吳瑞

摘 要 從三沙市的生態(tài)環(huán)境及其保護(hù)、政治和社會(huì)經(jīng)濟(jì)3個(gè)方面對(duì)三沙市環(huán)境保護(hù)立法的客觀背景做了分析，論述了加強(qiáng)三沙市環(huán)境保護(hù)立法的必要性，闡述了三沙市環(huán)境保護(hù)立法堅(jiān)持的指導(dǎo)思想、遵循的基本原則和對(duì)其存在的問題的具體解決途徑。三沙市環(huán)境保護(hù)立法必須堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保維權(quán)的指導(dǎo)思想，遵照科學(xué)的立法原則。在具體的立法過程中，注意內(nèi)容、規(guī)劃、技術(shù)、制度創(chuàng)新等方面的建設(shè)與完善，提高三沙環(huán)境保護(hù)立法的質(zhì)量，健全和完善具有三沙特色的環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系。

關(guān)鍵詞 三沙市 ；生態(tài)環(huán)境保護(hù) ；生態(tài)維權(quán) ；地方立法

中圖分類號(hào) X3

Abstract This paper analysis the background of environmental legislation from three aspects： ecological and environmental conservation， politics and social economy as well， and deals with the necessity and importance of strengthening the Sansha environmental legislation， then commences the leading idea， the basic principles， which shoud be ascertained in Sansha environmental legislation and detailed settlement methods to the existing problems. Sansha environmental protection legislation should be constructed on the guiding ideology"ecological right protection" as well as scientific legislative principles. In the detailed environmental legislation process， the legislative contents， plan and technology， legal systematic innovation should be constructed and perfected so that the quality of Sansa environmental legislation can be improved and the legal rules and regulations characteristic can be constructed and perfected.

Key words Sansha City ； ecological and environmental conservation ； ecological right protection ； local legislation

三沙市于2012年7月24日正式成立，市政府位于海南省西沙群島的永興島。三沙市下轄西沙群島、中沙群島和南沙群島的島礁及其海域，三沙海域廣闊、資源豐富、環(huán)境優(yōu)美，開發(fā)利用價(jià)值和潛力巨大，在國(guó)家主權(quán)、安全、政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交上的戰(zhàn)略地位十分突出，但同時(shí)生態(tài)環(huán)境極為脆弱，在自然變化和人類活動(dòng)的影響下，三沙生態(tài)環(huán)境面臨多重壓力。一段時(shí)期內(nèi)，隨著三沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，海洋生物資源、油氣資源和旅游資源開發(fā)活動(dòng)將會(huì)進(jìn)一步加大，三沙海域生態(tài)環(huán)境也將面臨更為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，加快三沙地方環(huán)境保護(hù)立法，對(duì)保護(hù)三沙海域生態(tài)環(huán)境，更好地支撐三沙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)中國(guó)主權(quán)和海洋權(quán)益，具有十分重要的意義。

1 三沙市環(huán)境保護(hù)立法及其背景

三沙的環(huán)境保護(hù)立法受三沙脆弱的生態(tài)環(huán)境、復(fù)雜的政治背景和相對(duì)落后的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的影響較大，三沙存在以下3個(gè)方面的特殊環(huán)境立法背景。

1.1 三沙環(huán)境保護(hù)立法的生態(tài)環(huán)境問題及其保護(hù)背景

目前，由于三沙生態(tài)環(huán)境脆弱、部分海區(qū)缺乏保護(hù)和利用的協(xié)調(diào)的有效機(jī)制，引發(fā)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的一系列問題。由于自然變化和人類活動(dòng)影響，導(dǎo)致三沙市部分海域珊瑚礁覆蓋度下降。海南省海洋與漁業(yè)廳對(duì)海南三沙市的永興島、石島、北島、趙述島和西沙洲等5個(gè)海域的珊瑚礁進(jìn)行了海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，2005-2012年，西沙監(jiān)控海域的珊瑚覆蓋度總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)[1]。2014年，對(duì)三沙市西沙群島的永興島、北島、趙述島和西沙洲等4個(gè)海域的珊瑚礁進(jìn)行了海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況的監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，西沙群島的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康狀態(tài)[2]。珊瑚礁覆蓋度下降，除了全球變暖等自然原因之外，人類活動(dòng)影響也是一個(gè)方面。海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)還沒有成為人民群眾的自覺行動(dòng)，海洋生態(tài)文明主體意識(shí)有待進(jìn)一步提升。

1.2 三沙環(huán)境保護(hù)立法的政治背景

雖然三沙海域是中國(guó)漁民的傳統(tǒng)作業(yè)區(qū)，但是近年來周邊國(guó)家入侵海域侵漁活動(dòng)日益猖獗，采用炸魚、毒魚等掠奪式作業(yè)方式，造成漁業(yè)資源毀滅性破壞。20世紀(jì)50年代以來，南海周邊國(guó)家通過掠奪方式無視我國(guó)主權(quán)開始對(duì)南海中南部淺水區(qū)進(jìn)行油氣勘查與開發(fā)。近年，周邊國(guó)家大肆占據(jù)我國(guó)南海中南部的島礁，并向我國(guó)九段線內(nèi)縱深推進(jìn)油氣勘查活動(dòng)，加快了在南海中南部的油氣勘查開發(fā)步伐。菲律賓、越南、馬來西亞等國(guó)家更是將招標(biāo)區(qū)塊向縱深推進(jìn)到我國(guó)斷續(xù)疆界線內(nèi)2 000多m水深的陸坡海域，與西方及俄羅斯的石油公司合作勘查開發(fā)，在跨越我國(guó)九段線的萬安、曾母、文萊一沙巴、西北巴拉望和禮樂等盆地內(nèi)的勘查開發(fā)活動(dòng)十分活躍。菲律賓、文萊、馬來西亞、越南于20世紀(jì)70年代以來擅自派兵強(qiáng)占南沙群島數(shù)十個(gè)島礁，造成復(fù)雜的政治局面。

1.3 三沙環(huán)境保護(hù)立法的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景

由于三沙地處偏遠(yuǎn)，交通不便，國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，仍處于相對(duì)滯后的地步，如缺乏工業(yè)基礎(chǔ)不能引入高增值的深加工，不能有效地對(duì)本地的漁業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行加工；交通通訊業(yè)比較落后，信息、物資、商品以及人員的流通不暢。三沙市共成立居民委員會(huì)8個(gè)，當(dāng)?shù)鼐用褚詽O業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)作業(yè)方式落后，還在采用古老的垂釣、潛水、撿拾等方式作業(yè)。

2 三沙市環(huán)境保護(hù)立法的必要性

針對(duì)三沙生態(tài)環(huán)境及周邊國(guó)家侵權(quán)侵漁現(xiàn)狀，加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法是其生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略地位的要求，是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。

2.1 有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境

由于受地理位置、氣候等條件的影響，三沙具有獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境，是中國(guó)主要熱帶漁場(chǎng)，是珊瑚、海豚、海龜、玳瑁、硨磲、海參等珍稀海洋生物的理想棲息地。然而由于特殊的自然地理位置決定了三沙生態(tài)環(huán)境的脆弱性，特別是近幾十年，受全球環(huán)境變化的影響，海水溫度上升，長(zhǎng)棘海星活動(dòng)頻繁，珊瑚生長(zhǎng)受到影響。由于南海珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)位于世界生物多樣性最高的“珊瑚金三角”的北緣，是世界珊瑚礁的重要組成部分，全球生態(tài)戰(zhàn)略地位十分重要，如果不去保護(hù)和改善三沙的生態(tài)環(huán)境，其后果不僅對(duì)海南，而且對(duì)全球的生態(tài)環(huán)境也將產(chǎn)生不利影響。因此，三沙生態(tài)環(huán)境的客觀現(xiàn)實(shí)和戰(zhàn)略地位決定了加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法的迫切性，加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法勢(shì)在必行。

2.2 有利于促進(jìn)三沙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展

三沙建設(shè)對(duì)于三沙來說是歷史機(jī)遇，為了促進(jìn)三沙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，三沙的環(huán)境立法必須先行，因?yàn)槿车慕?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)必須以三沙的生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，加快三沙環(huán)境立法的速度，是實(shí)現(xiàn)三沙經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的前提。通過加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法，三沙的生態(tài)環(huán)境的管理和建設(shè)可以真正做到有法可依，從而避免了保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的矛盾，也避免了三沙出現(xiàn)“先發(fā)展、后治理”的狀態(tài)，對(duì)促進(jìn)三沙的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

2.3 有利于促進(jìn)三沙環(huán)境保護(hù)立法的制度創(chuàng)新

加強(qiáng)三沙環(huán)境保護(hù)立法，有利于針對(duì)三沙特有的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、存在的環(huán)境問題，大膽地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法律制度創(chuàng)新。我國(guó)環(huán)境法律中有一些環(huán)境保護(hù)的法律制度，但由于三沙生態(tài)環(huán)境和環(huán)境問題的特殊性，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律制度并不一定能夠完全適應(yīng)三沙生態(tài)環(huán)境管理和建設(shè)的需要，三沙特有的生態(tài)環(huán)境的管理和建設(shè)的環(huán)境問題的解決又需要切實(shí)有效的環(huán)境法律制度。因此，加強(qiáng)三沙環(huán)境立法，有利于找出適合三沙的環(huán)境法規(guī)制度，從而提高三沙環(huán)境立法的質(zhì)量，解決三沙的環(huán)境問題。

3 完善三沙市環(huán)境保護(hù)立法的途徑

三沙環(huán)境保護(hù)立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到指導(dǎo)思想、立法原則、立法規(guī)劃、立法制度等方面的問題。

3.1 堅(jiān)持生態(tài)環(huán)保維權(quán)的指導(dǎo)思想

以建設(shè)生態(tài)文明和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以維護(hù)國(guó)家海洋主權(quán)、改善生態(tài)環(huán)境狀況、維護(hù)海洋生態(tài)安全為目標(biāo)，著力優(yōu)化海洋生態(tài)保護(hù)空間格局，著力強(qiáng)化生態(tài)維權(quán)，提升生態(tài)環(huán)境管控能力，提高保護(hù)水平，著力創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國(guó)防建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 遵照科學(xué)的立法原則

三沙環(huán)境保護(hù)立法作為地方環(huán)境立法，首先必須遵守國(guó)家立法原則的前提下，保持三沙環(huán)境保護(hù)立法的靈活性。三沙環(huán)境保護(hù)立法必須在其立法內(nèi)容上，符合國(guó)家《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)立法法》、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》及其他相關(guān)法律規(guī)定，還應(yīng)從三沙生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持國(guó)家法制統(tǒng)一性和三沙環(huán)境保護(hù)立法靈活性相結(jié)合的原則。

3.3 制定切合實(shí)際的立法規(guī)劃

三沙環(huán)境保護(hù)立法首先是為了三沙的環(huán)境立法，是為了解決三沙環(huán)境保護(hù)問題的。三沙獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境狀況和存在的問題和其他地區(qū)不一樣，因此三沙在遵循和參照國(guó)家的環(huán)境立法規(guī)劃的同時(shí)，更重要的是要從三沙自身的實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)三沙的地方特色，解決三沙的實(shí)際問題。

3.4 重視環(huán)境保護(hù)立法的制度創(chuàng)新

3.4.1 充分體現(xiàn)軍地融合的精神

為使三沙生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)切實(shí)可行，行之有效，需要駐軍部隊(duì)與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)、民眾協(xié)調(diào)一致。生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法，必須有利于國(guó)防建設(shè)的需求。

3.4.2 制定生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估考核機(jī)構(gòu)與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府目標(biāo)責(zé)任制

立法必須對(duì)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作制定嚴(yán)格、科學(xué)的考核指標(biāo)體系和目標(biāo)責(zé)任制，三沙國(guó)家公務(wù)員必須為三沙的生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出成績(jī)。

3.4.3 建立生態(tài)環(huán)保維權(quán)案件的起訴配套機(jī)制

為了從嚴(yán)打擊對(duì)三沙生態(tài)環(huán)境和資源的侵犯，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，切實(shí)保護(hù)三沙生態(tài)環(huán)境和資源，有必要建立生態(tài)環(huán)保維權(quán)案件的起訴配套機(jī)制。

3.5 完善立法內(nèi)容

結(jié)合三沙實(shí)際，從海洋和島礁生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海岸帶保護(hù)與開發(fā)、海洋資源開發(fā)、旅游開發(fā)、無居民海島保護(hù)開發(fā)、生態(tài)環(huán)境損害賠償以及海洋保護(hù)區(qū)管理等方面，制定地方性法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，評(píng)估鑒定環(huán)境違法行為及溢油等突發(fā)事件造成的生態(tài)環(huán)境損害。建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)人的責(zé)任制和終身責(zé)任追究制度，實(shí)施三沙生態(tài)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)始終貫穿政府決策過程、執(zhí)行過程，提高政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的執(zhí)行力和公信力。

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