從霧霾中看中國可再生能源法的修改趨勢

羅靈犀

摘要：霧霾問題已經(jīng)成為了每一個中國人民心頭上的大事，不斷惡化的大氣污染問題已經(jīng)成為了環(huán)境保護(hù)的頭等大事。在治理霧霾問題中，我們國家出臺的新環(huán)保法、新大氣污染法效果甚微。本文結(jié)合當(dāng)下霧霾問題現(xiàn)狀以及我國相關(guān)立法支出修改《可再生能源法》，將大氣污染、氣候變化問題納入到《可再生能源法》中是必須的了，并提出建議。

關(guān)鍵詞：霧霾；可再生能源法；環(huán)境污染；大氣污染

過去的2015年秋冬兩季，全中國已經(jīng)只有少部分的人民生活在沒有霾的區(qū)域中了。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境不斷的惡化，在北方愈演愈烈的霧霾逐步地擴(kuò)散到長江中下游平原地區(qū)，并且一度波及了南方地區(qū)。人們對于治理霧霾的呼聲越來越高，甚至霧霾成為了一些高級人才出走北京的原因。也的確相應(yīng)大家的呼聲，在過去的一年，我們出臺了新的環(huán)保法，其中著重對大氣污染防治法進(jìn)行了修改，但這并沒有改善我們呼吸“霾”現(xiàn)狀。

一、《可再生能源法》基本概況

目前，我國已建立起以《可再生能源法》為核心，其他法律、法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的可再生能源法律體系。2005年制定、2009年修訂的《可再生能源法》是我國發(fā)展可再生能源的基本法律。

但實(shí)際上，作為修訂后的《可再生能源法》的核心法律制度，其都是圍繞著促進(jìn)我國可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，為可再生能源產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展塑造政策性市場以及市場需求，以形成對投資者和企業(yè)進(jìn)入可再生能源產(chǎn)業(yè)的有效市場刺激和市場引導(dǎo)。①不論是修改前還是修改后我們都能得知，這本能源的專門性立法并未把氣候變化問題納入其考慮范圍，如今的霧霾問題已經(jīng)嚴(yán)重到需要我們不僅僅是從大氣污染上防治，更需要從源頭上即能源結(jié)構(gòu)上得到有效的治理。因此，現(xiàn)行霧霾問題下《可再生能源法》存在的問題可歸納為以下幾點(diǎn)：

第一，在立法理念上，沒有充分認(rèn)識到發(fā)展可再生能源在應(yīng)對氣候變化具有的重要性，并沒有將大氣污染納入立法目的，這不能從根源上解決造成霧霾的PM2.5的排放問題，更談不上治理大氣污染問題了。反觀其他發(fā)達(dá)國家甚至是一些發(fā)展中國家的看再生能源法，以英德兩國為例，它們的立法理念都是在保障能源供應(yīng)安全、應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的國家戰(zhàn)略高度上，充分認(rèn)識到可再生能源在經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境方面的多重價值。當(dāng)然，對這一立法目的的立法宣示，兩國通過不同法律形式予以表達(dá)。德國將其明確規(guī)定在專門的可再生能源法律之中，而英國通過的《氣候變化與可持續(xù)能源法》第一條“目的”規(guī)定： 本法的主要目的是增強(qiáng)英國應(yīng)對氣候變化的能力，國務(wù)大臣和任何公共機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)時應(yīng)當(dāng)考慮應(yīng)對氣候變化、減少用能貧困、確保多樣和穩(wěn)定的長期能源供應(yīng)。②將氣候問題納入我們的《可再生能源法》是很有必要的。

第二，在法律體系上《可再生能源法》過于單一化原則化，可操作性和實(shí)施性差，該法僅有三十三條，為框架性法律，其有效實(shí)施需要國務(wù)院及有關(guān)部門適時出臺配套性的行政法規(guī)和部門規(guī)章。而可再生能源施行法的形式多為部門規(guī)章、法令和規(guī)范性文件，其法律位階較低的特點(diǎn)決定了其執(zhí)行力在地方上低下的問題。如今的霧霾現(xiàn)象具有很強(qiáng)的區(qū)域性特點(diǎn)，主要集中于京津冀地區(qū)，具體問題還需要具體分析，我國京津冀地區(qū)是我國傳統(tǒng)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)地區(qū)，造成這些地方霧霾的首要原因就是煤，在這些地方發(fā)展替代煤的可再生能源已經(jīng)刻不容緩了，相應(yīng)的就需要出臺法律法規(guī)規(guī)范可再生能源的發(fā)展以改善嚴(yán)重的霧霾問題。

第三，在立法內(nèi)容上，現(xiàn)行可再生能源法還存在諸多不足。例如有關(guān)可再生能源接入城市燃?xì)夤芫W(wǎng)和熱力管網(wǎng)的規(guī)定很少且缺乏可操作性； 有關(guān)可再生能源的激勵措施主要針對風(fēng)能和太陽能，對生物質(zhì)能和海洋能發(fā)展重視不夠。此外，有關(guān)可再生能源發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵措施，覆蓋范圍有限、激勵力度不夠。③開發(fā)和發(fā)展新能源已經(jīng)成為全世界都在攻克的問題，我們國家在這方面起步晚、發(fā)展慢、新能源種類少，這些都需要法律的支持與鼓勵。這幾年大熱的新能源汽車已經(jīng)開始在市場中慢慢發(fā)展起來，我們更應(yīng)該鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展可再生能源，這對于解決霧霾問題是個很有效的措施，因此我們的立法腳步更應(yīng)該跟上。

二、《可再生能源法》的修改趨勢

法律對能源的唯一關(guān)注是確保供應(yīng)，而不是抑制能源浪費(fèi)或管理其外部性。因此，傳統(tǒng)能源法律的主要規(guī)范目的是實(shí)現(xiàn)能源安全、有效、持續(xù)的供應(yīng)。然而實(shí)際上，人類從自然界直接獲取或轉(zhuǎn)換能源的行為本身就打破了自然的原生平衡。更重要的是，能源開發(fā)、轉(zhuǎn)換、加工、運(yùn)輸和利用過程還伴生許多環(huán)境問題，包括氣候變化、大氣污染、水污染、固體廢棄物污染、生態(tài)破壞、自然景觀破壞和自然災(zāi)害等。人與自然關(guān)系的失衡迫使人們重新審視原有的能源制度體系。相關(guān)規(guī)范的一般性調(diào)整往往難以顧及能源環(huán)境問題的特殊性，流于表面的對策無法有效解決這些問題。真正的預(yù)防和風(fēng)險防范必須通過能源法對能源的戰(zhàn)略規(guī)劃和全過程控制才能實(shí)現(xiàn)，而傳統(tǒng)能源法卻只關(guān)注供應(yīng)這個單一目標(biāo)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)能源問題的復(fù)雜性和擴(kuò)張性。④明顯傳統(tǒng)的《可再生能源法》已經(jīng)落后了，在霧霾問題日益加劇的今天，《可再生能源法》也必須加快修訂了，主要從以下幾個方面：

第一，在立法理念上，應(yīng)當(dāng)將能源利用、氣候保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，以充分發(fā)揮可再生能源法在保障能源供應(yīng)安全、應(yīng)對氣候變化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型中的多重價值。強(qiáng)調(diào)防止氣候變化，明確將應(yīng)對大氣污染作為可再生能源法的立法目的之一，將發(fā)展可再生能源作為應(yīng)對氣候變化的重要手段。

第二，在法律體系構(gòu)建上，完善專項(xiàng)立法和可操作的實(shí)施法。《可再生能源法》創(chuàng)立的保障性法律制度是促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，針對其實(shí)施過程中暴露出的諸如制度缺失、制度安排不恰當(dāng)、制度設(shè)計(jì)欠周密等一些具體問題，需要通過立法予以解決，以增強(qiáng)法律制度的可行性、操作性。⑤

第三，完善立法內(nèi)容和法律制度。以《可再生能源法》的相關(guān)法律規(guī)定為依據(jù)，通過配套性立法與政策的制定和完善，實(shí)現(xiàn)《可再生能源法》從政策性、原則性立法向規(guī)制性、操作性立法的轉(zhuǎn)變。對不用地區(qū)的不同情況制定相應(yīng)的地方法律法規(guī)，做到因地制宜。鼓勵和支持可再生能源的發(fā)展，保障新能源和新興產(chǎn)業(yè)的相互融合。

“同呼吸，共命運(yùn)”，這句話如今用來形容生活在霧霾下的中國人民甚為諷刺。想要改變著個局面，需要社會各個方面的努力，而法律是我們最有效的保護(hù)武器。修訂《可再生能源法》，有利于我國能源基本法的早日出臺，將能源與氣候變化有機(jī)結(jié)合起來，生活在藍(lán)天的生活會重現(xiàn)。（作者單位：四川省社會科學(xué)院）

注解：

①柯堅(jiān).《全球氣候變化背景下我國可再生能源發(fā)展的法律推進(jìn)*——以<可再生能源法>為中心的立法檢視》，載《政法論叢》2015年8月第4期

②杜群，廖建凱.《德國與英國可再生能源法之比較及對我國的啟示》，載《法學(xué)評論》2011年第6期

③杜群，廖建凱.《德國與英國可再生能源法之比較及對我國的啟示》，載《法學(xué)評論》2011年第6期

④蔡守秋，王歡歡.《論中國能源法的生態(tài)化》.載《時代法學(xué)》2008年10月第5期

⑤柯堅(jiān).《全球氣候變化背景下我國可再生能源發(fā)展的法律推進(jìn)*——以<可再生能源法>為中心的立法檢視》，載《政法論叢》2015年8月第4期