治理現(xiàn)代化視域下公共法律服務體系完善

唐嘉唯+陳星吾+符瀚文+陸巧悅

摘要：公共法律服務是指由司法行政機關統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權利，維護人民群眾合法權益，實現(xiàn)社會公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必須的法律服務。目前現(xiàn)代化條件下，公共法律服務模式已經(jīng)基本建立，但是仍然存在內(nèi)容不充實，體系不健全，制度不完備和落實不到位的問題，應該從相關立法的建立健全著手，由政府主導，多方承接機構通力合作，從思想到具體實踐全面改變當下現(xiàn)狀，從而推進公共法律服務完善進程。

關鍵詞：公共法律服務；法律援助；政府主導

2012年，國務院印發(fā)《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確了政府向全民提供義務教育、基本社會保障、公共就業(yè)服務等基本公共服務。隨后十八屆四中全會提出依法治國并建設公共服務體系，尤其談到公共法律服務體系的建設與完善。而目前，通過法律途徑解決問題的人數(shù)不斷增多，民眾的關注度和參與度也不斷提高，使得推進現(xiàn)代化視域下以政府為主導的公共法律服務成為發(fā)展方向。同時，《政府采購法》和新《預算法》業(yè)已頒布，為依法治國鑄造了新的臺階，這又是一個前所未有的契機。因此本文力圖著眼于我國現(xiàn)有法律服務體系下政府和市場的二元化局面，迎合轉型時期社會對法律服務的迫切需求，結合政府主導和市場運作的各自優(yōu)勢，提出創(chuàng)設現(xiàn)代化視域下的公共法律服務體系的構想，并細化具體制度和規(guī)則。對該問題的探討不僅在學術上有所創(chuàng)新，而且亦有利于推動社會的和諧穩(wěn)定，提高人們生活幸福指數(shù)，促進社會的法制化?？偟膩碚f，我國公共法律服務體系略顯雛形，但還面臨著很多亟待解決的問題。

一、現(xiàn)有公共法律服務體系的缺陷

（一）內(nèi)容方面——涵蓋面狹窄

1、有效供給少，民刑不平衡

目前來看，公共法律服務能夠真正實現(xiàn)有效供給的相對較少，且刑事與民事法律援助不平衡。根據(jù)本項目組分發(fā)的調(diào)查問卷結果顯示，群眾對民事案件的法律服務需求較大，受供求關系影響，相應的援助律師較多，而刑事案件的援助力量因需求較少而相對較為薄弱。根據(jù)調(diào)查顯示，在刑事法律援助制度推行的過程中，“有罪推定”等歷史遺留下來的錯誤觀念仍然左右著相當一部分群眾的思想，進而無視刑事辯護的基本理念，導致刑事法律援助受到輕視。據(jù)悉全國法律援助案件的86%均為民事案件，刑事法律援助的匱乏達到了令人觸目驚心的程度。

當前，有關公共法律服務體系的頂層規(guī)劃相對模糊和滯后，加之上級司法行政部門的壓力，一些地方司法行政部門對其法律服務職責的履行逐漸流于形式，現(xiàn)行法律對律師課以無償進行法律援助的強制義務，微薄的辦理援助案件補貼也無法彌補其不能正常執(zhí)業(yè)帶來的經(jīng)濟損失，這在市場經(jīng)濟條件下顯然缺乏可行性。因此，律師從事相關援助工作存在積極性不高，逃避義務，效率低下等問題?？梢姡蓭熎扔诜ǘǖ膹娭菩粤x務提供法律援助，很難盡忠職守，政府財政不能解決律師的辦案經(jīng)費問題成為法律援助工作發(fā)展的嚴重障礙[1]。

2、方式較少，主體單一

就方式而言，我國公共法律服務大多以提供糾紛調(diào)解、法律咨詢、維權指引、簡單法律文書代寫等服務為主，非訴訟法律事務如司法鑒定等受到的重視不夠。以致法律援助的范圍過于狹窄，難以滿足法治社會中公民生存和發(fā)展的基本需求。

我國公共法律服務過于強調(diào)政府的主導作用，而并未充分強化社會責任。而建立公共法律服務體系卻是一場需要全社會合力的持久戰(zhàn)，涉及立法、司法、行政、財稅等多個領域。公共法律服務的有效性不僅有賴于政府對公共法律服務的高效管理，同時也與依法行政和公正司法密不可分。同時，律師、法律工作者和能夠承擔一定法律服務職能的社會組織均應該參與到公共法律服務的完善中。

（二）體系方面——供應方

1、法律援助各主體配合不力

根據(jù)《律師法》、《法律援助條例》和《司法部基層法律服務工作者管理辦法》的規(guī)定，法律援助義務應由律師事務所，公證處，基層法律服務工作者三方履行。然而由于職責分配不明確，出現(xiàn)責任空白，司法實踐中三家機構往往各自為政，甚至出現(xiàn)相互推諉，怠于履行的問題，從而導致群眾求助無門，舉步維艱，其切身利益難以落到實處。例如，公證業(yè)務與代理業(yè)務經(jīng)常先后承接，致使當事人遭遇“一拖再拖”的境況。再者，三方缺乏溝通交流，無法形成通力合作的共同體，各主體配合不力。

2、政府購買和主體承接不規(guī)范

在政府購買公共法律服務產(chǎn)品中存在著以下共性問題：第一，政府購買公共法律服務產(chǎn)品的依據(jù)模糊，相關法律規(guī)定不明確，各地都處在摸索階段；第二，“公共法律服務產(chǎn)品化”的模式冗雜，加大了違反法治原則的可能性；第三，公共法律服務產(chǎn)品的承接主體單一，從而可能會抬高公共法律服務產(chǎn)品的價格，加劇財政吃緊的狀況；第四，存在買賣雙方并非獨立、平等關系，政府單向主導，低成本購買，職權介入的問題[2]：首先，流程缺乏確切規(guī)范，行政機關一般與其有隸屬關系的關聯(lián)部門開展購買服務，購買主體不獨立，契約關系流于表面，購買服務的優(yōu)越性無從體現(xiàn)。其次，政府有可能與非營利組織達成低成本交易，并憑借自己的職權達到官商聯(lián)合推行壟斷的后果，從而干涉市場秩序；第五，社會組織和人民團體數(shù)量少，參與度低，力量薄弱，導致受惠群體微乎其微。

（三）制度方面——標準規(guī)則滯后

1、法律援助標準不成熟

首先，法律援助標準僅包括公民經(jīng)濟困難標準、事項范圍標準（含對象兼特定訴訟階段及刑罰標準）和辦案補貼標準。《法律援助條例》中規(guī)定的標準事項過于狹窄，導致不能與現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展相適應，并且我們看到《法律援助條例》中授予地方權利來立法，這樣會導致各地的法律規(guī)定不同，不利于中央政府統(tǒng)一各地工作以及各地工作相配合。而由于法律援助事項范圍受社會經(jīng)濟等的影響很大，經(jīng)常會發(fā)生變化，較窄的法律援助范圍不能有效涵蓋這些由于社會經(jīng)濟發(fā)展造成的法律問題。其次，在法律援助中規(guī)定的具體標準較低，這樣會導致辯護率的下降，從而會降低法律援助提供者的個人積極性，法律服務質量和效率在得不到得不到重視的情況下，就會導致法律援助的真正目的難以實現(xiàn)。最后，法律援助標準的概念、構成指標不明確，導致實踐中各項標準的可操作性不強。在主體界定、項目實施、合同管理、績效評估、政府購買、公開公示、監(jiān)督評議等各項公共法律服務制度缺失[3]。

2、具體管理辦法缺失

對于公共法律服務的提供者缺乏相關的具體規(guī)制，對資格認定和資質審查方面過于寬松，導致實際援助和服務效果較差，而且在質量監(jiān)管方面也存在漏洞，在提供者玩忽職守，怠于履行責任的情況下沒有相應的懲處措施，而對于恪盡職守者也缺乏激勵機制，從而導致整個行業(yè)運行混亂，難以良性發(fā)展。

（四）整體落實——主客觀條件欠缺

1、群眾法律意識較為淡薄

問卷結果顯示，近三分之一的人在遇到糾紛或權力受到侵害時不會尋求法律服務進行解決，尤其是農(nóng)民和西部落后地區(qū)的群眾。再加上這些農(nóng)村地區(qū)或者落后地區(qū)的人民關注的更多的是經(jīng)濟利益，考慮的更多的是如何提高自己的生活水平，從而沒有對自身法律素質的提高給予充分的重視。所以在出現(xiàn)自身權益受到侵害的狀況時，當?shù)厝嗣褚催x擇忍氣吞聲，要么選擇用暴力手段來解決問題，我們會發(fā)現(xiàn)只有很少一部分的人民會選擇采取公里救濟的方式來保護自身的權利?？傮w而言，在農(nóng)村地區(qū)和落后地區(qū)廣大群眾自身的法律素質不高，因此法律援助服務的參與度也就不高。

2、農(nóng)村法律援助資源短缺

一是表現(xiàn)在人才資源匱乏。問卷表明，近五分之四的調(diào)查對象認為，其所在地的法律服務資源不充足，而且我國城鄉(xiāng)發(fā)展、東西發(fā)展不平衡。相對東部城市，在廣大農(nóng)村和西部落后地區(qū)，法律專業(yè)人才極度缺乏，難以滿足越來越多尋求法律援助的農(nóng)村當事人的需要。拿人口律師比最高的北京市為例，也存在區(qū)域律師資源配置的嚴重不均衡。截至 2012 年底，北京市律師總數(shù)為 22789 人，朝陽區(qū) 10106 人，占全市律師總數(shù)的 44.35%，而房山、門頭溝、懷柔、平谷和密云等六個遠郊區(qū)縣律師總數(shù)僅為 225 人，律師人數(shù)最少的延慶縣僅有 10 人[4]。

二是表現(xiàn)在援助經(jīng)費短缺。在我國，法律援助的經(jīng)費主要是地方財政供給，而我們知道在大多數(shù)落后地區(qū)，由于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的滯后性，使得當?shù)刎斦嵙^東部發(fā)達地區(qū)而言較弱，所以無法給予法律援助事業(yè)較為充足的資金支持，從而使法律援助工作在當?shù)責o法正常而有效的開展起來。

3、法律援助的受案范圍與農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實需求不匹配

我國現(xiàn)行的《法律援助條例》中規(guī)定的援助對象過窄，國家所提供的法律援助服務對象大多集中在城市，對農(nóng)民的法律援助未做明確、具體的規(guī)定，造成農(nóng)村法律援助需求與供給之間存在相當大的矛盾。在實踐中我們可以看到法律援助涉足較多的是關于農(nóng)民工討薪案件，而對于在廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的土地使用權糾紛、村民自治權糾紛等案件中存在法律援助缺位的現(xiàn)象。

二、針對現(xiàn)有公共法律服務體系的完善路徑

（一）內(nèi)容——補充血液

1、進一步明確公共法律服務供給責任主體

公共法律服務關乎民生大計，司法行政部門應當在現(xiàn)有職能劃分的基礎上擔負起主導公共法律服務體系建設的責任，對中央發(fā)布的相關政策措施以及域外經(jīng)驗予以高度重視，積極拓寬尋求支持的渠道，如地方各級黨委和政府及其有關部門，讓公共法律服務的內(nèi)容更多地體現(xiàn)到地方發(fā)展規(guī)劃中，防止司法行政機關不作為。

2、健全完善公共法律服務網(wǎng)絡

完善公共法律服務體系應立足于便利性這一特點，大力加強基礎設施建設，建立層級網(wǎng)絡，最終形成上級對下級負責，每一地方司法行政機關對其轄區(qū)內(nèi)公共法律服務事務承擔終局責任的制度。除了縱向協(xié)調(diào)，橫向整合也是必要的，如整合律師、公證、法律援助等法律服務資源，使法律服務的提供集中化高效化等。

（二）體系——構建主干

1、構建多層次多領域的公共法律服務體系

基層是公共法律服務體系建設的重點和難點，因而需要發(fā)揮黨委、政府的統(tǒng)籌機能，以實現(xiàn)優(yōu)質法律服務資源有效下沉。具體而言，包括規(guī)劃好建設框架，改革落后的管理體制，擴大覆蓋面，完善投入保障機制，為公共法律服務可持續(xù)發(fā)展奠定強有力的經(jīng)濟基礎，最終達到全面提升公共法律服務水平的目的。

2、二是聯(lián)動協(xié)調(diào)機制

在服務經(jīng)濟社會發(fā)展中著力構建 “點、線、面”相結合的法律服務網(wǎng)絡，奠定構建公共法律服務體系的必要基礎[5]。在政府的領導下，由司法部門組織協(xié)調(diào)、其余行政主體各司其職、并積極引導社會公益組織的參與。這其中最重要的是改善現(xiàn)有的律師結構，可以采取由政府聘任公職律師的方式創(chuàng)立一支新興的承接主體，協(xié)調(diào)律師事務所，公證處，基層法律服務所的法律援助事務。另外，對于服務質量偏低的問題，根據(jù)調(diào)查，群眾認為可以采取引入禁止執(zhí)業(yè)期限，減少相應的服務費，投訴并另派律師等手段。與此同時，婦聯(lián)、殘聯(lián)、工會、共青團、老齡委，人民調(diào)解委員會等人民團體組織也是可以統(tǒng)籌的對象。

3、明定政府購買公共法律服務產(chǎn)品制度

首先，公共法律服務產(chǎn)品的承接主體必須向多元化發(fā)展。其一，指派或成立專門的政府機構負責公共法律服務板塊，以硬件升級帶動軟實力增長，提升服務品質。該專門機構同時也可以承擔一定的監(jiān)督考核職能，對公共法律服務資源分布及使用情況進行全面監(jiān)管。其二，建立和發(fā)展公職律師隊伍，同時立足于市場經(jīng)濟體制下的有償律師和社會組織的法律服務，拓寬承接主體范圍。其三，可以考慮將高校的法律學會等類似組織納入到承接者的范圍中，不僅費用低廉，同時又資助和培養(yǎng)了未來的法律服務人才。

其次，應當加強政府購買公共法律服務的制度化建設。采用服務外包、合同委托等多種購買方式，與市場經(jīng)濟相結合，將公共法律服務納入國家基本公共服務體系，并借鑒他國的相關法律制度，盡快出臺專門法律，規(guī)定政府購買主體、承接主體、公共服務范圍、購買方式、購買資金制度、監(jiān)督管理制度、評估制度等[6]。同時完善基金籌集制度、法律服務評價機制、參與主體的資格審查制度、財政預算制度、第三方監(jiān)督管理機制以及信息公開制度等配套制度。

（三）制度——設立支撐

1、立法完善

根據(jù)調(diào)查結果，群眾認為，相關立法應當規(guī)定律所、公證處等實施一定數(shù)額、比例的法律援助，確定到個人。并且應要求政府將推動法律援助納入到年度計劃中，并反映在工作報告內(nèi)，由人大審核。同時應當規(guī)定法院擴大法律援助的覆蓋面，與政、援機構雙掛鉤，從而建立公共法律服務政、援、法聯(lián)動機制，共同推進體系建設。隨著社會整體的運轉和經(jīng)濟發(fā)展，我們認為可以由司法部結合社會上新的民事或者行政立法成果，一個地區(qū)經(jīng)常發(fā)生的民事行政案件，以指導性文件的方式定期驚醒動態(tài)調(diào)整，從而達到法律援助事項，從而達到規(guī)定中的法律援助事項能與現(xiàn)實發(fā)展很好的銜接，基本能達到為有需求的人民都能提供法律服務的目標，從而保障公民的權益。并且，采取這種機制，可以保證全國范圍內(nèi)，法律援助事項的基本同步性，有利于各個行政區(qū)的法律援助工作的相互銜接配合。

2、經(jīng)驗借鑒

隨著辦案專項經(jīng)費的增加，也可以借鑒廣東省的做法。促進基本公共法律服務常態(tài)化、可持續(xù)。推動建立公益性法律服務補償機制，對參與公共法律服務的機構和人員，通過獎勵、表彰、培訓等方式加以補償和激勵[7]。其次要對《法律援助條例》中關于援助標準的各種概念和標準進行細化和進一步明確，使得相關概念更加明晰化。

（四）整體落實——達成目標

1、增強人民群眾的法律意識

在我國，法律援助制度初現(xiàn)雛形，群眾對于法律援助服務的觀念意識更是需要時間來得以轉變。人民群眾目前仍然認為律師在法律援助中起主要作用。這樣的認識無論是源之法律援助制度形成之前的單一的律師法律援助規(guī)定，還是法律援助實踐，或是來自律師與法律援助的天然聯(lián)系，或是《 條例》規(guī)定本身帶給社會的誘導信息，都屬于錯誤理解，都應該得到糾正[8]。因此，當前急需的時加強法制宣傳，通過各種途徑和形式向農(nóng)村和落后地區(qū)的人民宣傳法律基本知識，使他們能夠認識了解和自己生活密切相的法律知識。同時還應普及12348平臺建設，將公共法律服務數(shù)字化，各行政級別分別建立管理中心，將上級政策理念通過網(wǎng)絡層級傳遞。并將各級網(wǎng)絡同步化，實現(xiàn)法律服務電子化信息化。同時還應當注意對其余電子終端設備的APP普及，從而穩(wěn)步推進公共法律服務多元化發(fā)展。

2、建立多層次的農(nóng)村法律援助人力資源團隊

首先，應培養(yǎng)一批具有較強的法律專業(yè)知識、高尚的職業(yè)道德素質、業(yè)務素質高的、適應農(nóng)村法律服務工作發(fā)展要求的法律援助人才隊伍。要吸納一流專家，建立一支由政府司法行政部門、法律服務機構、高?？蒲性核葘＜覍W者組成的公共法律服務體系政策理論研究隊伍，為政府決策提供參考咨詢[9]。動員當?shù)氐姆蓹C構對在農(nóng)村中普遍存在的“赤腳律師”進行法律方面的培訓，提高隊伍的法律素養(yǎng)和法律服務能力，兵隊該隊伍進行定期的評估，使其成為農(nóng)村地區(qū)提供法律服務的中堅力量。最后，鼓勵法學專業(yè)的學生到基層從事法律援助工作。充分發(fā)揮法科大學生的作用，如在法學教育中推行診所式教育，這不僅有益于我國法律援助事業(yè)的發(fā)展，也能夠通過實踐來鍛煉學生的實際工作能力。

在經(jīng)費方面，積極爭取政府財政撥款，拓寬法律援助經(jīng)費渠道；調(diào)動一切積極因素，廣泛募集社會資金支持法律援助，并完善相關經(jīng)費使用相關管理辦法，配合建立法律援助經(jīng)費保障機制[10]。由于經(jīng)濟落后地區(qū)維持基本公共法律服務難度更大，成本更高，合理的方案是將這些地區(qū)的基本公共服務領域的大額支出事項上的支出重點提高到中央、省級財政，以使當?shù)卣呢摀靡詼p輕[11]。同時應當賦予地方上的一定稅收自主權，在稅率制定方面享有相應的權利，從而擺脫財政困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以采取招投標的方式由各律師及其律所承攬相關工作，并組織建立專門公共法律服務公司，向社會進行融資，由律所或其他公司法人參與入股分紅，從而帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3、拓寬農(nóng)村法律援助對象和范圍

應當進一步擴大農(nóng)村法律援助的對象和法律援助案件的范圍，以達到充分保證農(nóng)民的權益的目的。首先，應拓寬農(nóng)村法律援助對象，實行弱勢群體優(yōu)惠待遇政策。該群體主要包括無業(yè)人群和經(jīng)濟條件差的城鄉(xiāng)居民以及外來務工人員，對該群體建立優(yōu)先窗口是當務之急。將司法救濟與法律援助融會貫通，實現(xiàn)各區(qū)域城鄉(xiāng)聯(lián)動機制，建立二十四小時農(nóng)民工法律服務站，做到法律援助一條龍服務，為其辦理服務憑證通票。其次，拓寬農(nóng)村法律援助案件的范圍。除了在《法律援助條例》中規(guī)定的相關事項外，還應當增加農(nóng)村地區(qū)較為廣泛出現(xiàn)的案件為受援內(nèi)容，如土地承包經(jīng)營權的侵權事件。從而最大程度上保護農(nóng)民的合法權益不受侵害，換言之，即在農(nóng)民的合法權益受到侵害后能及時補救。

4、組織領導機制

根據(jù)問卷調(diào)查，調(diào)查對象認為，法院應該降低申請標準，擴大應援范圍，對于援助機構和政府的援助義務的履行共同擔責。而作為法律援助機構應當承擔法律宣傳和教育職能，以訴訟援助為主，輔以非訟服務功能，成立專門小組負責公共法律服務工作行政層級協(xié)調(diào)，組織領導、統(tǒng)籌規(guī)劃。各司法部門應當設立特別辦公區(qū)域，用以對指揮各部門工作，日常管理，級別調(diào)控，從而推進落實完善縱向協(xié)調(diào)機制。

三、結語

目前，在依法治國的大環(huán)境下，公共法律服務體系的完善已經(jīng)成為大勢所趨，本文在理論方面對完善措施路徑進行了相應的探討，但是仍需要實踐經(jīng)驗的融會結合。眼下，應當借鑒走在前列的省份區(qū)域的成果，并聯(lián)系各地實際情況統(tǒng)籌變通，以達到推進現(xiàn)代化視域下公共法律服務體系完善進程的效果。（作者單位：西南政法大學經(jīng)濟法學院）

2015年西南政法大學本科生科研訓練創(chuàng)新活動資助項目成果，批注號：2015-BZX-079

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