喻懷峰，　金　偉

(淮陰師范學(xué)院 法政學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

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信訪與司法交錯的現(xiàn)實困境與改革路徑

喻懷峰，金偉

(淮陰師范學(xué)院 法政學(xué)院， 江蘇 淮安 223001)

摘要：信訪與司法交錯存在制度缺陷，并產(chǎn)生了嚴重后果，不僅削減了制度自身存在的價值，而且動搖了社會治理的制度基礎(chǔ)。信訪與司法分離雖有制度規(guī)定但卻遭遇實踐困境，多元功能中信訪與司法始終交織在一起，維護穩(wěn)定目標下的信訪制度卻導(dǎo)致社會更加不穩(wěn)，維權(quán)期望中的信訪卻又讓民眾無法看到權(quán)利維護的希望。信訪與司法交錯的原因主要有政法一體的政治體制、多元功能的信訪制度對司法領(lǐng)域的侵襲、類司法的信訪處理模式預(yù)設(shè)、司法救濟制度本身存在缺陷等。實現(xiàn)信訪與司法的分離是制度改革的基本路徑，具體做法是信訪功能從多元限縮至一元，保留信訪的民意傳遞功能，明確政府對信訪的回應(yīng)義務(wù)；強化涉訴信訪的源頭治理，按照功能分離、事項分離、程序脫鉤、邏輯分開的思路重構(gòu)信訪與司法的關(guān)系，并堅定實施分離。

關(guān)鍵詞：涉訴信訪；訴訪分離；政法一體；民意傳遞；源頭治理

一、問題的提出：涉訴信訪的制度發(fā)展與實踐困境

涉訴信訪是信訪與司法交錯的典型表現(xiàn)。2004年最高法院提出涉訴信訪概念，2005年國務(wù)院《信訪條例》第15條為涉訴信訪提供了制度通道。然而，涉訴信訪的制度實踐并沒有呈現(xiàn)出制度設(shè)計的初期預(yù)想。更有以于建嶸為代表的學(xué)者們堅定認為，十幾年的涉訴信訪實踐從各方面基本表明了這個制度存在的重大缺陷和嚴重后果[1]。信訪與司法并存交錯的現(xiàn)實困境和制度缺陷在唐慧案中也得到了淋漓盡致的展現(xiàn)[2]。涉訴信訪制度的改革成為迫在眉睫的政治議題和公眾話語，不僅涉及執(zhí)政黨非常關(guān)切的社會穩(wěn)定，同樣涉及民眾更為關(guān)切的維權(quán)救濟。

涉訴信訪制度改革的首要問題涉及信訪與司法之間的關(guān)系究竟應(yīng)該如何定位？關(guān)于信訪與司法之關(guān)系，學(xué)界有諸多研究，主要觀點如下：第一，信訪與司法之沖突關(guān)系。信訪制度的發(fā)達一定意義上反映了法治的無奈與退縮，信訪與法治相互爭奪治理區(qū)域，法治拒斥信訪個案化的處理方式，而信訪的盛行極大壓縮了法治的生存空間，并進而減損司法公信力*本文中的實證資料來源于2015年8月到9月，筆者曾參與的以信訪法治化為主題的在A市和A市A區(qū)、A市B區(qū)開展的社會調(diào)查，社會調(diào)查采取訪談和個案研究等方式。。信訪制度一直吸引著公眾的訴求表達，政府對信訪機制的肯定與重視，更加堅定了公眾選擇信訪而拋棄司法的信念[3]。第二，信訪與司法之悖論關(guān)系。信訪有作為法治朋友的一面，因為司法救濟偏于程序正義，程序正義的偏重難免疏于對個案中實體正義的關(guān)注，而信訪救濟則可以關(guān)注個案中的實體救濟，與司法救濟形成一種ADR式的互補關(guān)系；對于法院選擇性拒絕受理、執(zhí)行無望的案件，對于司法腐敗較為嚴重的現(xiàn)狀，信訪救濟提供了一種可能的出路和必要的矯正機制。信訪也有作為法治敵人的一面，因為信訪救濟在追求個案中實體正義的同時大多背離了法治的程序正義，甚至造成了干預(yù)司法的嚴重后果[4]。第三，信訪與司法之互補關(guān)系。從糾紛解決機制角度而言，信訪與司法有著各自不同的角色定位，可以起到功能互補的作用，有助于形成多元化的糾紛解決機制，為和諧社會的構(gòu)建發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢[5]245-262，266。第四，信訪是司法之有效補充。不能將信訪解讀為一種政治對抗，而是一種政治合作。作為一種形式主義法治的方式，司法側(cè)重于實現(xiàn)程序正義，而對實體正義則會造成難以避免的疏漏，這就為信訪的政治干預(yù)留下了空間。通常認為，法律——作為社會控制非常有效的工具——的任務(wù)在于促使個體的合作本能和利己本能之間保持均衡。在法律的局限性之外，信訪卻可以經(jīng)由“合作”方式追求“利己”表達[6]。

信訪與司法之間關(guān)系之學(xué)界觀點爭議很大，在實務(wù)界也各有反應(yīng)。學(xué)界的觀點來源于涉訴信訪的制度實踐，同時也助推了信訪與司法之間關(guān)系在實踐中的混亂，一定程度上加劇了改革舉措的相互矛盾與制度設(shè)計困難。信訪與司法之間關(guān)系定位首先應(yīng)堅持涉訴信訪的問題導(dǎo)向，即在認清涉訴信訪的運作機制、涉訴信訪與信訪制度以及司法制度之間的契合與沖突狀況的基礎(chǔ)上，在法治前提下，以權(quán)力制約與人權(quán)保障為基本要求，從而探索出改革信訪與司法關(guān)系的新路徑，其目的就是實現(xiàn)各自制度的正常功能，引導(dǎo)民眾共創(chuàng)良好的行為規(guī)范和社會秩序。其實，學(xué)界的各種觀點皆從某些角度闡述了問題的關(guān)鍵。就目前制度層面而言，信訪與司法之沖突關(guān)系占據(jù)了主流觀點的地位。2014年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》以及中央政法委三個配套文件，明確要求實行訴訟與信訪分離制度。涉及民商事和行政等權(quán)利救濟類的信訪案件從普通信訪途徑中剝離出來，由各級政法機關(guān)依法處理。然而，由于多方面原因，信訪與司法分離的制度規(guī)定遭遇了實踐困境，如何嚴格落實訴、訪分離制度成為改革中的難題。

二、現(xiàn)實困境：政治任務(wù)中的信訪與司法交錯

(一)多元功能中信訪與司法的交錯。

《信訪條例》預(yù)設(shè)的信訪制度的首要功能是自然人、法人或者其他組織反映情況和建議、意見。2007年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》將信訪工作的目標確定為“切實維護群眾合法權(quán)益，及時反映社情民意，著力促進社會和諧”。文件將維護群眾合法權(quán)益定位為信訪制度的首要功能。而行政信訪制度在實踐中又導(dǎo)致信訪功能的泛化，維護社會穩(wěn)定搖身一變就成了行政信訪的首要功能[7]。信訪不僅具有上述的民意溝通、維護權(quán)益、維護穩(wěn)定，還具有社會救助等社會保障功能。信訪工作人員對此深有感觸，對于維穩(wěn)功能，A市信訪局副局長說：

信訪是個“易碎品”，各方壓力都在信訪部門，政府需要拆遷時，千方百計哄著拆遷戶簽了拆遷協(xié)議。一旦拆了之后，很多問題就都集中到信訪部門。一旦涉及維穩(wěn)問題，首先找信訪，遭受各方面壓力；而且現(xiàn)在信訪開始像交警那樣，到街上執(zhí)勤，一旦有信訪問題，立即到場。

對于信訪的社會救助功能，A市A區(qū)信訪副局長則說：

現(xiàn)在信訪受理無邊界，比如飛機噪音、夫妻財產(chǎn)等也來信訪。應(yīng)當(dāng)執(zhí)行信訪條例受理范圍，其他建立對接機制。社會矛盾應(yīng)導(dǎo)入司法系統(tǒng)，群眾困難問題轉(zhuǎn)入民政。信訪救助是怪事，不要無謂擴大信訪職能。

由于信訪具有維權(quán)、維穩(wěn)等功能，因此，司法裁判便與信訪產(chǎn)生了交錯。此外，一旦當(dāng)事人不滿意司法裁判的結(jié)果開始信訪，便會涉及所謂的“社會穩(wěn)定”，從此，涉訴信訪便具有了維權(quán)的私益內(nèi)涵與維穩(wěn)的政治目標。由此，當(dāng)越來越多的社會糾紛以案件形式進入司法領(lǐng)域后，原本單純的訴訟案件處理過程中便出現(xiàn)了訴訟與信訪交錯、法內(nèi)救濟與法外解決共存的現(xiàn)實囧境。主要體現(xiàn)為：

第一，案件處理未達到本人要求，這些人員隨其他信訪人員交織在一起，相互聯(lián)系，相互“取經(jīng)”，走上了越級上訪之路，無理取鬧者有之，終而不結(jié)者有之。如楊家銀案件。第二，通過司法途徑依法維權(quán)是好事，但是有些人輸了官司，總懷疑司法不公，尋求上訪來解決問題。第三，社會大背景“大鬧大解決”下的“產(chǎn)物”，部分涉法涉訴人員參與其中，以鬧為主，達到個人目的。

對此，王亞新先生指出，從規(guī)范和法理上，可以將信訪與訴訟分開。然而，直到今天“涉訴信訪”及其處理在相當(dāng)程度上依然與民事審判處于一種“你中有我，我中有你”相互交織的狀態(tài)[8]。

(二)維穩(wěn)目標下信訪與司法的交錯。

有調(diào)查表明，長期以來，信訪問題突出集中的五類問題中，涉法涉訴問題居第一位。1996年以后，信訪多集中到行政信訪(由行政糾紛引發(fā)的信訪)和涉訴信訪兩大類[9]。在提及信訪維穩(wěn)時，信訪工作人員情緒波動很大。訪談中有工作人員直截了當(dāng)?shù)刂赋觯?/p>

信訪維穩(wěn)非常混亂，進京非訪，越維穩(wěn)越不穩(wěn)，……信訪背負了改革過程中各部門的亂，國家以信訪的亂換來了各職能部門的寧靜。

A市B區(qū)信訪局針對涉訴信訪的工作總結(jié)寫道：

從當(dāng)前工作實踐看，涉訴信訪人員一般情況下不到地方政府上訪，信訪部門也不會受理此類信訪事項，即使有來訪，也會引導(dǎo)其到相關(guān)政法部門反映。與信訪緊密相連的是，主要是近年來涉法涉訴人員進京上訪后，從維穩(wěn)角度出發(fā)，與信訪部門產(chǎn)生了關(guān)系。

A市B區(qū)信訪局還專門統(tǒng)計了進京信訪中的涉法涉訴信訪量，其中80%左右是長期信訪的“老戶”(見表1)。

表1　進京涉法涉訴信訪量

現(xiàn)實狀況與學(xué)者的分析具有一致性，信訪與司法的交錯產(chǎn)生于維穩(wěn)話語中。在維穩(wěn)政治和壓力型體制下[10]，信訪的考核指標被層層下達、層層加碼，以至于基層信訪機構(gòu)和司法機構(gòu)面臨同樣的信訪考核排名壓力。不加區(qū)分地協(xié)同處置涉訴信訪成為信訪機關(guān)與司法機構(gòu)的共識。

(三)維權(quán)視角下信訪與司法的交錯。

有學(xué)者認為，信訪維權(quán)壓縮了法治的存在空間，政府基于維穩(wěn)需要對信訪制度過于重視，這些因素均促使了社會公眾放棄司法救濟而選擇信訪維權(quán)[3]。調(diào)查中的情況卻與上述觀點有一定的背離，很多涉訴案件之所以走上了信訪之路，并不是因為民眾主觀愿意通過信訪方式維權(quán)，而是因為司法維權(quán)過于艱難。有信訪人表示，他之所以信訪，不是因為他想信訪，而是法院沒有辦法解決他的問題。有的是因為法院沒法判，比如訪談時李玲美的歷史遺留問題和房屋拆遷問題法院沒法判。汪冬眉在接受訪談時也說：“法院建議走政府、信訪途徑。沒有拆遷協(xié)議，不管怎么樣，政府應(yīng)該管這事。”有的是因為法院判了也沒用，由于涉及政府或其他原因，即使判了也沒有辦法執(zhí)行。汪冬眉曾說：“拆遷問題司法是解決不了的，法院已經(jīng)判過，這個不是司法問題，是政府問題，就應(yīng)該找政府解決?！逼鋵?，汪冬眉的案件屬于典型的政府強拆過程中產(chǎn)生的問題，司法也已經(jīng)做出判決，之所以當(dāng)事人還要多次上訪，問題正在于司法維權(quán)的艱難。

這類問題在行政訴訟中有更充分的體現(xiàn)。行政案件呈現(xiàn)出收案數(shù)低、撤訴率高的離奇景象，而且高撤訴率中還有相當(dāng)一部分是非正常撤訴。除此之外，立案難、審理難、敗訴高、執(zhí)行難等多種怪象在行政訴訟中更是常見現(xiàn)象。正因如此，行政訴訟和行政復(fù)議制度發(fā)展緩慢，當(dāng)事人更是視之為畏途，而與此同時，信訪維權(quán)的浪潮一路猛進。全國范圍的信訪總量從1995年以來一直是連續(xù)攀升。以全國縣以上黨政機關(guān)受理信訪案件總量計，1995年為479萬件，2000年就上升到了1 024萬件；2000年僅中央信訪機構(gòu)直接受理的信訪總量就已經(jīng)達到58.64萬件，是1995年的1.46倍[4]。此外，全國范圍內(nèi)的行政訴訟案件也不到法院受理案件總數(shù)的2%，且基本維持在十幾萬件。不僅大量行政訴訟案件“被撤訴”，能夠以實體判決方式結(jié)案的更是不到三分之一，原告勝訴率也只有10%左右。與此形成鮮明對比的是，由行政糾紛案件引發(fā)的信訪案件則高達400萬到600萬件[11]。

正如有學(xué)者總結(jié)說，將維權(quán)本身理解為信訪盛行的根本原因，這是倒果為因的錯誤。侵權(quán)案件越來越多才是信訪高峰出現(xiàn)的根本原因，被侵權(quán)之后維權(quán)是人類正常的行為方式。但是維權(quán)如此之艱難、公正如此之遲延，才是信訪問題的真正癥結(jié)所在。況且實踐中因不服法院的判決而信訪的案件占整個涉訴信訪案件的很大比例，信訪成為人們維權(quán)的最后希望，雖然渺茫，但是希望還在[12]117-118。

三、原因探究：信訪與司法為何無法分離

《信訪條例》規(guī)定的信訪功能多元是導(dǎo)致信訪侵入司法領(lǐng)域的制度原因，直接形成了信訪與司法并存的二元結(jié)構(gòu)。原因主要有以下幾個方面的原因：

(一)“政法一體”體制下行政與法律不分。

中央信訪維穩(wěn)的政策之一是以“進京訪”“非法訪”為指標，考核地方維穩(wěn)工作。各地的涉訴信訪考評機制多以簡單的“有”“無”“多”“寡”來衡量，信訪投訴率和進京上訪數(shù)是被廣泛運用的績效評估指標。2014年2月26日中央發(fā)文，不簡單以信訪數(shù)量多少進行考評[13]。這種功利的涉訴信訪考評機制似乎從表面上更加符合“事要解決、人要回去”的信訪工作要求。這些考核指標又被層層下達、層層加碼，以至于基層信訪機構(gòu)和司法機關(guān)面臨同樣的信訪考核排名壓力。部分地方政府機構(gòu)或法院甚至刻意追求零信訪，實行晉職晉級一票否決，對出現(xiàn)(涉訴)信訪的轄區(qū)責(zé)任人輕者通報，重者免職。于是，不加區(qū)分地協(xié)同處置涉訴信訪就成了信訪機構(gòu)與司法機關(guān)的普遍共識，信訪與司法交錯在客觀上便更加緊密。A市信訪局副局長的看法更直接地表明了“政法一體”體制下政治與法律不分導(dǎo)致行政與司法交錯的現(xiàn)實。

一方面，當(dāng)事人不相信法院的判決，主要是因為法院隊伍經(jīng)不住考驗，法院行政化、不獨立。但是另一個方面，法院吃政府飯，受黨的領(lǐng)導(dǎo)，也得講政治，光講法律不行的。

應(yīng)星也指出，雖然法律體系較為完備，但是由于對維穩(wěn)的過度解讀以及法律執(zhí)行中的偏差，更為重要的是，司法只是高度集權(quán)的國家機器中的一個組成部分，法律運作的技術(shù)邏輯所服膺的是黨政權(quán)力運作的政治邏輯[14]?，F(xiàn)實生活中，權(quán)力高于法律，政策性文件的效力優(yōu)先于法律條文適用的現(xiàn)象更為常見，行政權(quán)力空間非常大以及可以動用的資源更為豐富。這些因素都促使糾紛當(dāng)事人選擇信訪途徑以便可以直接獲得這種權(quán)力資源，從而可以更大限度地滿足自己的利益訴求[15]。

(二)功能多元制度下信訪功能擴張到司法領(lǐng)域。

“和諧社會”政策背景下《信訪條例》為信訪制度確定的“維穩(wěn)”目的和功能定位多元化，導(dǎo)致信訪功能擴張到司法領(lǐng)域。在確定信訪事項范圍時，《信訪條例》直接將可訴性糾紛納入信訪范圍。為了實現(xiàn)維穩(wěn)的政治目標，信訪制度正在發(fā)生非常明顯的變化：管控型信訪體制不斷強化；“事前、事中、事后”一體化全程監(jiān)控式的信訪工作機制；領(lǐng)導(dǎo)包案，特定時空信訪布控等信訪工作方式[7]。此外，主動出擊、控制信訪源；限制或打壓越級訪、集體訪；信訪維權(quán)、維穩(wěn)功能進一步強化。由此，信訪制度預(yù)設(shè)的反官僚主義目標反而被其自身的官僚化模式所置換[16]。

A市信訪局局長將信訪多元化功能歸納為：

信訪是黨委政府了解社情民意的重要渠道；黨委政府科學(xué)民主決策的重要保障；中國特色社會治理方式的重要補充；促進社會矛盾糾紛化解的重要平臺。在當(dāng)前社會矛盾高發(fā)頻發(fā)的新形勢下，信訪工作是推進信訪矛盾及時就地化解、促進多方和諧共處的重要調(diào)解和定紛止爭方式。

信訪維穩(wěn)的目標設(shè)定和多元化功能預(yù)期共同導(dǎo)致了信訪功能錯位，且侵入司法解紛領(lǐng)域，形成了“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了信訪與司法運行異化。功能錯位及運行異化主要體現(xiàn)為信訪承載了更多的政治任務(wù)。雖然國務(wù)院信訪條例明確了各級信訪部門不受理涉訴信訪案件的規(guī)定，但是實際工作中，難以真正做到，究其主要原因，是維穩(wěn)工作十分重要，有時甚至超越了法律規(guī)定，不管不行，管又無法管，經(jīng)常陷入兩難境地。從現(xiàn)有的制度運行來看，一旦涉及維穩(wěn)問題，信訪與司法便無法分離。以穩(wěn)定思維代替秩序思維是目前信訪與司法無法實現(xiàn)分離的政治原因。

(三)“類司法”的信訪處理程序?qū)е轮贫劝才派系慕诲e。

在制度設(shè)計上，《信訪條例》顯然是模仿了司法的某些特征。信訪的“類司法”特征表現(xiàn)在兩個方面：一是功能類似。條例將行政信訪定位為訴訟、行政復(fù)議之外的補充性糾紛解決渠道，賦予其權(quán)利救濟功能；二是處理方式上類似。條例為信訪設(shè)計的受理、聽證、質(zhì)詢、核實、辯論、合議、作出處理決定等方式，明顯仿照行政復(fù)議和司法處理糾紛的核心技術(shù)，即依據(jù)實體規(guī)則和程序規(guī)范作出裁判的“規(guī)范—裁判”模式[17]。

信訪在處理程序上仿照司法程序進行設(shè)計，同時混合行政處理程序，導(dǎo)致信訪與司法在制度安排上存在交錯，事實上也無法分開。在實際運作中，信訪接待和處理了大量的民事、刑事、行政糾紛，功能已經(jīng)發(fā)生變異，客觀上演變成了訴訟和行政復(fù)議之外的又一種糾紛解決和權(quán)利救濟的方式且兼及權(quán)利救濟、維護穩(wěn)定等多項功能。其實不同功能實現(xiàn)的程序與運作邏輯不同，甚至?xí)嗷_突。比如糾紛解決與私權(quán)利救濟，需要遵循公平公正原則，按照權(quán)利義務(wù)一致性要求來處理。而維穩(wěn)則按照政治邏輯，以當(dāng)事人最終息事寧人為目的，遵循的是力量對比、博弈均衡的規(guī)律。

(四)司法救濟低效是涉訴信訪的源頭。

我國的司法制度從20世紀80年代的司法萬能到20世紀90年代后期以來的司法孱弱，說明司法的訴權(quán)救濟一直缺乏清晰的認知和準確的界定。訴權(quán)內(nèi)容的絕對性是指社會公眾有絕對的權(quán)利向司法機關(guān)提出訴訟請求并要求其作出公正裁判。訴權(quán)絕對性的保障要求司法機關(guān)不得以任何理由拒絕裁判，即使是案件事實真?zhèn)尾幻骰驔]有法律的明確規(guī)定[18]。實踐中存在的法院任意解釋起訴條件、提高起訴門檻出現(xiàn)的立案難便是對民眾訴權(quán)的直接侵害，直接導(dǎo)致部分可訴糾紛進入信訪?！伴T難進、臉難看”已成為目前形容法院形象的民間共識，現(xiàn)實中各級法院嚴格的安檢制度更是被當(dāng)事人視為畏途。

司法權(quán)運作行政化、訴訟程序失靈也是司法救濟低效的重要原因。第一、二審法院監(jiān)督機制的缺失、上下級法院相互溝通的工作流程等使得在我國上訴維權(quán)和再審維權(quán)異常艱難。很多案件當(dāng)事人之所以長期信訪，就是因為對司法裁判的不服。更有甚者，因為不相信司法而堅決不走司法途徑。從2007年劉翠蘭的房屋和企業(yè)因為政治任務(wù)而在沒有任何協(xié)議的情況下被強拆之后，近十年的時間里，劉翠蘭的主要生活方式就是信訪。用她自己的話說：

信訪解決不了問題，我會一直走下去，一直信訪下去。

A市B區(qū)信訪局的調(diào)查資料顯示：

信訪中涉法涉訴的占一半以上，嚴重影響了司法權(quán)威。在涉法涉訴類信訪中，涉及法院的問題最為普遍、最為集中，占涉法涉訴信訪總量的90%以上，此類問題大多數(shù)是對法院判決不滿，民事訴訟和執(zhí)行案件較多，行政訴訟較少。

更為嚴重的是觸目驚心的司法腐敗，尤其是執(zhí)行領(lǐng)域的司法腐敗更是如此，典型的表現(xiàn)是執(zhí)行亂、亂執(zhí)行。司法腐敗直接導(dǎo)致民眾的“司法信任危機”，選擇用腳投票從而尋求司法外的救濟方式。沈德詠深為震驚：“群眾對司法的不信任感正在泛化成普遍的社會心理，這是一種極其可怕的現(xiàn)象。”[19]“信訪不信法”現(xiàn)象蔓延，司法公信力跌入谷底。這些制度與實踐中存在的問題正是訴訟案件走向信訪救濟的直接原因。

四、改革路徑：信訪功能限縮與訴訪分離措施

從實踐來看，無論哪種政治制度的選擇，其成功與否最終都取決于社會結(jié)構(gòu)的制約性。信訪用于解決糾紛從而形成了糾紛解決型的大信訪格局，使信訪制度與社會結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)機制發(fā)生障礙。司法是一種專門解決糾紛的政治制度，而信訪的存在功能是為了溝通民意，在沒有切實履行好自身功能的同時，基于功利性的需要而介入司法的糾紛解決當(dāng)中，必然在糾紛解決中與司法處于二元格局。因此，信訪與司法分離，在各自領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮其應(yīng)有功能，不僅是制度存在和獨立價值的需要，也是順應(yīng)社會結(jié)構(gòu)理論的基本要求。

(一)信訪功能限縮及需要注意的若干問題。

1.信訪功能限縮：從多元走向一元。

根據(jù)2005年《信訪條例》，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府及其工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的行為。信訪的功能是信息傳遞，目的在于保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，傾聽民意、接受人民監(jiān)督。由此可知，信訪是程序性的，主要起到民意的收集、分流和傳遞等功能。根據(jù)立法及實踐總結(jié)，信訪一般具有四種功能，即民意溝通、權(quán)力監(jiān)督、訴求調(diào)節(jié)、權(quán)利救濟等，其中主要體現(xiàn)為民意溝通和權(quán)利救濟。

信訪制度功能的定位首先應(yīng)堅持信訪的問題導(dǎo)向，目前信訪面臨的現(xiàn)實困境主要是法治理念缺失、司法救濟低效與行政權(quán)力干預(yù)等。維護社會穩(wěn)定的期望與實現(xiàn)期望的手段之間，表面上是無縫對接的，實質(zhì)上卻雪上加霜。信訪救濟表面上是無條件的，實質(zhì)上通過信訪實現(xiàn)救濟的可能性又非常渺茫。作為民眾基本權(quán)利的信訪，表面上是暢通無阻的，而實質(zhì)上各級政府、各級相關(guān)部門竭盡所能地設(shè)置層層障礙，嚴密布控。這就形成信訪制度的悖論，這種悖論給民眾以希望，又給民眾以更多的絕望，扭曲了國家的制度，誤導(dǎo)了民眾的行為，造成了信訪者信訪維權(quán)海市蜃樓般的期望[12]115。

民意溝通與權(quán)利救濟是兩類性質(zhì)和結(jié)構(gòu)完全不同的制度類型，并存于信訪制度的構(gòu)造中，勢必會導(dǎo)致民意溝通與權(quán)利救濟共存于信訪制度中的二元結(jié)構(gòu)弊端。此外，信訪侵入司法又同時造成司法的二元化結(jié)構(gòu)特征。因此，信訪制度如果要發(fā)揮其正常功能，按照結(jié)構(gòu)理論原理，必須進行功能限縮，即信訪功能應(yīng)從多元化走向一元化，集中發(fā)揮信息(民意)傳遞(收集與分流)作用,純化信訪的制度目標，即政治參與。功能限縮后的信訪制度，目標就是政治參與，民意傳達則是信訪制度的唯一功能。

2.信訪功能限縮應(yīng)注意的若干問題。

第一，信訪與司法分離，即信訪不再參與或不再主要參與解紛和維權(quán)。信訪解紛更多體現(xiàn)為對信訪制度的策略性利用，忽略了信訪制度的公共理性。由于過度介入解紛領(lǐng)域，信訪制度本質(zhì)屬性逐步淡出人們的視野，主要功能受到嚴重擠壓，不僅扭曲了信訪制度，而且侵襲了司法制度，侵蝕了司法公信力。

第二，信訪與維穩(wěn)分開。法治國家中，由于立法、司法、行政和社會監(jiān)督等各種監(jiān)督方式是正常發(fā)揮效用的。即使存在類似于我國的信訪制度，也并不會因民眾信訪而出現(xiàn)所謂的社會穩(wěn)定問題[12]118。其實，信訪帶來的社會穩(wěn)定問題就是一個假命題，信訪制度的正常運作本身并不會帶來社會穩(wěn)定問題?！霸骄S穩(wěn)，越不穩(wěn)”完全是因為信訪承擔(dān)其不能承擔(dān)的維穩(wěn)功能所導(dǎo)致。信訪與維穩(wěn)分開是指，信訪不再承擔(dān)維護社會穩(wěn)定的功能，信訪沒有職權(quán)也沒有能力擔(dān)此重任，也不具備維護社會穩(wěn)定的條件。

第三，政府的回應(yīng)義務(wù)。民意的傳遞需要政府的回應(yīng)，而政府對此的回應(yīng)構(gòu)成政府的當(dāng)然義務(wù)。當(dāng)社會公眾向政府相關(guān)部門提出要求、意見或建議，總是期望得到相關(guān)部門正常的、理所應(yīng)當(dāng)?shù)年P(guān)注和回應(yīng)。如果社會公眾對國家機關(guān)不再抱有這樣的期望，那才是國家面臨的真正的危險。民意傳達與政府回應(yīng)之間溝通交流、雙向互動，共同完成了立法和公共政策形成過程中的意志形成過程及政權(quán)合法化的功能。政府回應(yīng)是指政府相關(guān)部門對社會公眾表達意見或訴求的受理、傳遞、決定和反饋等一系列的程序和環(huán)節(jié)。政府回應(yīng)構(gòu)成政府的當(dāng)然義務(wù)，政府回應(yīng)應(yīng)當(dāng)及時、妥當(dāng)；應(yīng)當(dāng)合法、合情、合理[20]。

第四，涉訴信訪的源頭治理。涉訴信訪的源頭治理主要體現(xiàn)為司法領(lǐng)域中存在的立案難、上訴難、申請再審難、執(zhí)行難、執(zhí)行亂等立法與司法實踐中法律技術(shù)或司法腐敗等等相關(guān)的問題。司法的限度則是首先需要面對的難題，無論是20世紀80年代的過度司法所表現(xiàn)出的“開發(fā)案源”，還是20世紀90年代后期以來的司法限縮所表現(xiàn)出的“選擇性司法”[21]，都不利于當(dāng)事人的訴權(quán)保障，而在司法制度設(shè)計上，一個重要的環(huán)節(jié)就是在訴權(quán)保障與司法限度之間找到平衡點。需要明確的是，司法權(quán)邊界的確定方式不是通過對當(dāng)事人訴權(quán)的行使施加條件，而是以糾紛的可訴性來加以判斷的[18]。

第五，信訪機構(gòu)從政府機構(gòu)改為從屬于人大的職能部門。為了實現(xiàn)信訪的民意傳達功能，應(yīng)將信訪機構(gòu)弱化并集中設(shè)置在各級人民代表大會，人大內(nèi)設(shè)負責(zé)信訪的委員會，信訪事項的收集、分流、傳遞和反饋由其統(tǒng)一負責(zé)，密切人民代表與人民的聯(lián)系，通過人民代表去集中反映人民的呼聲，而不是今天通過上訪代表來反映[1]。此外，弱化信訪機構(gòu)也是信息化時代的必然趨勢。自A市信訪局自主創(chuàng)新研發(fā)“A市和諧信訪信息化管理系統(tǒng)”以來，2014年市、區(qū)兩級信訪部門共受理網(wǎng)上信訪7 485件，占市、區(qū)信訪總量的29%，網(wǎng)上信訪正逐步成為群眾訴求表達的主渠道，信訪比重呈現(xiàn)出“網(wǎng)升訪降”的新變化。

第六，改進信訪工作管理與評價機制，防止信訪工作目標置換。首先，變壓力型工作管理機制為常規(guī)型工作管理機制，實現(xiàn)法治化管理。信訪工作中的壓力型管理機制置換了信訪工作的制度目標，為了減少中央的信訪壓力，民意傳達不再提及，社會穩(wěn)定被納入考核指標，從中央向地方層層下派維穩(wěn)任務(wù)[10]。其次，評價機制由結(jié)果評價改為過程評價。即在信訪工作考核中，不能一味地追求信訪事項的處理結(jié)果，不能單純以信訪者是否不再信訪，而應(yīng)重點對信訪意見在法治化的信訪程序中是否得到充分的程序保障進行評價。

(二)訴訪分離的具體措施。

作為政治參與和民意傳遞的信訪，需要將權(quán)利救濟功能分離出去。如果將信訪機構(gòu)改革成類似法院的裁判機構(gòu)，那就真是法治的悲哀了[6]。有學(xué)者指出：“信訪的救濟功能必須取消，法治的真正出現(xiàn)是以人治的消失為條件的?！盵22]信訪救濟功能的存在導(dǎo)致了司法的二元結(jié)構(gòu)，“信訪—司法”二元結(jié)構(gòu)不僅誤導(dǎo)了當(dāng)事人的權(quán)利救濟途徑，而且導(dǎo)致司法規(guī)則和程序的軟化與虛化，并致使司法救濟喪失權(quán)威性和公信力。將信訪的解紛功能還給司法，不僅是信訪民意傳遞功能正常運轉(zhuǎn)的需要，也是司法救濟重獲公信力的需要。

在信訪與司法如何分離問題上，A市信訪局副局長說：

案件要分類，首先要明確法院受理的案件范圍，如果屬于法院受理范圍的，信訪窗口就不受理。

具體而言，信訪與司法的有效分離應(yīng)主要包括：功能分離、事項分離、程序脫鉤、邏輯分開。

第一，功能分離。訴訪的功能分離是指信訪制度與司法制度的功能相互獨立、彼此分離，信訪制度不再介入司法制度的維權(quán)解紛過程，對司法裁判不滿意的當(dāng)事人也不可以向法院或者信訪機關(guān)提出涉訴信訪。從此以后，信訪與司法各司其職，信訪專心于政治參與功能的正常運轉(zhuǎn)，發(fā)揮公共領(lǐng)域的橋梁作用，將社會公眾的民意傳送到立法機構(gòu)，傳送到法律與政策的制定過程中，這是信訪的唯一功能。司法則專注于法院裁判功能的正常發(fā)揮，通過司法裁判提升司法公信力，制約與監(jiān)督行政權(quán)力的合法行為，化解社會糾紛。

第二，事項分離。信訪事項就在于收集并傳送民意，以影響權(quán)力機關(guān)的意志形成過程，并在信訪程序中轉(zhuǎn)和程序分流的過程中，對行政機關(guān)的公權(quán)力行使過程進行社會監(jiān)督。司法事項則是糾紛解決以及通過行政裁判的方式對行政權(quán)力的行使進行司法監(jiān)督。

第三，程序脫鉤。在國家政治體系當(dāng)中，基于社會治理的需要，信訪與司法分屬于不同的社會系統(tǒng)。兩者所承載的是不同的制度功能，處理的是不同的社會事務(wù)，所秉持的是不同的程序理念，因此，信訪與司法應(yīng)有其各自獨立存在的運行系統(tǒng)和運行程序，兩套程序理念完全不同。所以，程序脫鉤是訴訪分離的必然內(nèi)容之一。信訪處理程序“規(guī)范—裁判”模式的預(yù)設(shè)是信訪制度改革的倒退[17]。只有訴訪程序脫鉤，才能實現(xiàn)信訪與司法的有效分離?，F(xiàn)在的分離只是處理機構(gòu)的分離，而不是真正的分離。

第四，邏輯分開。實踐中信訪功能多元導(dǎo)致信訪的邏輯混亂，不僅體現(xiàn)了信訪制度的應(yīng)有邏輯，而且混雜了維穩(wěn)邏輯、解紛邏輯和社會救助邏輯。功能限縮后的信訪因其單一功能，體現(xiàn)出的運行邏輯是上傳下達、民意傳遞的運行通暢、政府及時與合適的回應(yīng)是其基本要求。司法程序的運行邏輯則是訴訟法的既定規(guī)則，就是在公正的訴訟程序中實現(xiàn)糾紛的解決和正義的實現(xiàn)。信訪與司法的邏輯分開就是要在公正程序運作過程中實現(xiàn)實體的權(quán)利救濟，而摒棄信訪程序外的權(quán)利救濟方式；以司法程序的終結(jié)性區(qū)別于信訪程序的無限性[23]。

結(jié)語：涉訴信訪的制度誤區(qū)與司法公信力的提升之路

訴訪分離是信訪制度與司法制度改革必須直接面對并予以堅決執(zhí)行的措施，涉訴信訪概念本身的存在就是對司法裁判、司法公信力的莫大諷刺。不能因為涉訴信訪確實解決了一些問題，就弘揚信訪解紛大旗，而因此減損司法的自主性和法治賴以存在的程序性價值。雖然在我國目前的制度結(jié)構(gòu)中，行政機關(guān)擁有較為強勢的權(quán)力，在拆遷等個別事件中，行政長官的命令就可以讓公、檢、法集體出動[24]。雖然司法獨立也無法避免行政機關(guān)的相互制約，但是只有努力提高并改善司法機關(guān)的地位，盡可能隔離其他公權(quán)力機關(guān)對司法裁判的干擾，才是司法公信力提升、實現(xiàn)法治社會的必由之路。對此，張衛(wèi)平先生指出，在任何制度下，政治局勢和社會意識都會不可避免地對司法制度產(chǎn)生持續(xù)不斷的影響。司法不可能、也不應(yīng)該與政治局勢和社會意識完全隔離，即便如此，司法也應(yīng)當(dāng)盡可能地保持自身相對的獨立與分離狀態(tài)，司法制度、司法理念與政治局勢、社會意識是有差別的。而法治對社會變異的制約正是通過這種相對的獨立性和差別性來實現(xiàn)的，也正因為此，社會發(fā)展才可以在相對穩(wěn)定的法治軌道內(nèi)持續(xù)進行[25]。

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責(zé)任編輯：孫義清

作者簡介：喻懷峰(1976-)，副教授，博士研究生，主要從事民事訴訟法學(xué)、法律社會學(xué)與司法制度研究。

基金項目：江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究資助項目(2015SJB687)。

中圖分類號：DF21

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8444(2016)03-0333-08

收稿日期：2016-02-25