智紅濤

摘要：新西蘭是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障制度較為完善的國家。從食品安全立法、執(zhí)法、監(jiān)管等角度介紹新西蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)情況，借鑒新西蘭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，尤其是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障方面的經(jīng)驗(yàn)，提出改善遼寧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；食品安全；新西蘭

中圖分類號：F203 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）02-0082-03

新西蘭是世界上少數(shù)幾個(gè)依靠農(nóng)業(yè)立國并進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列的國家。依托獨(dú)特的資源優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、質(zhì)量優(yōu)勢、技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，新西蘭形成了以奶牛養(yǎng)殖為主，綿羊、鹿養(yǎng)殖等為輔的畜牧業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以獼猴桃、葡萄種植為主的果品業(yè)，以及以松樹為主的用材林業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)在世界上具有很強(qiáng)的競爭力。奶制品、獼猴桃、木材、白葡萄酒成為新西蘭出口的標(biāo)志性產(chǎn)品。畜產(chǎn)品絕大部分用于出口，牛奶出口量世界第一。新西蘭是目前發(fā)達(dá)國家中唯一沒有對農(nóng)業(yè)提供任何直接補(bǔ)貼而與其他產(chǎn)業(yè)一樣征收商品稅、收入稅的國家，即使這樣，新西蘭農(nóng)業(yè)仍然保持了較強(qiáng)的競爭力，這與該國對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重視息息相關(guān)。

1 新西蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系情況

1.1 農(nóng)產(chǎn)品安全備受重視，成為立國之本

對于新西蘭這樣以農(nóng)產(chǎn)品出口為經(jīng)濟(jì)命脈的國家而言，失去“安全“二字，是難以想象的。為此，新西蘭把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入到食品安全的大范疇，制定了相關(guān)法律法規(guī)，并專門設(shè)立了由農(nóng)林部、漁業(yè)部、食品安全局等部門合并而成的第一產(chǎn)業(yè)部，把大農(nóng)業(yè)與大食品結(jié)合起來，統(tǒng)一監(jiān)管，確保農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到餐桌的品質(zhì)，讓以安全、天然、高質(zhì)量食品著稱的新西蘭找到了農(nóng)業(yè)立國之路。

1.2 法律法規(guī)完善，執(zhí)法嚴(yán)明

新西蘭在食品安全（包括農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全）方面的法律法規(guī)制定較早，這既是國民健康的需要，也是出口的需要。主要有《食品安全法案》《動(dòng)物制品法案》《農(nóng)產(chǎn)品化肥和動(dòng)物藥劑法案》《葡萄酒法案》及《食品衛(wèi)生規(guī)定》。2014年5月27日通過的新的《食品安全法》是根據(jù)特定行業(yè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的程度和性質(zhì)而制定實(shí)施的一套新的風(fēng)險(xiǎn)管理方法，包括在一些情況下召回產(chǎn)品的條款，加強(qiáng)了政府在食品安全方面的權(quán)限。新法還給予不同類型的企業(yè)更多靈活性，降低其執(zhí)行食品安全規(guī)定的成本。值得一提的是，新西蘭在食品安全法規(guī)的執(zhí)行過程中非常嚴(yán)格、透明，極少發(fā)生執(zhí)法不嚴(yán)、徇私枉法的情況。

1.3 監(jiān)管體系健全，運(yùn)行高效

新西蘭所有農(nóng)業(yè)行業(yè)普遍建立了政府監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)或合作社有機(jī)協(xié)調(diào)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)，廣泛應(yīng)用了最先進(jìn)的信息技術(shù)，監(jiān)管效率和水平堪稱世界領(lǐng)先，其中最典型的是奶制品質(zhì)量安全系統(tǒng)。作為全球主要奶粉輸出地，新西蘭在奶粉監(jiān)管方面走在全球前列，建立起由政府機(jī)構(gòu)和民間組織共同組成的監(jiān)管體系，成為支撐新西蘭成為世界奶制品質(zhì)量最高國家的基本保證，也是100多a來奶農(nóng)共同努力的結(jié)果。

1.4 監(jiān)管程序職責(zé)明確，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行得力

食品安全相關(guān)政策和法規(guī)明確規(guī)定了生產(chǎn)者和管理者的職責(zé)。第一產(chǎn)業(yè)部的職責(zé)是有效執(zhí)行食品安全法規(guī)，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)從生產(chǎn)到餐桌的全過程監(jiān)管，確保食品安全。政府制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)后，并不對生產(chǎn)者的產(chǎn)品是否符合標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，而是由第三方來完成。第三方是獨(dú)立的檢測機(jī)構(gòu)，由第一產(chǎn)業(yè)部認(rèn)證，職責(zé)是進(jìn)行產(chǎn)品抽檢以及按照風(fēng)險(xiǎn)管理制度進(jìn)行獨(dú)立檢測評估，這樣既減少了政府的干預(yù)，又防止了權(quán)利腐敗和造假現(xiàn)象，確保檢測的獨(dú)立性和公正性。

2 新西蘭農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的認(rèn)識與啟示

新西蘭現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的很多經(jīng)驗(yàn)尤其在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障方面的經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

2.1 以法律法規(guī)為基石嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，把食品安全放在更加突出的位置

食品安全關(guān)乎國民健康和民族的未來。對于新西蘭來說，保障食品安全既是國民健康的需要，也是人權(quán)保障的一部分，更是國家生存與發(fā)展的大問題。為了應(yīng)對其他國家日益苛刻的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口標(biāo)準(zhǔn)，新西蘭建立完善的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，主動(dòng)對本國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)實(shí)施嚴(yán)格的質(zhì)量控制，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口執(zhí)行嚴(yán)格的質(zhì)量檢驗(yàn)措施。正是在內(nèi)外壓力與動(dòng)力雙重驅(qū)動(dòng)下，最終建立了舉世公認(rèn)的先進(jìn)、實(shí)用、健全的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保證體系。當(dāng)前，我國食品安全問題已成為國民的隱痛。雖然我國已經(jīng)頒布了《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，但監(jiān)管中仍存在漏洞和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管對象多而分布廣泛，不如新西蘭少而集中；二是監(jiān)管部門多而職責(zé)不清，存在監(jiān)管漏洞或推卸責(zé)任現(xiàn)象；三是執(zhí)行法律和標(biāo)準(zhǔn)力度不足。對此，只有從政府層面制定實(shí)施細(xì)則，落實(shí)責(zé)任，把抓好食品安全作為改善民生的首要任務(wù)，才能有效監(jiān)管好食品安全。

2.2 轉(zhuǎn)變農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升與保障供給和農(nóng)民增收相制約的觀念，將農(nóng)產(chǎn)品的“質(zhì)”與“量”統(tǒng)籌考量，協(xié)調(diào)發(fā)展

新西蘭人少地多，牧場遼闊，全國人口只有430萬人，國內(nèi)消費(fèi)有限，農(nóng)產(chǎn)品只有以合理的價(jià)格出口才能維持本國農(nóng)業(yè)發(fā)展，所以必須在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和特色上下功夫。我國人口基數(shù)大，有效耕地少，土地承載力有限，因此，一直以來把提高作物產(chǎn)量、保障糧食安全放在首位。但從長遠(yuǎn)看，這種發(fā)展的不可持續(xù)性和潛在危害逐步顯現(xiàn)，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)用投入品的過度使用導(dǎo)致“量”的提升和“質(zhì)”的下降。結(jié)合新西蘭經(jīng)驗(yàn)，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與保障供給和農(nóng)民增收并不矛盾，關(guān)鍵是“質(zhì)”的提升是否有效益，“質(zhì)”的下降是否成本高。因此，有必要改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)偏重“量”的狹隘觀念，以市場為杠桿，實(shí)現(xiàn)“質(zhì)”與“量”的和諧發(fā)展。

2.3 實(shí)現(xiàn)從田間到餐桌、從生產(chǎn)到流通、從農(nóng)業(yè)到服務(wù)業(yè)全過程可追溯和有效監(jiān)管，建立高效統(tǒng)一、協(xié)調(diào)順暢的食品安全監(jiān)管體系

食品已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)產(chǎn)品的范疇。在食品安全監(jiān)管過程中，新西蘭也曾存在管理部門職能重合、管理標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不一的情況，造成管理部門、生產(chǎn)商和銷售商以及消費(fèi)者之間的糾紛與矛盾。第一產(chǎn)業(yè)部的成立有效解決了這一問題，這種整合無疑減少了食品安全監(jiān)管成本，大大提高了從田間到餐桌的全過程監(jiān)管效率。比較而言，我國難以像新西蘭那樣大刀闊斧地進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并整合，但可以圍繞農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升，在提高監(jiān)管效率上做文章，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及流通兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，可以起到一定的效果。

2.4 建立與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管相適應(yīng)的綜合保障體系，是農(nóng)產(chǎn)品安全的外部保障

為了保障和擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品出口，增強(qiáng)國際市場競爭力，新西蘭于1984年進(jìn)行了比較徹底的市場經(jīng)濟(jì)改革，建立起富有效率的出口保障體系。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管手段普遍停留在農(nóng)殘檢測和食品認(rèn)證上，但農(nóng)殘檢測也沒有普及，食品認(rèn)證也沒有獲得生產(chǎn)者積極響應(yīng)。事實(shí)上，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府部門、科研系統(tǒng)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)等協(xié)調(diào)配合，才能保證農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的效果。

2.5 找準(zhǔn)重點(diǎn)監(jiān)管對象并確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)有效執(zhí)行，是農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作的核心要?jiǎng)?wù)

政府制定規(guī)則、企業(yè)遵守原則、引入第三方檢測，是新西蘭成為“自然之國”的重要保證。第一產(chǎn)業(yè)部依照政策法律賦予的權(quán)限負(fù)總責(zé)，重點(diǎn)是制定標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，而不參與到每個(gè)環(huán)節(jié)；生產(chǎn)者需要按照標(biāo)準(zhǔn)來生產(chǎn)經(jīng)營；對于是否符合標(biāo)準(zhǔn)，由第三方來判定。對生產(chǎn)者的約束來自于標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行和是否能通過檢測。我國農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制以政府監(jiān)管為主、檢測為輔，監(jiān)管對象直接面對分布相當(dāng)廣泛、種植面積很小、依靠田地生存的農(nóng)民，呈現(xiàn)“啞鈴型”監(jiān)管模式。任務(wù)重、監(jiān)管難，成為必然。只能采取重點(diǎn)監(jiān)管的方式，以農(nóng)事企業(yè)、種植大戶、合作組織等為集中監(jiān)管目標(biāo)，有的放矢，抓大放小，逐步規(guī)范，循序漸進(jìn)。監(jiān)管部門的主要力量應(yīng)放在組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行上來。

2.6 引入獨(dú)立的第三方檢測機(jī)構(gòu)，確保檢測的公正性和權(quán)威性，是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在新西蘭食品安全管理中，引入第三方檢測機(jī)構(gòu)必不可少。第三方檢測和評估是新西蘭乳品質(zhì)量管理的一條成熟經(jīng)驗(yàn)，而我國第三方檢測機(jī)構(gòu)在供應(yīng)鏈中的參與度較低。如何引入國外或培育（下轉(zhuǎn)第86頁）（上接第83頁）本國公信力強(qiáng)的第三方檢測機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)化對第三方檢測機(jī)構(gòu)的約束，是保障我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口的關(guān)鍵。

2.7 以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為突破口把優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品做強(qiáng)做精，是推進(jìn)出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎

農(nóng)產(chǎn)品出口已占新西蘭出口商品比重的70%，而中國是新西蘭第二大貿(mào)易伙伴。立足遼寧，作為我國重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，遼寧按照優(yōu)勢區(qū)域形成了糧食、水產(chǎn)、畜牧、果蔬等八大優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但這種優(yōu)勢并沒有轉(zhuǎn)化為出口創(chuàng)匯優(yōu)勢，主因在于產(chǎn)品達(dá)不到出口標(biāo)準(zhǔn)。新西蘭擁有一個(gè)健全的、被國際市場認(rèn)可的食品安全體系和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)成了食品安全的層層防線。對于遼寧來說，可以充分發(fā)揮特色農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力成本優(yōu)勢，按照出口標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口。

2.8 把建立誠信社會(huì)放在與依法管理同等重要的位置，是有效解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的關(guān)鍵所在

對一些違規(guī)企業(yè)或私營業(yè)主，新西蘭政府最嚴(yán)格的處罰就是吊銷營業(yè)執(zhí)照或出口執(zhí)照。長久以來，新西蘭企業(yè)一直認(rèn)為其行為代表著國家形象。正是這種潛入人心的社會(huì)誠信環(huán)境，加上立法很嚴(yán)和監(jiān)管得當(dāng)，使得農(nóng)產(chǎn)品安全在新西蘭并沒有成為問題。因此，有必要加大宣傳力度，借助輿論力量，激勵(lì)群眾參與，加大懲處力度，讓“三無”食品作坊無處可藏，讓造假食品無處可去，讓失信企業(yè)付出代價(jià)，打造誠信公正的社會(huì)環(huán)境，從思想上、道德上、環(huán)境上為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保駕護(hù)航。

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