公路工程項目建設(shè)管理的三個利益主體及其職責分析

周錦霖　羅杏春　吳培關(guān)　杜云夢

摘要：各省發(fā)布的《公路工程造價管理辦法》都明確了公路工程項目建設(shè)管理的三個利益主體是政府部門、項目法人和承包人（和項目法人簽訂合同的各種承包商，如設(shè)計、監(jiān)理、施工、咨詢和材料供應(yīng)等單位）即三個層次，厘清三個利益主體的各種職責，剖析三個利益主體的各種利益訴求，更好地為投資控制與造價管理服務(wù)。

關(guān)鍵詞：利益主體；職責；利益；投資控制；造價管理

一、引言

當前在學術(shù)界針對工程造價管理模式有著比較一致的看法，即在建設(shè)工程管理領(lǐng)域，尤其是工程造價管理領(lǐng)域存在3種模式：以美國代表的北美造價管理體系、以日本為代表的工程積算制度體系和以我國香港地區(qū)為代表的工料測量體系。三種模式它們各有特點：美國工程造價管理是重視監(jiān)督，日本工程造價管理是計價依據(jù)細分，我國香港地區(qū)工程造價管理是專業(yè)化與標準化。而國內(nèi)公路行業(yè)工程造價管理現(xiàn)狀是計劃和市場相結(jié)合的管理模式。通過了解國內(nèi)的管理模式，才能摸透它的利益主體，厘清利益主體之間的關(guān)系，將能更好的為工程項目服務(wù)。

二、公路工程造價管理

工程造價在這里一般指建設(shè)一項工程預(yù)期開支或者實際開支的全部固定資產(chǎn)投資費用。而工程造價管理就是建設(shè)工程投資費用管理，具體指為了實現(xiàn)投資的預(yù)期目標，在擬定的規(guī)劃、設(shè)計方案的條件下，預(yù)測、計算、確定和監(jiān)控工程造價及其變動的系統(tǒng)活動。其基本內(nèi)容就是合理確定和有效地控制工程造價，以求合理使用人力、物力和財力，取得較好的投資效益。工程造價的合理確定就是在建設(shè)程序的各個階段，采用科學的計算方法和切合實際的計價依據(jù)確定投資估算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、承包合同價、結(jié)算價、竣工決算；工程造價的有效控制，就是在優(yōu)化建設(shè)方案、設(shè)計方案的基礎(chǔ)上，在建設(shè)程序的各個階段，采用一定的方法和措施把工程造價控制在合理的范圍和核定的造價限額以內(nèi)?？刂圃靸r在這里強調(diào)的是控制項目投資。

公路工程造價管理是一項綜合性的系統(tǒng)工程，是一個動態(tài)的過程。首先，公路工程造價管理是全過程的，涉及與工程建設(shè)有關(guān)的各個要素，涉及業(yè)主、承包商、監(jiān)理工程師的利益，涉及建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計單位、咨詢單位之間的關(guān)系。其次，工程造價管理是一項不確定性很強的工作，任何一個公路工程從項目決策到竣工交付使用，都有一個較長的建設(shè)周期，在預(yù)計工期內(nèi)，有許多影響工程造價的動態(tài)因素，就使得工程造價在整個公路建設(shè)期中處于一種不確定狀態(tài)，所以直至竣工決算后我們才能夠最終確定工程的實際造價。另一方面，在公路工程項目建設(shè)中，項目的造價控制緊緊圍繞著三大目標：工程造價、工期、質(zhì)量。這種目標控制是動態(tài)的，并且貫穿于項目實施的始終。

三、政府部門

政府部門也就是代表國家，國家通過基本建設(shè)計劃和有關(guān)政策、法律從宏觀上對基本建設(shè)投資進行管理和控制。

（一）職責

1、工程建設(shè)前期的職責

國家對工程建設(shè)前期的造價管理屬于宏觀管理范疇，國家作為工程造價的宏觀管理主體，主要是進行宏觀指導、監(jiān)督、控制。主要表現(xiàn)為：（1）國家要有效地進行造價管理，首先應(yīng)該規(guī)范建設(shè)市場，完善市場體系，建立有效的市場機制，充分利用價格杠桿和利益機制來調(diào)節(jié)工程建設(shè)各利益主體的行為，抑制投資主體的投資沖動，使工程項目的立項符合國家在一定時期經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)劃。再就是要“強化”預(yù)算約束，控制好投資規(guī)模；（2）國家可以通過立法和司法來建立和規(guī)范工程造價管理領(lǐng)域的秩序，使工程造價管理規(guī)范化、法制化；（3）國家可以引導投資者可以投資哪些產(chǎn)業(yè)、利用政府職能部門功能對造價管理活動進行監(jiān)督、根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定對項目進行前期審查和以及通過行政法規(guī)指令等方式，對工程造價管理活動進行控制。（4）利用經(jīng)濟政策、經(jīng)濟杠桿和經(jīng)濟方法做好工程造價管理。

2、設(shè)計階段的職責

國家對設(shè)計階段的造價管理主要通過基本建設(shè)程序和基本建設(shè)計劃，對設(shè)計文件的審查與審批等方式來進行。初步設(shè)計經(jīng)過審批，列入國家基本建設(shè)計劃，即可進行項目的技術(shù)設(shè)計或施工圖設(shè)計階段。對技術(shù)設(shè)計或施工圖設(shè)計文件，特別是概（預(yù)）算文件，要在設(shè)計評審的基礎(chǔ)上，由國家有關(guān)機構(gòu)進行審批。

3、施工階段的職責

在工程項目施工階段，國家對工程造價的管理通常采用法律、法規(guī)的形式來進行宏觀調(diào)控；通過全國工程項目施工階段投資完成情況的統(tǒng)計信息，為國家制定宏觀投資政策提供基本資料；通過工程開工前審計、工程價款結(jié)算審計、竣工決算審計的監(jiān)督來保證國家在工程建設(shè)上的各項技術(shù)經(jīng)濟政策能夠得到遵守。

4、其他職責

政府部門對項目建設(shè)分工明確實行統(tǒng)一領(lǐng)導和分級管理；對于重點建設(shè)項目建立臺賬制度，實行項目投資動態(tài)管理；參與標底的評審，保證它的合理性等等。

（二）利益訴求

就整個項目建設(shè)，對國家而言從始至終都是考慮的國家利益以及對社會公眾負責，所以從立項到竣工驗收試運，實行全過程監(jiān)控，減少資源的消耗，合理降低造價，維護公共利益，使質(zhì)量更佳、經(jīng)濟更省。

四、項目法人

項目法人即建設(shè)單位，它作為公路項目的發(fā)起人和投資者，受到資本運作利益最大化的驅(qū)使，對公路工程的控制貫穿始終。

（一）職責

1、工程建設(shè)前期的職責

項目建設(shè)前期造價管理工作的好壞，將直接影響建設(shè)單位的投資決策和項目實施的技術(shù)經(jīng)濟效果。所以要嚴格的履行：（1）通過招標擇優(yōu)選擇設(shè)計、咨詢單位進行工程建設(shè)前期的可行性研究。（2）建設(shè)單位應(yīng)按有關(guān)規(guī)定與承擔任務(wù)方簽訂委托合同。（3）對可行性研究承擔單位提交的可行性研究報告認真的審查和評估。（4）嚴格按基本建設(shè)程序和項目審批權(quán)限，將項目可行性研究報告上報審批。（5）委托有資格的勘察設(shè)計單位進行資源勘探，工程地質(zhì)、水文地質(zhì)勘察等等，并對工作成果進行嚴格審查、鑒定和驗收。（6）編制設(shè)計任務(wù)書。（7）擇優(yōu)選擇設(shè)計單位進行初步設(shè)計，并認真組織對初步設(shè)計文件的評審，按規(guī)定程序和審批權(quán)限報批。

2、設(shè)計階段的職責

進行設(shè)計招標，擇優(yōu)選擇設(shè)計單位并實行合同制且對設(shè)計過程和質(zhì)量進行社會監(jiān)理；認真組織對設(shè)計圖紙和概（預(yù)）算文件的審查和驗收；要遵守基本建設(shè)程序并按規(guī)定程序和審批權(quán)限對各設(shè)計階段的設(shè)計文件上報審批。

3、施工階段的職責

編制完善的、符合實際的施工、監(jiān)理招標文件，確定合理的標底價并按規(guī)定報批且擇優(yōu)的選擇施工單位、監(jiān)理單位；選擇適合工程特點、建設(shè)單位管理水平等的工程承包合同形式并制定完善的合同文件；認真做好施工條件準備工作，為工程開工提供必備條件；按時籌集工程建設(shè)所需的資金，按照合同文件規(guī)定和監(jiān)理工程師簽發(fā)的期中支付證書、最終支付證書中的款額向承包人進行費用支付；嚴格控制工程變更，對技術(shù)和經(jīng)濟比較后確定；嚴格履行合同文件中規(guī)定的發(fā)包人方職責，對于發(fā)包人方造成的損失應(yīng)合理的給予補償；在施工的過程中，要經(jīng)常地巡查工地，掌握工程施工的全面情況；參加工程中間交工驗收和竣工驗收，在工程竣工驗收符合合同要求后，及時的辦理費用結(jié)算；工程竣工后，按照有關(guān)規(guī)定及時編制竣工決算上報。

（二）利益訴求

以最小的資金投入，換取最大的利益收獲，在保障項目質(zhì)量的條件下用經(jīng)濟的方式得到有實力的設(shè)計單位、施工單位，保障工期與質(zhì)量。通過調(diào)整資金、概算一系列手段，控制造價管理，更好更快的完成項目建設(shè)。

五、承包人

承包人是指有一定生產(chǎn)能力、技術(shù)裝備、流動資金、具有承包工程建設(shè)任務(wù)的營業(yè)資格，在建筑市場中能夠按照業(yè)主的要求提供不同的建筑產(chǎn)品，并獲得工程價款的建筑業(yè)企業(yè)。

（一）職責

1、工程建設(shè)前期的職責

承擔可行性研究的設(shè)計、咨詢單位是工程建設(shè)前期造價的直接管理者，要通過大量的調(diào)查研究工作來估算項目的投資額和收益額并進行項目的經(jīng)濟評價和財務(wù)評價，來確定項目在技術(shù)上是否可行以及經(jīng)濟上是否合理。主要是通過以下方式管理：（1）認真組織項目可行性的工作隊伍；（2）要對項目可行性研究工作實行目標控制和過程控制；（3）加強對項目可行性研究工作的監(jiān)督、檢查、考核，對可行性研究報告要認真校核（復核）、審核，確認無誤后將可行性研究報告提交給委托單位；（4）對可行性研究報告審查和評估中提出的問題及需要補充研究或修改的部分，及時組織人員認真進行補充研究或修改，然后提交復審；（5）組織技術(shù)過硬的設(shè)計隊伍人員編寫質(zhì)量合格的設(shè)計任務(wù)書或初步設(shè)計文件。

2、設(shè)計階段的職責

（1）設(shè)計單位

嚴格執(zhí)行國家頒布的技術(shù)標準、設(shè)計規(guī)范和設(shè)計規(guī)程來確定設(shè)計方案，結(jié)合圖紙選取正確參數(shù)按《概預(yù)算編制辦法》確實工程造價；推行限額設(shè)計，使設(shè)計先進合理且造價得到控制；協(xié)調(diào)配合發(fā)包人，加強過程中的監(jiān)督和檢查；進行工序控制，嚴把工序的質(zhì)量問題；對設(shè)計圖紙和概（預(yù)）算文件加強復核和審查。

（2）監(jiān)理單位

監(jiān)理單位在設(shè)計階段接受發(fā)包人的委托而進行設(shè)計監(jiān)理，那么監(jiān)理單位應(yīng)對設(shè)計工作的質(zhì)量、設(shè)計文件的質(zhì)量、設(shè)計進度、工程造價編制負有檢查與監(jiān)督的責任。

（3）造價咨詢單位

造價咨詢單位在設(shè)計階段的主要職責是：審查單項工程預(yù)算編制是否真實；預(yù)算項目是否與圖紙相符；若多個單項工程構(gòu)成一個工程項目時，要審查工程項目是否包含各個單項工程，費用內(nèi)容是否正確、項目是否齊全等；預(yù)算是否控制在概算允許的范圍內(nèi)。

3、施工階段的職責

（1）施工單位

施工單位在施工階段主要職責：全面熟悉、深刻理解招標文件，特別是與工程費用支付有關(guān)的內(nèi)容；積極做好進場準備，認真編制和實施施工組織設(shè)計，制定切合實際且可行的施工施工計劃，確保工程開工后施工的連續(xù)性與均衡性；建立完善的質(zhì)量保證體系，確保工程質(zhì)量；做好成本分析和成本控制；認真做好施工記錄，做好與工程費用支付有關(guān)的資料收集、整理和積累工作，以便進行費用結(jié)算；認真對工程計量和工程費用支付表報編制，及時向發(fā)包人進行工程費用的結(jié)算。

（2）設(shè)計單位

設(shè)計單位在施工階段要做好設(shè)計交底；對施工過程中出現(xiàn)的設(shè)計問題及時給以配合；對設(shè)計變更要遵循設(shè)計變更原則；參加工程中間交工驗收和竣工驗收，對工程正確使用和維護提出意見，以降低發(fā)包人的使用和維護費。

（3）監(jiān)理單位

監(jiān)理單位根據(jù)合同文件要求，按規(guī)定的規(guī)則測定已完合格工程的數(shù)量；按規(guī)定在正確時間計算和核定支付款額，核簽期中支付項目的證書和最終支付證書；根據(jù)工程實際，正確確定工程變更價格或費率，處理索賠，進行價格調(diào)整；按合同條款規(guī)定處理工程量清單以外、合同以內(nèi)支付項目的支付；站在公正的立場處理建設(shè)單位和承包人的糾紛。

（4）造價咨詢機構(gòu)

造價咨詢機構(gòu)主要是利用社會中介機構(gòu)的公正性、獨立性、客觀性執(zhí)業(yè)準則，對施工階段的工程造價進行客觀、公正、獨立的審查或?qū)徲?。包括：招標標底的審查、工程價款結(jié)算審查、竣工決算審查和審查（核）報告。

（二）利益訴求

在整個項目建設(shè)過程中，承包人是對項目法人負責的，在保障項目質(zhì)量和項目法人的利益的條件下，可以最大限度合理的為本單位爭取利潤，創(chuàng)造良好的收益。

六、結(jié)論

公路工程造價的管理核心就在于對公路工程造價進行合理確定和有效控制，其根本就是為了工程的整體利益，所以需要理解工程建設(shè)各個階段中各個利益主體之間的關(guān)系。三個利益主體政府部門、項目法人和承包人在決策、設(shè)計、施工和竣工驗收等各個階段中的地位、作用和介入程度都是不相同的，從而造成其利益和職責均不相同。所以我們要明確的分清三個利益主體在工程建設(shè)過程中的職責和利益訴求，將對整個公路工程項目建設(shè)管理有著不可忽視的便利。（作者單位：1.昆明理工大學建筑工程學院；2.昆明海巍科技有限公司）

基金項目：云南省公路工程造價信息數(shù)據(jù)挖掘與應(yīng)用技術(shù)研究項目（云交科〔2007〕（A）2-14）

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