶動環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設發(fā)展

打破現(xiàn)有鄉(xiāng)村旅游的同質(zhì)性困局，創(chuàng)新理念，因地制宜的打造具有地方特色和民俗文化的多樣化休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，培育新常態(tài)下的健康鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)。休閑農(nóng)業(yè)，保護與發(fā)展并重，發(fā)展依賴的資源正是需要保護的，沒有可持續(xù)的生態(tài)保護便沒有長效的經(jīng)濟利益。因此，在發(fā)展鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)過程中，尤為重要的是加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設，科學合理編制產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃，嚴防農(nóng)村景觀和生態(tài)遭到破壞，促進鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)健康高效運轉(zhuǎn)，帶動環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設發(fā)展。

4 環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設研究趨勢探討

在社會主義新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景下，環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設勢頭正猛，前景樂觀。與此同時，建設過程中出現(xiàn)的一些問題也亟需解決，多角度、廣路徑構建環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設發(fā)展機制應成為未來探索的重點。

從農(nóng)村土地利用方式與環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設的關系來看，農(nóng)村土地利用方式對環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設影響重大，環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設又將反作用于農(nóng)村土地利用方式，二者相互制約，相互促進。因此，環(huán)境友好鄉(xiāng)村建下一階段的研究重點應放在農(nóng)戶接受環(huán)境友好型生產(chǎn)生活方式的意愿及顧慮研究、環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設與農(nóng)村土地利用耦合機制構建等方面。具體可從案例研究入手，選取若干典型區(qū)域進行實地調(diào)研，考察當?shù)赝恋乩酶窬帧⒎绞郊吧鷳B(tài)環(huán)境現(xiàn)狀等方面，從宏觀層次評價案例區(qū)域?qū)崿F(xiàn)環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設目標的程度，并了解當?shù)亟ㄔO環(huán)境友好鄉(xiāng)村面臨的困難和問題；同時從微觀層次了解農(nóng)戶接受環(huán)境友好型生產(chǎn)生活方式的意愿及顧慮，為后續(xù)政策機制的構建奠定民意基礎。在此基礎上，從理論上論證環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設與農(nóng)村土地利用方式的耦合關系，并從現(xiàn)實角度構建環(huán)境友好鄉(xiāng)村建設與農(nóng)村土地利用耦合機制，推動二者協(xié)調(diào)發(fā)展，促進社會、經(jīng)濟、生態(tài)統(tǒng)一。

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