王健

摘 要：自1990年成立“國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組”到2015年《應(yīng)對(duì)氣候變化法（初稿）》面向各方組織研討，我國(guó)在全球氣候變化背景下通過采取法律活動(dòng)積極推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)工作。本文將從我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律活動(dòng)發(fā)展進(jìn)程的角度出發(fā)，總結(jié)不同階段法律應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)，參考同一時(shí)期其他國(guó)家在氣候變化法律應(yīng)對(duì)上的措施和困難，對(duì)應(yīng)我國(guó)目前的氣候變化應(yīng)對(duì)法律問題的不足，從而為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的完善和健全提供參考。

關(guān)鍵詞：氣候變化;法律應(yīng)對(duì);減緩與適應(yīng)

中圖分類號(hào)：D912.6 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）02-0110-03

我國(guó)自20世紀(jì)90年代起，隨著工業(yè)化速度的不斷加快以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的高速運(yùn)轉(zhuǎn)，為此付出的各種環(huán)境代價(jià)逐步形成了諸多問題。面臨環(huán)境壓力的不斷加大，環(huán)境意識(shí)改變的問題得到了重視。就全球氣候變化議題而言，政府選擇了以更加積極的態(tài)度來承擔(dān)環(huán)境責(zé)任。2009年我國(guó)立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)了應(yīng)對(duì)氣候變化的立法活動(dòng)后，2015年9月我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法（初稿）》已經(jīng)組織交流研討并征求了多方的意見和建議，國(guó)家就適應(yīng)全球氣候變化的立法活動(dòng)進(jìn)程不斷推進(jìn)，關(guān)于氣候變化問題國(guó)內(nèi)法應(yīng)對(duì)的討論也從未停止。

一、應(yīng)對(duì)氣候變化問題概述

（一）應(yīng)對(duì)氣候變化問題的發(fā)展進(jìn)程

全球氣溫的改變將對(duì)人類系統(tǒng)產(chǎn)生重要的影響，包括對(duì)動(dòng)植物的生活、海平面上升的影響等，甚至還將帶來影響全球糧食安全的危機(jī)。氣候變化問題不僅涉及人類的生存安全，還與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。在《全球氣候變化的管理體制發(fā)展史》中丹尼爾博登斯基將20世紀(jì)80年代到90年代初視為氣候變化環(huán)境運(yùn)動(dòng)浪潮的開始——尤其以1985年作為分水嶺，直到1992年聯(lián)合國(guó)在里約召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)（United Natons Conference on Environ-

ment and Development，UNCED）為止是全球范圍內(nèi)探究氣候變化管理途徑的新開始階段，而自此以后，全球氣候變化的議題逐漸成為主導(dǎo)地球環(huán)境意識(shí)的基礎(chǔ)。時(shí)至今日，與其他環(huán)境相關(guān)的發(fā)展體制相比，全球氣候變遷問題管理制度的發(fā)展程度尚未成熟，相關(guān)的協(xié)商機(jī)制及結(jié)構(gòu)也仍處于建構(gòu)當(dāng)中。要建立切實(shí)有效的國(guó)際氣候體制，必須依賴于國(guó)家間在現(xiàn)行法律框架及國(guó)際規(guī)范下的管理機(jī)制。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》生效之后世界各國(guó)紛紛開始了本國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)內(nèi)法立法活動(dòng)，尤其是《京都議定書》自2005年正式生效至今的十年內(nèi)，運(yùn)用法律手段解決和應(yīng)對(duì)氣候變化問題已成為世界各國(guó)的一種普遍選擇。無論是從原來的法律體系中添加應(yīng)對(duì)氣候變化的新的法律內(nèi)容，還是構(gòu)建綜合性的應(yīng)對(duì)氣候變化的專門性法律，通過法律的形式規(guī)范可能直接或間接影響氣候變化的人類活動(dòng)已成為一種發(fā)展趨勢(shì)。應(yīng)對(duì)氣候變化法從涉及學(xué)科上看不僅包括社會(huì)科學(xué)還與氣象、環(huán)境等自然科學(xué)具有密切的關(guān)系，從所調(diào)整的社會(huì)法律關(guān)系上看人權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等法律關(guān)系都有涉及，應(yīng)對(duì)氣候變化法律的特殊性、綜合性很大程度上加快了建立專門性法律的腳步，形成有內(nèi)部邏輯的氣候變化應(yīng)對(duì)法律體系成為必然。

（二）解決氣候變化問題的困境

在關(guān)于氣候變化問題的解決困境，國(guó)外有學(xué)者基于環(huán)境的共有財(cái)產(chǎn)資源特性問題以及發(fā)展不平衡的國(guó)家間協(xié)商問題提出了討論。在《國(guó)際關(guān)系與全球氣候變化》中尤爾斯魯特貝裘（UrsLuterbacher）基于哈丁（GarrentHardin）“共有地的悲劇”（The Tragedy of the Commons）的觀點(diǎn) ①指出了由于氣候是地球上的任何人都可獲得的共有資源，因此資源的共有特性將導(dǎo)致其在管理及規(guī)范上的限制，這將造成合作的困境，而國(guó)際合作又是解決全球氣候變化問題必須依靠的途徑。此外，氣候變化還將導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)與煤炭燃油企業(yè)等利益集團(tuán)的對(duì)立，因此國(guó)家在推行有利于解決氣候變化問題的環(huán)境政策時(shí)，將會(huì)面臨來自國(guó)內(nèi)龐大資金擁有者的企業(yè)利益集團(tuán)的影響和壓力。而就發(fā)展不平衡的國(guó)家間協(xié)商機(jī)制的觀察來看，較為普遍的觀點(diǎn)是目前氣候變化框架公約下的協(xié)商機(jī)制是在一個(gè)不平等的世界下進(jìn)行的。國(guó)家間發(fā)展不對(duì)稱的前提導(dǎo)致了協(xié)商機(jī)制基礎(chǔ)的差異，這種差異更進(jìn)一步造成了國(guó)家與國(guó)家間對(duì)于環(huán)境問題歸責(zé)認(rèn)知的分歧。學(xué)者理查德德斯帝瓦特（Richard Stewart）及約翰阿斯頓（John Ashton）就不同國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r的主要溫室氣體排放國(guó)，在氣候管理規(guī)范中的差異及各自的困難問題進(jìn)行了研究，得出了這樣的結(jié)論——“要促使發(fā)展中國(guó)家中的主要溫室氣體排放大國(guó)參與減排義務(wù)，其挑戰(zhàn)是越來越大的”。任何符合國(guó)際法基本原則的國(guó)際協(xié)議均須在國(guó)家愿意加入并接受后才產(chǎn)生效力，作為發(fā)達(dá)國(guó)家第一排放大國(guó)的美國(guó)不加入氣候協(xié)議的狀態(tài)也為解決全球氣候變化問題的規(guī)范帶來了挑戰(zhàn)。

二、全球氣候變化背景下我國(guó)的法律應(yīng)對(duì)

在《京都議定書》簽署以后，我國(guó)的二氧化碳排放量已經(jīng)高居世界第二，僅次于美國(guó)，根據(jù)2001年的《聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃書》預(yù)計(jì)2025年前便可能超越美國(guó)。因此氣候變化問題不僅關(guān)系到中國(guó)的國(guó)際形象更攸關(guān)未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景?？紤]到我國(guó)正面臨的關(guān)于發(fā)展模式、能源結(jié)構(gòu)、能源技術(shù)自主創(chuàng)新、森林資源保護(hù)和發(fā)展、農(nóng)業(yè)、水資源開發(fā)和保護(hù)等方面的挑戰(zhàn)，除了加大力度進(jìn)行自身的節(jié)能環(huán)保工作外，還應(yīng)通過完善國(guó)內(nèi)法、積極參與國(guó)際氣候談判來應(yīng)對(duì)進(jìn)行中的國(guó)際建制。

20世紀(jì)90年代開始，我國(guó)與1990年設(shè)立“國(guó)家氣候變化協(xié)調(diào)小組”、1992年加入（1994年批準(zhǔn)）UNFCCC、1998年簽署（2002年批準(zhǔn)）《京都議定書》等一系列舉動(dòng)體現(xiàn)了國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的發(fā)展趨向。經(jīng)過2003年到2007年的醞釀轉(zhuǎn)型期，2007年至今政府應(yīng)對(duì)氣候變化的姿態(tài)更加積極主動(dòng)，2007年6月發(fā)布的《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家法案》明確指出了中國(guó)須在2010年以前減少10億噸溫室氣體的排放目標(biāo)，這一方案的制定也使得中國(guó)成為第一個(gè)制定應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的發(fā)展中國(guó)家。除了溫室氣體的減排規(guī)劃，可再生能源的相關(guān)法律法規(guī)也相繼提出，包括《可再生能源法》《可再生能源中長(zhǎng)期規(guī)劃》等。低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式更是加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化的重視，2008年公布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策及行動(dòng)》白皮書更加具體地闡述了國(guó)家的低碳政策與方針，2013年發(fā)布的《中國(guó)氣候變化戰(zhàn)略》更明確了我國(guó)在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的努力趨向。

以我國(guó)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境與資源保護(hù)行政和環(huán)境與資源保護(hù)單行法的立法依據(jù)，建立專門的適應(yīng)氣候變化和控制溫室氣體排放的應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的進(jìn)程在哥本哈根會(huì)議之后不斷加快。我國(guó)目前的環(huán)境與資源保護(hù)單行法包括兩大類，一類是以環(huán)境污染防治法和公害控制為目的的法律，如針對(duì)大氣、海洋、水污染等的妨害或有害有毒化學(xué)品和危險(xiǎn)物品的危害等指定的污染防治法;另一類就是以管理自然資源和保護(hù)生態(tài)為目的的法律，其中根據(jù)保護(hù)目的不同又分為以保護(hù)生態(tài)環(huán)境要素或者防止破壞生物多樣性而制定的法律，如野生動(dòng)物保護(hù)、基因控制等法律，還有以合理開發(fā)、利用自然資源為目的的法律，這類主要以規(guī)范人類活動(dòng)對(duì)自然資源的開發(fā)利用行為以減少不合理開發(fā)利用帶來的污染及破壞，如森林法、土地管理法等。雖然我國(guó)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》這部應(yīng)對(duì)全球氣候變化的專門性法律仍在醞釀中，但是自1994年國(guó)家頒布的《中國(guó)二十一世紀(jì)議程》里首次出現(xiàn)了適應(yīng)氣候變化的概念，我國(guó)適應(yīng)氣候變化的相關(guān)政策和法規(guī)不斷出臺(tái)，應(yīng)對(duì)氣候變化的政策、制度由最初的零散分布于其他法律中到逐漸形成具有安定性保障的專門立法的腳步一直在加快。此外地方應(yīng)對(duì)氣候變化辦法的出臺(tái)進(jìn)一步積累了經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施過程中存在的困境及遇到的問題，為之后應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度能夠切實(shí)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)效果奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、國(guó)外氣候變化法律應(yīng)對(duì)現(xiàn)狀

《京都議定書》的簽訂展現(xiàn)了各國(guó)愿意共同合作解決全球氣候變暖問題的決定，根據(jù)各國(guó)不同的發(fā)展?fàn)顩r，議定書中的締約國(guó)包括三類，一種是《京都議定書》附件一締約方，包括工業(yè)化國(guó)家加上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家;第二種是附件二締約方，由工業(yè)化國(guó)家組成，也就是扣除附件一中經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期國(guó)家之后的發(fā)達(dá)國(guó)家，他們必須由附件一締約方負(fù)擔(dān)較多的責(zé)任;第三種為非附件一締約方，也就是發(fā)展中國(guó)家。《京都議定書》形成了目前的三大應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制，也就是第六條確立的發(fā)達(dá)國(guó)家間的聯(lián)合履行機(jī)制（簡(jiǎn)稱JI），第十二條確立的發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)提供資金技術(shù)開展項(xiàng)目級(jí)合作實(shí)現(xiàn)減排的清潔發(fā)展機(jī)制（簡(jiǎn)稱CDM），以及第十七條確立的發(fā)達(dá)國(guó)家間超額完成的減排指標(biāo)進(jìn)行貿(mào)易轉(zhuǎn)讓的國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制（簡(jiǎn)稱IET）。附件一締約方根據(jù)約定除了應(yīng)承擔(dān)減排承諾之外，還需要提供技術(shù)轉(zhuǎn)移、能力建置及資金等，協(xié)助非附條件一方達(dá)成自愿型減排承諾。其次所有的締約方須根據(jù)本國(guó)的國(guó)情，將公約及《京都議定書》中的條文規(guī)范轉(zhuǎn)換成國(guó)內(nèi)法，也就是要求締約各國(guó)應(yīng)在不能背離國(guó)際公約的前提下，在各國(guó)國(guó)內(nèi)開展應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩性和適應(yīng)性工作。

（一）澳大利亞

作為地處全球最熱且最干燥的陸地之一的澳大利亞，其近13年來發(fā)生了12次歷史上最炎熱紀(jì)錄，科學(xué)家曾向澳洲發(fā)出警告，如不盡快提出應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的具體解決方案，其將成為經(jīng)濟(jì)與環(huán)境最快受到氣候變化沖擊的地區(qū)之一。

澳洲政府將森林作為其應(yīng)對(duì)計(jì)劃的初始點(diǎn)，考慮到森林的貯存量較排放量多，因此在碳污染減量方案（Carbon Pollution Reduction Scheme）中，采取了以科學(xué)為基礎(chǔ)的土地管理、設(shè)立額外的森林或碳匯等溫室氣體排放減量措施。在沒有伐木的計(jì)劃下，碳匯可獲得最大的功效。1992年澳洲設(shè)立永續(xù)森林管理機(jī)制，并在2002年第30法案設(shè)定區(qū)域森林協(xié)定法（Regional Forest Agreements Act 2002），使得各州履行根據(jù)區(qū)域森林協(xié)定規(guī)定的義務(wù)及落實(shí)國(guó)家政策，該協(xié)定運(yùn)用大量科學(xué)研究和協(xié)商，為澳洲原始林的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展而定立，確定森林分配到不同的用途及管理策略。

（二）歐盟

歐盟在應(yīng)對(duì)氣候變化的立法進(jìn)程方面較世界其他國(guó)家和地區(qū)來說，是屬于開始較早、建立應(yīng)對(duì)氣候變化制度較完善的區(qū)域之一。從最初嘗試以溫室氣體排放的稅收政策來應(yīng)對(duì)全球氣候變暖，到推動(dòng)新能源的開發(fā)利用、改進(jìn)技術(shù)以提高能源利用率、建立較為成熟的排放監(jiān)測(cè)體系等，歐盟地區(qū)通過立法活動(dòng)在減緩和適應(yīng)氣候變暖問題上分階段建立了較為先進(jìn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。運(yùn)用市場(chǎng)的手段應(yīng)對(duì)氣候變化是歐盟在第一階段采取的主要措施，能源稅收立法通過京都議定書的落實(shí)進(jìn)程擴(kuò)大了征收范圍，包括采暖和發(fā)動(dòng)機(jī)使用的煤、天然氣甚至電力等都囊括其中，這相當(dāng)程度影響了人們的能源消費(fèi)行為。而歐盟關(guān)于能源的有效利用和新能源開發(fā)方面的立法活動(dòng)也相當(dāng)頻繁，可再生能源相關(guān)法律活動(dòng)成為早期的重點(diǎn)。

以歐洲環(huán)境署《歐洲適應(yīng)氣候變化和脆弱性》為重要參考依據(jù)，2005年后歐盟進(jìn)一步啟動(dòng)了一系列適應(yīng)性工作的相關(guān)立法工作。首先是將應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)性目的體現(xiàn)于現(xiàn)行的和將要制定的與氣候變化相關(guān)的法律中，此外還將應(yīng)對(duì)氣候變化政策與歐盟對(duì)外政策相結(jié)合加強(qiáng)與周邊國(guó)家的合作對(duì)話，通過更加充分的跨國(guó)、跨區(qū)域合作進(jìn)行氣候變化適應(yīng)性工作，同時(shí)在歐盟內(nèi)部各部門也深入地參與了健全氣候變化制度的立法工作，通過對(duì)各方關(guān)切利益的溝通交流建立更為有效的政策和法律體系。

四、全球氣候變化背景下我國(guó)法律應(yīng)對(duì)的不足及完善建議

在全球氣候立法的趨勢(shì)下，我國(guó)也進(jìn)行著多元化應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系的建立健全，但是考慮到我國(guó)的基本國(guó)情以及新時(shí)期的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變需求，當(dāng)前的應(yīng)對(duì)氣候變化立法的體系結(jié)構(gòu)及重要的制度建立還存在很多不足。現(xiàn)有的氣候變化立法，在規(guī)范和調(diào)整應(yīng)對(duì)氣候變化的減緩性和適應(yīng)性出現(xiàn)了一些內(nèi)容空白或彼此沖突的地方使得法律執(zhí)行的效能不能得以充分實(shí)現(xiàn)。此外，法律責(zé)任問題也是目前應(yīng)對(duì)氣候法律中較為不健全的部分，《節(jié)約能源法》《大氣污染防治法》等多部相關(guān)法律中關(guān)于氣候問題的應(yīng)對(duì)制度也多是規(guī)定了義務(wù)性條款而缺少與之相匹配的責(zé)任條款。

關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候環(huán)境法律體系，無論是缺位的環(huán)境基本法，還是正在進(jìn)行立法活動(dòng)中的應(yīng)對(duì)氣候變化專門法，在體系完善時(shí)無論是立法的方式還是立法的原則方面都應(yīng)考慮到氣候變化問題的特點(diǎn)。應(yīng)科學(xué)全面地考慮不同的環(huán)境要素、生態(tài)鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)，貫徹生態(tài)系統(tǒng)綜合保護(hù)的觀念;應(yīng)強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候問題的統(tǒng)籌管理和共同參與，突出對(duì)環(huán)境的整體規(guī)劃和跨部門統(tǒng)一管理。在對(duì)法律責(zé)任問題上，明確法律關(guān)系主體，提供有效的救濟(jì)途徑和制定相應(yīng)的不履行處罰都是必要的。同時(shí)還應(yīng)通過經(jīng)濟(jì)處罰手段提高違法成本，通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)技術(shù)更新。

氣候變化的問題最終將歸結(jié)于發(fā)展的問題在法律層面進(jìn)行考量，而通過法律規(guī)范的形式對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化最重要的兩個(gè)方面——“減緩”和“適應(yīng)”的行為方式和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制時(shí)，亦是一種對(duì)在該領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)發(fā)展的方式和內(nèi)容的規(guī)范。

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Thoughts on Legal Problems of the Global Response to Climate Change Context

WANG Jian

（Northeast Forestry University，Harbin 150040， China）

Abstract： Since 1990 the establishment of “National Climate Change Coordination Group” to 2015 “Addressing climate change law （draft）” for the parties to organize seminars， our country under the background of global climate change and actively promote the relevant work to address climate change by taking legal activities. This article from the perspective of the development process of Chinas response to climate change in legal activities starting lessons at different stages of the legal response， refer to the same period other national measures and difficulties in the law to deal with climate change， and the corresponding lack of the current climate of political reform to deal with legal issues so as to provide reference for China to cope with climate change， improve and perfect the legal system.

Key words： Climate change， legal response， mitigation and adaptation